Основы теории государственного управления

1

«Основы теории государственного управления»

1. Понятие управления

Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов. В таком определении есть принципиально важные отличия. Во-первых, «воздействие» субъекта управления на объект из одностороннего явления превращается в их «взаимодействие», что, бесспорно, более соответствует диалектике социальных систем. Во-вторых, введение в определение управления категории «достижения социально значимых результатов» ориентирует практику управления на четкое понимание социальной миссии каждой системы управления (от трудовой организации до общества в целом), повышает возможности для объективной оценки качества труда всех занятых этим видом деятельности на всех этажах системы управления. Как видно, все названные (но далеко не все перечисленные) определения отражают значимые в процессе управления факторы, грани, характеристики этого вида деятельности.

Как объективная реальность управление есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей и во все времена человеческой цивилизации. Управление много «старше» государства. Обособлявшаяся семья в рамках своего рода и племени и вместе с ними уже имела прообразы современных функций управления, реализуемых государством и другими субъектами управления: заботилась о достатке продовольственных запасов, о воспроизводстве и сохранении потомства, о безопасности своего существования и т.д. Управление возникает там и тогда, когда появляется социальная потребность в нем. Поэтому генезис управления в социальных общностях можно понимать как исторически вычлененный из групповой совместной деятельности вид труда.

2. Социальное управление

Государство в качестве дирижера, управляющего обществом, появилось значительно позже семьи и имеет свои определенные исторические рамки. Например, первобытнообщинный строй не знал государства. Современная идея гражданского общества, активно обсуждаемая и в нашей стране, -- это новое социальное явление и историческая тенденция постепенного ограничения административного вмешательства государства в различные сферы жизнедеятельности людей. Соответственно усиливается потребность в налаживании механизмов самоуправления в низовых структурах общества.

Основными носителями социально-управленческих явлений выступают люди - субъекты и объекты управления, взаимодействующие в конкретных общностях различной масштабности. Субъект управления - это органическая структурно-функциональная составляющая социальной системы управления, это индивид или группа людей, наделенный властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Он выполняет ряд базовых социальных ролей, в том числе генератора идей и целевых установок, разработчика концепции управления и организатора Процесса ее материализации и др. Социальный статус субъекта управления в Иерархической структуре и в системе управления в целом определяется масштабностью и значимостью объекта управления. В отличие от Субъекта управления объект управления - это та часть системы, которая материализует цели управления, исполняет управленческие решения, обеспечивает в итоге реализацию социальной миссии конкретной системы управления.

Субъект и объект управления взаимодополняют друг друга как субъекты умственного и физического, управленческого и исполнительского труда. В единстве этих противоположностей заложено диалектическое начало системы управления, поскольку субъект и объект управления - это теоретически расчлененная целостность, называемая социальной системой управления. Социальная природа управления, противоречивость элементов, отношений и Процессов в системе управления, многогранность проблем теории и практики управления подсказывает, что все это плодотворно рассматривать с позиции социальной философии, позволяющей и обязывающей анализировать это Социальное явление как глобальное с позиции всеобщего, особенного и единичного. Эти философские категории характеризуют процесс познания мира, получивший название «восхождение от абстрактного к конкретному».

3. Понятие государственного управления

Государственное управление - социальный феномен политически организованной цивилизации. Именно на пороге XIX-XX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления в условиях политической социализации, обозначилось качественное усложнение этих задач, проявилось технократическое превосходство бюрократической организации над другими формами управления. Переосмысление парадигмы государственного управления на рубеже третьего тысячелетия вызвано глобальными социальными реформами, произошедшими повсеместно в самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание - его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами государственной организации и регулирования общественной жизни. Это воздействие государства можно разделить на два уровня: политическое управление и «собственно» государственное управление. Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленной и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись. Границы государственного управления в развитых странах определяются на основе принципа, согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку возможностей тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает понимание специфики именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Итак, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Государственное управление выступает как механизм, способ, с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий и удовлетворению материальных, социальных, культурных потребностей разных групп населения. Это достигается с помощью конкретных действий политического, правового, организационного, финансового и т.п. характера, что включает различные этапы административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений и социальных программ, посредством которых происходит координация и осуществление политики государства. В этом смысле государственное управление представляет конкретно-содержательную часть государственной политики. С другой стороны, государственное управление наряду с отличиями имеет общие черты с менеджментом в частных организациях, в основном касающиеся управленческих технологий и учета интересов клиента. Отсюда вытекает, что от успешного соединения рационального анализа с принятием политических решений в процессе государственного управления зависит уровень использования административных возможностей, а также финансовых, информационных, людских и, наконец, властных ресурсов государства.

