16

Содержание

• Введение 2
• 1. Дайте характеристику самостоятельности решения населением вопросов местного значения (на примере нормативных правовых актов Астраханской области) 3
• 2. Раскройте основные принципы межбюджетных отношений в местном самоуправлении. Приведите примеры из практики деятельности органов местного самоуправления и обоснуйте ссылками на конкретные положения соответствующих нормативно-правовых актов. 8
• Задача 14
• Заключение 16
• Список литературы 17

Введение

Актуальность работы обусловлена тем, что необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, определения его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время является одной из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

Цель работы - раскрыть ответы на вопросы:

1. Дайте характеристику самостоятельности решения населением вопросов местного значения (на примере нормативных правовых актов Астраханской области)

2. Раскройте основные принципы межбюджетных отношений в местном самоуправлении. Приведите примеры из практики деятельности органов местного самоуправления и обоснуйте ссылками на конкретные положения соответствующих нормативно-правовых актов.

3. Решить приведенную задачу.

При написании работы были использованы Конституция Российской Федерации, учебные пособия: Вильямский В.С., Дедяев В.М. Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики, Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России, научные статьи, посвященные освещаемым вопросам: Алимурзаев Г. С. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики, Барский А.В. Финансовая база местного самоуправления.

1. Дайте характеристику самостоятельности решения населением вопросов местного значения (на примере нормативных правовых актов Астраханской области)

Проблема обеспечения самостоятельности местного самоуправления в значительной степени актуализируется в контексте объективно необходимой и осуществляемой в настоящее время административной реформы, укрепления исполнительной вертикали, направленной на построение адекватной требованиям сегодняшнего дня, эффективной системы организации публичной власти. В этой связи приоритетными представляются анализ и выявление оптимальных форм сочетания обособления муниципальной власти, ее не вхождения в систему органов государственной власти, с одной стороны, и обусловленного общими функциями и задачами всех уровней публичной власти взаимодействия местного самоуправления и государственной власти - с другой.

Проводимая муниципальная реформа как одно из важнейших направлений реформы публичной власти в Российской Федерации, в свою очередь, предполагает всесторонний анализ проблемы обеспечения самостоятельности местного самоуправления в рамках двухуровневой модели организации муниципальных образований, поскольку ее установление не должно приводить к отказу от конституционных гарантий принципа самостоятельности местного самоуправления ни на одном из уровней осуществления муниципальной власти.

Особое значение в свете происходящих преобразований приобретает анализ принципа самостоятельности местного самоуправления в соотношении с другими принципами организации и деятельности, нашедшими свое закрепление как во внутригосударственном, так и в международном праве, среди которых следует выделить принцип субсидиарности. Закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., данный принцип до последнего времени находился вне поля зрения российских исследователей проблем местного самоуправления. Вместе с тем, анализ данного и иных принципов, положенных в основу организации муниципальной власти, в их системной взаимосвязи позволит более глубоко и всесторонне исследовать принцип самостоятельности местного самоуправления.

Большое значение для понимания самостоятельности как сущностной характеристики конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации приобретает анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ, в которых впервые получила свое оформление и последовательное воплощение концепция самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Особая роль Конституционного Суда РФ как органа конституционного контроля, неоднократно обращавшегося к рассмотрению вопросов самостоятельности местного самоуправления, предопределила актуальность исследования его решений, анализа высказанных им правовых позиций, направленных на защиту самостоятельности местного самоуправления, исключения необоснованного вмешательства в сферу компетенции муниципальной власти.

Наконец, актуальность решения поставленных в исследовании задач обусловливается необходимостью обобщения практики и выявления особенностей и проблем воплощения данного принципа в региональном законодательстве, а также, что особенно важно, в практике муниципального правотворчества, выявления возникающих в данной сфере противоречий и выработки соответствующих путей их разрешения.

Самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации, выступающая в качестве одного из конституционных принципов его организации и деятельности, следует рассматривать как важнейшую сущностную характеристику конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации. Анализ самостоятельности как сущностной характеристики местного самоуправления предполагает необходимость рассмотрения природы местного самоуправления не только с точки зрения его соотношения с государственной властью, но и с позиций выявления его собственных характеристик, связанных с осуществлением населением функций по самостоятельному решению вопросов местного значения.

Конституционный механизм обеспечения самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации следует рассматривать, по крайней мере, в двух аспектах его проявления: с одной стороны, развитие и укрепление местного самоуправления как особой формы публичной власти в общей системе народовластия в Российской Федерации предполагает анализ взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти («внешний» аспект обеспечения самостоятельности местного самоуправления); с другой стороны, осуществляемая реформа муниципальной власти актуализирует проблему обеспечения самостоятельности местного самоуправления на всех уровнях его организации и функционирования («внутренний» аспект).

