Гарантии прав граждан в системе исполнительной власти

31

Содержание

Введение

1. Система гарантий обеспечения прав гражданина

1.1. Основы административно-правового статуса гражданина

1.2. Права и обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти

1.3. Гарантии прав граждан в сфере реализации исполнительной власти

2. Субъекты, обеспечивающие реализацию прав граждан и их деятельность по защите прав граждан при назначении административных наказаний

2.1. Субъекты, обеспечивающие реализацию прав граждан, обеспечение значение законности при процессе реализации исполнительной власти

2.2. Наложение административного взыскания

Заключение

Список литературы

Введение

В 90-х гг. XX в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным. Административное право наряду с конституционным и гражданским правом является одной из основных отраслей российской правовой системы. Это объясняется прежде всего тем, что административное право - это именно та отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, которая представляет собой одну из ветвей единой государственной власти Российской Федерации в системе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Сегодня институт административной юстиции в РФ находится в стадии формирования. Особое значение при этом приобретает создание скоординированной системы гарантии личных прав граждан - необходимое условие становления правового государства, при этом административному праву принадлежит важная роль в защите граждан нашей страны от неправильных (бюрократизм, некомпетентность, инертность, бездействие и т.п.) действий государственной, муниципальной и частной администрации, в том числе и при назначении административных наказаний.

Актуальность выбранной темы не вызывает сомнений, поэтому цель работы - рассмотреть процесс обеспечения прав граждан при назначении административных наказаний.

Теоретической основой данной работы стали труды отечественных ученых-юристов: д.ю.н. проф. Д.Н. Бахраха, д.ю.н. проф. Б.В. Россинского, к.ю.н. И.С. Викторова, Е.М. Цыгановой, А.П. Вершинина и др.

1. Система гарантий обеспечения прав гражданина

1.1 Основы административно-правового статуса гражданина

Анализ административной правосубъектности различных участников общественных отношений, складывающихся в сфере реализации исполнительной власти, с должной обоснованностью начинается с ознакомления с особенностями административно-правового статуса гражданина. Для этого имеются прочные конституционные основания.

Так, ст. 2 Конституции РФ гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Соответственно все звенья системы исполнительной власти призваны обеспечивать имеющимися в их распоряжении средствами непреклонное проведение в жизнь этого конституционного принципа.

Мало того, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов в процессе реализации исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ) Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 2002. С. 39.

Гражданин России обладает всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод. Их подробный анализ отнесен к предмету конституционного права.

Поэтому в курсе административного права главное внимание сосредоточивается на тех государственно-управленческих средствах, с помощью которых создаются условия, необходимые для реализации и защиты правового статуса личности. Совокупность такого рода средств и дает представление об особенностях ее административно-правового статуса.

Особое значение при этом приобретает создание скоординированной системы гарантии личных прав граждан - необходимое условие становления правового государства, при этом административному праву принадлежит важная роль в защите граждан нашей страны от неправильных (бюрократизм, некомпетентность, инертность, бездействие и т.п.) действий государственной, муниципальной и частной администрации, в том числе и при назначении административных наказаний.

Общий правовой статус граждан определяется Конституцией РФ, действующим российским законодательством. Это, например:

- Закон «О гражданстве РСФСР» от 28.11.1991 г.;

- Закон «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» от 25.06.1993 г.;

- Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г.;

- ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 г.;

- ФЗ «О защите прав потребителей» от 9.01.1996 г.;

- ФЗ «О ветеранах» от 12.01.1995 г. с изменениями от 18.11.1998 г.;

- Закон «О подоходном налоге с физических лиц» с изменениями, последние из которых были приняты 31.12.1997 г., и др.

Отдельные стороны этого статуса регламентируются также указами Президента РФ. Так, 18.10.1996 г. им было утверждено Положение о Комиссии по правам человека при Президенте РФ Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. - М.: ТК Велби, 2005. С. 26.

Логично предположить, что одно лишь провозглашение комплекса демократических прав и свобод личности, а также их обязанностей еще не решает полностью проблему правового статуса гражданина. В повседневной жизни этот статус нуждается в практической реализации и в реальных его гарантиях. Отсюда неизбежна постановка вопроса о роли исполнительной власти в обеспечении реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. И для этого имеются все необходимые основания.