Таким образом, можно дать следующее определение: государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.

Это означает, что государственные органы: во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние; во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса; в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм; в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части.

4. Государственное управление как исполнительно -- распорядительная деятельность

Данная деятельность состоит в практической организации выполнения законов, иных нормативных актов, других правовых предписаний.

Исполнительный характер состоит в практическом претворении в жизнь названных выше актов, оперативное и динамичное руководство и управление сферами социально-экономического строительства, а также административно-политической деятельности (оборона, безопасность, иностранные дела, внутренние дела, юстиция, внешнеэкономическая деятельность и таможенное дело). Государственно управление имеют целью охватить непосредственным управлением разнообразные, сложные отрасли народного хозяйства и социальной инфраструктуры. Деятельность федеральных органов исполнительной власти, как и аналогичных органов субъектов РФ, осуществляется ныне не в условиях жесткого централизованного руководства плановой экономикой, а в обстановке формирования рыночных отношений и приватизационных процессов.

Распорядительный характер состоит в издании органами исполнительной власти -- Правительством РФ, федеральными мини-стерствами, иными федеральными органами исполнительной власти -- правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил и т.д.). Это позволяет обеспечить выполнение норм и предписаний Конституции, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и эффективно управлять отраслями экономики и социально-культурной сферы.

Распорядительная деятельность имеет подзаконный характер, т.е. основана на Конституции, федеральных законах, нормативных актах Президента, должна соответствовать им.

5. Предмет науки теории государственного управления

Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIII и до начала XIX в., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти.

В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856-1924).

В настоящее время у представителей различных областей отечественного обществознания не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления. Во многом это вызвано многозначностью терминов «государство» и «управление», существованием различных способов трактовки. При этом все большее распространение получает междисциплинарный подход, позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и прежде всего гуманитарной.

Кроме того, такой подход дает возможность более четко представить основные предметные области теории государственного управления, показать специфику ее содержания как самостоятельной научной дисциплины. Содержание теории государственного управления включает наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория, теория принятия решений, мотивационная теория и т.д.) специфические теории, изучающие отличия, привносимые в управленческую сферу государственными институтами. Важнейшее из этих отличий - право принуждения в рамках и на основе законов, означающее способность государства делать то, что частные институты делать не в состоянии. Кроме того, государственное управление как самостоятельная научная дисциплина отличается от пограничных Дисциплин (политологии, социологии управления, экономики государственного сектора, теории государства, административного права, конституционного права), поскольку акцентирует внимание прежде всего на методах управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня. Поскольку эти методы достаточно специфичны в зависимости от уровня управления, то выделяется две основные предметные области: макроуправление и микроуправление.

Главная задача макроуправления - это исследование путей обеспечения регулирующих и служебных функций государства в обществе в целом. В предмет изучения макроуправления входят государственные институты и взаимоотношения между ними, например, между центральными и местными органами, исполнительными и представительными, выборными и назначаемыми, правовыми нормами и образцами реального регулятивного воздействия и т.д. Макроуправление рассматривает регулирующие и служебные функции государства двояко. С одной стороны, оно изучает государство как некий целостный субъект управления со всеми особенностями регулирующего воздействия, относимыми к системе государственной власти, основанной на возможности легитимного насилия. С другой стороны, государственная власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осуществление вовлечены многочисленные специализированные органы управления, каждый из которых имеет свои полномочия и функции.