Система конституционного регулирования и гарантирования самостоятельности местного самоуправления включает в себя несколько уровней, требующих комплексного анализа: во-первых, федеральный уровень конституционного регулирования (Конституция РФ, федеральные конституционные законы и, в определенной мере, федеральные законы); во-вторых, решения Конституционного Суда РФ; в-третьих, конституционно-уставный уровень (конституции и уставы субъектов РФ) и, в-четвертых, акты конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Это, в свою очередь, актуализирует необходимость поиска путей гармонизации правовых средств и методов, применяемых на различных уровнях данной системы.

Самостоятельность местного самоуправления как конституционный принцип получает комплексное закрепление в Конституции РФ; самостоятельность местного самоуправления, закрепляемая в качестве предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ, конкретизируется в федеральных законах (прежде всего, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и принятых в соответствии с ними законах субъектов РФ. В этом плане конституционная природа принципа самостоятельности местного самоуправления в РФ раскрывается посредством его характеристик, во-первых, как одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ); во-вторых, как относительно самостоятельной формы осуществления публичной власти (ч. 3 ст. 3); в-третьих, как система индивидуальных и коллективных прав, гарантирующих самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (гл. гл. 2, 8).

Сама природа муниципальной власти как особой формы публичной власти, впервые получившая конституционно-правовое обоснование в решениях Конституционного Суда РФ, свидетельствует о высоком уровне самостоятельности местного самоуправления, начиная с момента учреждения (создания) муниципального образования, принятия его устава, определения структуры органов местного самоуправления. Эти и другие характеристики муниципальной власти позволяют сделать вывод, что муниципальная власть есть находящаяся в единой системе народовластия относительно самостоятельная форма осуществления публичной власти, субъектом которой выступает население, проживающее на территории муниципального образования.

Конституционно-правовые характеристики самостоятельности местного самоуправления получили нормативно-правовую конкретизацию посредством определения на уровне федерального законодательства вопросов местного значения, составляющих сферу полномочий муниципальной власти. Эти подходы нашли свое отражение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, относящихся, в частности, к таким проблемам, как: соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения; соотношения начал самостоятельности, не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти с допустимыми и необходимыми формами взаимодействия органов государственной и муниципальной власти при совместном решении вопросов как местного, так и государственного значения, возможностью существования в связи с этим договорных отношений между органами власти различных уровней; передача отдельных государственных полномочий, а также постановка вопроса о возможности передачи полномочий «снизу вверх».

Одним из конституционных обоснований самостоятельности местного самоуправления является наличие у него собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов. Данный аспект нашел свое обоснование в правовых позициях Конституционного Суда РФ, относящихся к проблемам: обеспечения самостоятельности муниципальных образований в процессе приватизации объектов муниципальной собственности; защиты интересов населения при применении процедур несостоятельности (банкротства); обеспечения самостоятельности всех уровней местного самоуправления в бюджетных правоотношениях и ряде др.

При этом из решений Конституционного Суда РФ вытекает, что самостоятельность местного самоуправления должна обеспечиваться на всех стадиях бюджетного процесса, включая формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, при осуществлении межбюджетных отношений, в процессе установления местных налогов и сборов, а также при открытии счетов муниципальных образований в отделениях Центрального банка РФ.

2. Раскройте основные принципы межбюджетных отношений в местном самоуправлении. Приведите примеры из практики деятельности органов местного самоуправления и обоснуйте ссылками на конкретные положения соответствующих нормативно-правовых актов

Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов очень мал. Система межбюджетных отношений не отлажена, отсутствует единая методическая основа для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней. Число муниципальных образований -- бюджетных «доноров» очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный объем ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования и планирования. Отсутствие средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений органов государственной власти, приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий, либо к их реализации за счет собственных средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований.

Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Бюджетным кодексом Российской Федерации», а также другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными правовыми актами муниципальных органов местного самоуправления.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов:

-- регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами -- в рамках федеральных целевых программ;

-- участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;

-- распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

-- разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

-- оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

-- осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения эффективной деятельности. В целом, содержанием финансовых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов муниципальных образований, порядок их распределения и контроль за использованием. Важнейшей гарантией является гарантия финансовой самостоятельности, проистекающая из распределения власти и полномочий в государстве.

Гарантия финансовой самостоятельности в вопросах местных органов власти включает в себя наличие собственных источников доходов и независимое ведение бюджета под правовым контролем вышестоящих уровней власти.

В интересах государства на финансовую самостоятельность местных органов власти накладываются необходимые ограничения. Так, муниципальное образование должно следовать основным направлениям общегосударственной политики. Могут устанавливаться определенные ограничения на отдельные параметры местных бюджетов, например, максимальный объем заимствований. Также устанавливаются пределы полномочий местных властей взимать налоги. Однако ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований не должны препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы.