В отличие от макроуправления объект исследования микроуправления - не общество в целом, а его отдельные части, прежде всего государственные организации. Микроуправление анализирует факторы, влияющие на институциональный, административный и технологический организационные уровни. Предмет его исследования включает способы организации людей для совместной работы по достижению целей, поставленных руководителями. Таким образом, микроуправление представляет уровень самих государственных учреждений, проблемы их внутреннего устройства и функционирования, близкие к менеджменту коммерческих фирм и организаций.

В конечном итоге макроуправление и микроуправление имеют общую задачу представить любую государственную организацию как целое, что подразумевает понимание взаимозависимостей организационных функций и взаимовлияния изменений частей организации и, наконец, распространяется до видения взаимоотношений частных задач с отраслевыми, местными и региональными, а также политическим, социальным и экономическим окружением на уровне общества в целом. Предмет теории государственного управления не замыкается узкими рамками техники управления, т.е. тем, что называется механизмом функционирования государственной машины. Не меньшее значение имеет нормативно-ценностная сторона государственной службы, отражающая специфическое значение действий государственных органов. Изучение этого нормативно-ценностного аспекта позволяет всесторонне показать смысл и содержание управленческих стратегий государства. Эти стратегии вытекают из особенностей целей деятельности государственных структур. Поэтому предмет теории государственного управления тесно соприкасается с исследованиями по теории политики, политическим технологиям, этике, политической философии, конфликтологии, ведению переговоров, управлению персоналом, социологии управления и др. Отсюда, предмет теории государственного управления можно определить как приложение политических, юридических, экономических и других социальных теорий к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.

6. Законы государственного управления

Законы государственного управления выражают реальные отношения в системах управления различной масштабности и носят объективных характер. В общественной жизни действие законов проявляется в виде тенденций как следствие исключительно деятельности людей. Поэтому законы социального управления - ото объективные, повторяющиеся, существенные причинно-следственные связи, взаимосвязи субъекта и объекта управления в конкретной системе управления в процессе ее функционирования. Объективная природа законов социального управления проявляется как связь, совпадение или противоречие интересов сторон взаимодействия. Познание законов управления создает возможность управлять социальными процессами, оптимизировать их результаты.

Многообразие объекта управления по различным признакам диктует закон необходимого разнообразия и быстродействия. Неразвитость субъекта управления, ограниченность его способностей и возможностей действенно влиять на объект управления и продуктивно взаимодействовать с ним закономерно снижает управляемость и результативность конкретной системы управления. Закон обязывает либо принимать организационные выводы, либо форсированно повышать управленческую квалификацию, либо принять мужественно решение - подать в отставку.

Закон гармонизации интересов субъекта и объекта управления отражает их объективную взаимозависимость и потому необходимость взаимодействовть друг с другом в реализации целей системы и своих интересов. Игнорирование или недопонимание этого закона непременно создает организационную и социально-психоогическ4ую разобщенность, а в итоге - отчужденность, социальную напряженность между объектом и субъектом управления.

Закон соответствия требует выбора адекватных средств и методов влияния на объект управления с учетом его особенностей, состояния и других характеристик. Проявление различных нарушений этого закона свидетельствует о низком профессионализме или полном несоответствии статуса управленца.

Закон возвышения потребностей и целей обязывает руководителей всех уровней управлении принимать естественное желание и право человека жить лучше, стремиться к развитию и реализации целей, в Ом числе в рамках конкретной системы управления и с ее помощью, обеспечивая, тем самым, повышение социальной активности, интеллектуального и организационного потенциала.

Закон слабого звена в системе управления, в процессе управления как системе в отношениях с потребителями, поставщиками и местными органами власти обязывает к профилактическим действиям по предотвращению разрыва сложной цепи технологических, функциональных и других связей.

Закон выживания - один из особо важных в нынешних российских условиях закон - диктует необходимость решения двух значимых управленческих задач: обеспечение внешней адаптации и внутренней интеграции. Понятна их взаимосвязь и взаимозависимость для обеспечения не только выживания, но и для развития системы. Каждая из задач предполагает разные средства и методы их решения.

Объективные законы - важнейшие составляющие научных знаний об управлении, а умение руководствоваться ими в практической деяте6льности - свидетельство высокого профессионализма субъекта управления.

7. Принципы государственного управления: принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип народовластия, принцип ответственности, принцип обеспечения прав и свобод.

Конституция есть основной закон, обладающий особыми гарантиями стабильности. Он может быть пересмотрен в особом, предусмотренном самой Конституцией порядке. Следовательно, любая попытка пересмотра или новации Конституции в нарушение или в обход установленного действующей Конституцией порядка есть узурпация власти, долженствующая влечь установленные законом правовые последствия.

Во-вторых, Конституция есть закон, который учреждает государство, систему его органов и порядок их формирования, их компетенцию, определяет характер взаимоотношений органов государственной власти с местным самоуправлением.

В-третьих, Конституция есть закон, формирующий и обеспечивающий политическое единство народа. Согласно Конституции Российской Федерации народ является единой в политическом отношении государственно-правовой и международно-правовой личностью. Конституция, однако, содержит одновременно гарантии от гипертрофии этого единства путем признания идеологического и политического многообразия и закрепления федеративной природы государства.

В-четвертых, Конституция Российской Федерации выступает способом формализации государственного строя России путем закрепления его фундаментальных основ. Она определяет основные ценности государства и общества и порядок их государственной защиты.

В-пятых, Конституция есть закон, устанавливающий пределы государственной власти посредством закрепления прав человека и гражданина и возложения коррелирующих с этими правами обязанностей на государство, а также пределы индивидуальной автономии личности, характер взаимоотношений личности и государства и меру их взаимной лояльности и ответственности.

В-шестых, Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм и в этом смысле сама является так называемой абсолютной нормой, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в государстве. В связи с этим Конституция выступает в качестве закона, обладающего верховенством на всей территории государства, высшей юридической силой и гарантирующего политическое единство народа и единство экономического и правового пространства государства.

Высшим непосредственным осуществлением власти народа являются свободные выборы. Ныне они признаются одним из основополагающих принципов конституционного строя России. Свободные выборы отражают глубинную сущность российского конституционализма. Свободные выборы - обязательный атрибут реального народовластия, они обеспечивают фактическое, активное и постоянное политическое и юридическое участие граждан в решении всех важнейших вопросов жизни государства. Институт выборов в зависимости от конкретного соотношения политических и социально-классовых сил в государстве, политического режима, уровня политико-правовой культуры и состояния демократических традиций в обществе выполняет и роль орудия в борьбе за власть (господствующего класса или блока политических сил). Но в любом случае или в большинстве случаев выборы есть выражение демократизма в государстве и обществе. Путем выборов формируются представительные органы государственной власти и местного самоуправления, избираются высшие должностные лица в государстве и его регионах.

Политико-правовая роль выборов в Российской Федерации в современный период состоит в следующем: во-первых, выборы - основополагающий принцип конституционного стоя России; во-вторых, выборы - институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти; в-третьих, в юридическом смысле акт выборов есть акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) своим представителям - Президенту, депутатам, другим должностным лицам - права на осуществление своей власти; в-четвертых, это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления, а также избрания различных должностных лиц в государстве; в-пятых, это легитимный способ реформирования системы власти, ее конституирования; в-шестых, выборы - это форма управления делами государства; в-седьмых, это механизм отбора и воспитания политической элиты и политических деятелей; в-восьмых, это процесс воспитания гражданского политического и правового сознания.

8. Принципы государственного управления: принцип разделения властей, принцип федерализма, принцип демократического централизма, принцип гласности в государственном управлении.

Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие принципа разделения властей. Данный принцип создает гарантии надежности системы государственной власти и управления, придает им гибкость и динамизм при возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность этого принципа в полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен наличием механизма «сдержек и противовесов».

В отечественной конституционной практике понятие разделения властей равнозначно понятию организационного обособления властей. Законодательную власть в Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, исполнительную - Правительство Российской Федерации, судебную - суды Российской Федерации. При этом согласно комментируемой статье государственная власть едина, но функции ее - законодательство, управление и правосудие - осуществляются различными органами, каждый из которых может выполнять, и в практике российского конституционализма и конституционной практике иных государств действительно выполняет, отдельные полномочия, с точки зрения классических представлений о разделении властей входящие в компетенцию других органов.