От того, насколько эффективно финансовое управление на уровне местного самоуправления, во многом зависит своевременность выплаты заработной платы, наличие электричества, воды и тепла в домах, т.е., фактически, все вопросы жизнеобеспечения населения, и в конечном итоге -- социальная стабильность. Учитывая высокий уровень ответственности за управление общественными средствами при осуществлении финансовой политики важно руководствоваться методами научного управления финансами.

Среди симптомов тяжелого положения российского местного самоуправления преобладают финансово-экономические. Тема "бедности" местного самоуправления непрерывно звучит во всех дискуссиях.

Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем органы местного самоуправления не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.

Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию - без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.

Нуждается в неотложном решении проблема распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ на 2002 г. показывают, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2% от общего количества). Так, из 672,2 млрд. руб. доходов всех местных бюджетов РФ 231 млрд. руб. (34,4%) приходится на города и 136,6 млрд. руб.(20,3%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. Из 699,9 млрд. руб. расходов всех местных бюджетов РФ 242,9 млрд. руб. (34,7%) приходится на города и 140,9 млрд. руб. (20,1%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. При этом данные муниципальные образования обладают наибольшей долей собственных доходов - до 76% у городов республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, до 43,6% у муниципальных образований, созданных на основе административных районов, в то время как в целом по муниципальным образованиям эта величина не превышает 39,5% (а в сельских муниципальных образованиях составляет 15,9%). Соответственно, эти муниципальные образования являются и наименее дотационными Алимурзаев Г. С. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики. // Российский экономический журнал - 2001 - №3 - С. 65.

Напрашивается вывод, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно состоятельными. Собственно, поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, образованы на основе районов. У такого подхода наличествуют очевидные рациональные основания: количество муниципальных образований относительно невелико, что облегчает взаимодействие с органами государственной власти, границы муниципальных образований совпадают с привычным гражданам административным делением, межбюджетные отношения внутри субъекта Федерации носят более четкий характер, невелики межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности. Складывавшаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы публичной власти, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории - федерального, регионального и местного. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких, чем районный, уровнях может привести к разрушению районной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.

При этом, конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня - поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции - укрупнения структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей - порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.

Задача

Администрация города Энска выпустила лотерею «Столица Юга России». Решением администрации доходы от лотереи должны полностью поступать в бюджет города. Губернатор Энской области своим предписанием обязал администрацию города Энска отчислять 50% дохода от данной лотереи в областной бюджет. Данное предписание было обжаловано в судебном порядке.

Вправе ли администрация города Энска выпускать лотерии? Законны ли действия Губернатора? Какое решение должен принять суд и почему?

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения эффективной деятельности. В целом, содержанием финансовых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов муниципальных образований, порядок их распределения и контроль за использованием. Важнейшей гарантией является гарантия финансовой самостоятельности, проистекающая из распределения власти и полномочий в государстве.

Согласно принципа самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.

Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за прошлый финансовый год.

К собственным доходам относятся доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей и т.п.

Таким образом, администрация города Энска вправе выпускать лотереи, действия Губернатора незаконны.

Заключение

Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Корни этих проблем нуждаются, однако, в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры.

Представляется целесообразным сохранить в целом неизменным тот объем полномочий, который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления. К их ведению следует отнести вопросы организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности муниципальной милиции, обеспечения материально-технических условий для предоставления услуг дошкольного и школьного образования, оказания первичной стационарной и амбулаторной медико-санитарной помощи населению, благоустройства территорий, ряд других вопросов. Предлагается четко закрепить исполнение этих функций исключительно за местным уровнем публичной власти, что позволит повысить ответственность за их исполнение, исключит дублирование, позволит определить объемы необходимых финансовых ресурсов, разграничить различные виды собственности.

Сегодня органы местного самоуправления не исполняют определенные функции, а обеспечивают деятельность определенных видов учреждений, находящихся в собственности муниципальных образований. Это приводит к тому, что распределение финансирования в большинстве случаев задается исключительно имеющимися объемами сети муниципальных учреждений. Качество исполнения функций при этом оказывается на втором месте или вовсе не учитывается.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993

2. Алимурзаев Г. С. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики. // Российский экономический журнал - 2001 - №3

3. Барский А.В. Финансовая база местного самоуправления. // Городское управление - 2002 - №2

4. Вильямский В.С., Дедяев В.М. Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики. - М., 2002

5. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2001

6. Демьяненко А.Н. Муниципальное управление. - Хабаровск, 1998

7. Замотаев А.В. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция - 2004 -№6

8. Игнатюк Н. Полномочия: делиться или делегировать // Российская Федерация сегодня - 2003 - №12

9. Коваленко А.И. Муниципальное право. - М., 2002

10. Морозова Т.Г. Муниципальный менеджмент. - М., 2003

11. Пансков В.Н. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений. - М., 2005

12. Тихомиров Ю.А. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. - М., 2000

13. Трупов С.А. Проблемы законодательного обеспечения формирования финансово-экономической основы МСУ // Городское управление - 2002 - №2

14. Ясюна В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. - М., 1997