Ведущее место в системе разделения властей принадлежит народному представительству. Статусы исполнительной и судебной властей отличаются тем, что они юридически подчинены власти законодательной. Доминирующее положение законодательной власти обусловливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своей компетенции, могут функционировать лишь в пределах действующего права, их деятельность является подзаконной.

В настоящее время в практике государственного управления все большее распространение получил принцип федерализма. Суть его в том, чтобы путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации наиболее эффективно использовать региональные возможности, особенно если речь идет о крупных государствах, в которых составляющие его части значительно различаются между собой. Данный принцип применен не только к федеративным государствам. Он с успехом может применяться и в так называемых регионалистских единиц, не являющихся субъектами федерации.

Принцип федерализма - это не просто один из принципов государственно-территориального устройства. Федерализм - это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, т.е. всего многонационального народа России, сохранить "исторически сложившееся государственное единство". Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий.

Принцип гласности деятельности органов государственной власти закреплен в п. 2 ст. 24 Конституции. В ней сказано: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Понятно, что гласность не беспредельна; для части органов государственной власти, в особенности правоохранительных органов (МВД, суд, прокуратура), гласность их практической деятельности может быть ограничена. Однако данное ограничение, касающееся части государственных органов, ни в коей мере не должно ослаблять действие общего принципа, подчеркнутого Президентом РФ: власть в России будет эффективной только тогда, когда она станет открытой, понятной, предсказуемой. Иными словами, власть должна стать по-настоящему демократической, доступной народу, а не принадлежать бюрократическому аппарату, узким группам чиновников. Открытость, гласность в деятельности государственных органов позволят раскрыть демократические качества и обеспечить эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

9. Принципы государственного управления: принцип законности, отраслевой принцип государственного управления, принцип двойного подчинения в государственном управлении, принцип сочетания единоначалия и коллегиальности в государственном управлении.

Достижение целей государственного управления должно основываться на принципе законности. Выдающаяся роль законов в жизни общества людьми понята давно. Демократическое государство по определению преследует цели служения обществу, утверждения справедливости, защиты интересов граждан, их прав и свобод. Этим же целям подчинена деятельность властных структур всех уровней, должностных лиц. Закон обязателен ля всех, и отступление от него не может быть оправдано никакими ссылками на целесообразность. Если для достижения целей государственного управления та или иная правовая норма стала серьезным препятствием. Она должна быть в законном порядке изменена или отменена. В законах государства заключена высшая справедливость. Однако не во всяких, а только в правовых законах.

Принцип законности предполагает верховенство закона над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и прочими документами.

Отраслевое (функциональное) управление предполагает наличие вер-тикали соподчиненное™ от центра до предприятия. Оно реализуется через отраслевые министерства, которые осуществляют единую техническую по-литику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межот-раслевые пропорции. При переходе к постиндустриальному развитию отме-чается снижение роли отраслевого управления, так как развитие высоких технологий требует межотраслевого управления. На первый план выходят государственные корпорации, действующие на акционерной основе (РАО«ЕЭС России», «Российская металлургия» и др).

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разного уровня.

10. Принципы государственного управления: принцип ситуационного управления, принцип плановости, принцип научности, принцип делегирования полномочий.

Основное содержание принципа научной обоснованности заключается в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.

Благодаря принципу делегирования полномочий удается разгрузить вышестоящего руководителя от решения рутинных вопросов, которые возлагаются на подчиненных и за которые последние несут ответственность.

11. Сущность функции управления и их классификация

Государство представляет собой целостный субъект управления, и его управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции, охватывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем. Общественные функции государства как социального института воплощаются через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет как властный институт политической системы. В свою очередь функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской Федерации в настоящее время характерна рассогласованность в действиях органов государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными противоречиями в российской правовой системе. На практике это проявляется не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от требований федерального законодательства, но и в конкретных действиях руководителей государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма. Стоит, однако, иметь в виду, что реализация внутренних функций при всей их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой группы функций сообразуется с вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры управления, а также с целями и содержанием деятельности разных управляемых объектов.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.

Функции государственного управления реализуются, как правило, в известных организационно-правовых формах. Следует иметь в виду, что сам термин «форма» имеет несколько значений: установленный образец чего-либо; внешний вид, внешние очертания; способ существования какого-либо явления. Форма содержательна, она организует содержание, придает ему законченность и стройность. В формах государственного управления компетенция государственных органов обретает свое предметное содержание. Формы государственного управления - это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются поставленные цели.

12. Основные функции управления

Само понятие «организация» имеет два значения:

а) функция управления, обеспечивающая политическую, экономическую, правовую, социально-психологическую, техническую и иную упорядоченность;

б) коллектив людей, объединенных достижением конкретных, общих для них целей. В функциональном смысле суть ее - в единстве этих двух значений - выразили американские специалисты в области менеджмента Т. Питере и Р. Уотермен в работе «В поисках эффективного управления». Они рассматривают организацию в единстве семи основных переменных: структуры, стратегии, системы и процедур управления, общих для всех ценностных установок, совокупности приобретенных навыков, умения, стиля управления, системы кадров. В самом деле, группа людей, лишенная всех перечисленных выше составляющих, теряет признаки организации и не может рассматриваться как социальный организм. Таким образом, организация в качестве функции государственного управления состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований, ответственности и др.

Должным образом налаженная организации управления создает оптимальные условия для эффективного функционирования системы путем упорядоченного и рационального использования материальных, духовных, интеллектуальных и иных резервов управляющего субъекта. При этом государственное управление осуществляется с учетом политической и экономической конъюнктуры, характера задач, которые решает государство на соответствующем историческом этапе, а также реальных возможностей, которыми располагает общество.

Функция планирования в государственном управлении выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация планового задания. В период демонтажа советской планово-распорядительной системы всеобъемлющего государственного планирования в российском обществе возникло предубеждение в отношении планирования вообще, что само по себе неверно. Планирование, если оно опирается на точность расчетов, научную обоснованность критериев, исчерпывающий анализ исходных данных, потенциальных возможностей и средств достижения целей государства и общества - необходимое условие развития любого социального организма.

Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рассматривать применительно к ограниченным, локальным системам. Мудрость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой. Применительно к государственному управлению функция мотивации принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи. При этом идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса, материальной силой. Жизнь доказала бесспорность этого положения во всем его величии и трагизме. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в тоталитарных и авторитарных решениях. В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию демократических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы. Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального возрождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии. Расставшись с коммунистической идеологией, пока не обрела приемлемой и перспективной общенациональной идеи Россия. Какой она будет, трудно предположить. Сегодня в российском обществе идет явный и скрытый (спонтанный) ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство российского народа.

Регулирование является важной функцией современного государственного управления. Оно может рассматриваться в широком и узком смысле. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов устанавливает определенные общие правила поведения участников общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это - государственное регулирование в широком смысле. Таким образом, осуществляется государственное регулирование общественных отношений; корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний; координируется, направляется и стимулируется деятельность участников общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое другое.

В узком смысле государственное регулирование выступает в качеств функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в социально-экономической сфере являются: государственный бюджет, государственная система заказов на товары и услуги, государственная налоговая система, стандарты, таможенные тарифы, пошлины, федеральные целевые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая политика и т.д. Проводя в масштабах государства политику приватизации или национализации, применяя процедуры банкротства несостоятельных предприятий, государство осуществляет свое регулирующее воздействие. Вмешательство государства в рыночные процессы может осуществляться прямым и косвенным регулированием. Например, прямое регулирование ценообразования - лимитирование цен и их субсидирование из средств госбюджета; косвенное - через налоговую, инвестиционную и кредитную политику, госзаказы частным компаниям и т.д.

Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать как с точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и с точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и принимаются меры для приведения ее в состояние соответствия с ними. Этим контроль, в частности, отличается от надзора, где надзирающий только констатирует отклонение и информирует соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие решения. Функция контроля призвана обеспечивать дисциплину, законность, соблюдение режима деятельности и результативность субъектов и объектов государственного управления. В этом отношении контрольные функции смыкаются с государственным регулированием, повышают его эффективность.

Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать как с точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и с точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и принимаются меры для приведения ее в состояние соответствия с ними. Этим контроль, в частности, отличается от надзора, где надзирающий только констатирует отклонение и информирует соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие решения. Функция контроля призвана обеспечивать дисциплину, законность, соблюдение режима деятельности и результативность субъектов и объектов государственного управления. В этом отношении контрольные функции смыкаются с государственным регулированием, повышают его эффективность.

13. Объективные основы государственного управления

Основополагающим в государственном управлении является уяснение роли и места человека и общества как объектов управления. Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления. Если преобладают прямые связи управления (командная информация), а механизм обратной связи слабо развит или практически блокирован, - можно говорить об авторитарном управлении. Если механизм обратной связи хорошо развит наряду с прямой, - можно говорить о демократическом управлении.

Объект управления - это та часть системы, которая материализует цели управления, исполняет управленческие решения, обеспечивает в итоге реализацию социальной миссии конкретной системы управления.

14. Состав субъективного фактора в государственном управлении

Субъект управления - это органическая структурно-функциональная составляющая социальной системы управления, это индивид или группа людей, наделенный властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Он выполняет ряд базовых социальных ролей, в том числе генератора идей и целевых установок, разработчика концепций управления и организатора процесса ее материализции и др. Социальный статус субъекта управления в иерархической структуре и в системе управления в целом определяется масштабностью и значимостью объекта управления.

Субъектно-объектная зависимость составляет сущностную характеристику государственного управления. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства. От субъекта исходит информация (командная информация), от объекта поступает информация обратной связи (реакция на команду). Управляющая система в ее институциональном и структурно-функциональном оформлении в свою очередь предстает как совокупность государственных органов и организаций с различной степенью власти и компетенции.

Государственное управление отличает возможность использования всех существующих в обществе разнообразных ресурсов: материальных, интеллектуальных, социальных, информационных, силовых, демографических и т.д.

В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и Объема управления) можно выделить различные виды государственного управления - совокупность способов и методов управления, которые использует государство.

15. Понятие органа государственного управления

Государственные органы - это корпус профессионально подготовленных специалистов различной квалификации, способные по своим личным деловым качествам и образованию компетентно выполнять функции государственного управления.

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл. Первая - положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т.д.). По признакам этой группы определяются вертикальные и горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии, субординации и соподчинении. Вторая - компетенция госоргана как юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности. Третья - организационная структура, принципу, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п.

Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государственного управления. Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в основном сводится к следующим функциям: регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей; организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых решений; охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод. Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности - нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Функции государственной власти и виды деятельности государства обусловливают первичную специализацию государственных органов по практическому осуществлению государственного управления.

Наиболее существенный признак государственных органов - наличие государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак позволяет провести четкое разграничение между государственными органами, являющимися носителями государственной власти, и государственными организациями, учреждениями, предприятиями, а также негосударственными органами и организациями. Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях. Они закрепляются в издаваемых государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение в конкретных действиях и предпринимаемых мерах. Во исполнение принятых решений государственные органы осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и государственного принуждения. Они совершают многие другие действия, имеющие юридическое значение, например, выдают документы, удостоверяют юридические факты, регистрируют общественные объединения, лицензируют виды деятельности и т.д.

Для реализации государственных функций государственные органы на-деляются государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Их деятельность облекается в правовые формы, а принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению. Они осуществляют правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность, в процессе которой опираются на интеллектуальную, организационную, материальную и принудительную силу государства. Каждый из них представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата. Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности определенную систему, которая основывается на конституционно закрепленных принципах.

16. Классификация органов государственного управления

Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Под системой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличав от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.

Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России.