Прежде всего с учетом назначения исполнительной власти очевидно, что сфера государственного управления представляет собой широчайшее поле именно для реализации прав и свобод человека, закрепленных действующим законодательством. Ведь основная функция исполнительной власти - исполнение, т.е. проведение в жизнь требований законов.

Далее, механизм исполнительной власти - наиболее многочисленная и разветвленная часть государственного аппарата, действующая повседневно и на самых различных участках общественной жизни. В силу этого именно между соответствующими органами исполнительной власти и гражданами складывается множество конкретных административно-правовых отношений, предметом которых часто служит реализация субъективных прав граждан. Еще один важный момент. Субъекты исполнительной власти регулируют деятельность государственных и негосударственных предприятий и учреждений, в составе которых работают миллионы людей. Именно на этих предприятиях и в учреждениях реализуются предоставленные гражданам субъективные права в области труда, образования, здравоохранения, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания, культуры и т.п.

Наконец, в механизм исполнительной власти включаются специальные правоохранительные органы, одной из центральных задач которых является как контроль за обеспечением конституционных прав и свобод граждан, так и осуществление мер по их защите.

Все это свидетельствует о том, что обеспечение тех или иных прав и свобод граждан в значительной, если не в основной, мере осуществляется в сфере государственного управления. И это действительно так. Например, для того чтобы получить работу, т.е. реализовать свое право на труд, гражданин должен обратиться к администрации предприятия, учреждения, а зачисление на работу или службу оформляется приказом администрации, т.е. управленческим актом. Получение гражданином пенсии также предполагает необходимость его обращения в соответствующие исполнительные органы, правомочные назначать пенсии, и т.п.

Механизм реализации конституционных прав граждан, таким образом, слагается, как правило, из двух обязательных стадий:

а) волеизъявления гражданина;

б) официальной реакции на это волеизъявление со стороны полномочного исполнительного органа (должностного лица) Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. - М.: ТК Велби, 2005. С. 27.

Последней стадии принадлежит решающая роль, так как данный орган правомочен решить возникший по инициативе гражданина вопрос в одностороннем юридически властном порядке. Конечно, нельзя представлять дело таким образом, что субъектам исполнительной власти принадлежит исключительная роль в реализации конституционных прав и свобод граждан. Другие звенья государственно-властного механизма, а также и общественные объединения активно участвуют в этом процессе. Тем не менее именно в руках исполнительных органов непосредственно сосредоточены рычаги организационно-правового характера, необходимые для этого.

Если в конституционных нормах общий статус гражданина получает свое политико-юридическое выражение, то административно-правовые нормы закрепляют их конкретно-юридический статус подобно тому, как нормы иных отраслей права оформляют статус личности, например, в гражданско-правовых, трудовых и иных отношениях.

Так происходит конкретизация общего правового статуса, находящая свое выражение, в частности, в административно-правовом статусе гражданина. Последний складывается из совокупности конституционных прав и свобод, а также иных прав, предоставляемых гражданам в сфере государственного управления законами и подзаконными актами и гарантированных ими Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 2002. С. 42.

Таким образом, во-первых, в сфере действия административно-правовых норм получают свою конкретизацию и детализацию конституционные права и свободы граждан и, во-вторых, эти нормы создают систему их наиболее ощутимых и повседневных гарантий.

Под правосубъектностью граждан понимается признаваемая государством фактическая возможность гражданина быть субъектом конкретных административно-правовых отношений, иметь и практически реализовать субъективные обязанности и права административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью.

Объем и содержание административной право- и дееспособности гражданина устанавливаются и изменяются при помощи норм административного права. При этом правоспособность не может быть отчуждаема или передаваема. Добровольный отказ от нее не имеет силы. Временное ее ограничение возможно лишь в случаях, предусмотренных действующим законодательством (например, при совершении преступления или административного правонарушения). Административная дееспособность граждан предполагает осуществление своими личными действиями возлагаемых на них административно-правовых обязанностей и приобретение прав в сфере государственного управления.

Момент возникновения административной дееспособности граждан единообразно не определен (в пределах 16-18 лет). Возможно признание лица частично либо полностью недееспособным (душевная болезнь, слабоумие). В административно-правовых отношениях граждане могут выступать в различной роли. Такого рода правоотношения могут складываться в связи с Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. - М.: ТК Велби, 2005. С. 29:

а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону субъективных прав;

б) выполнением возложенных на них законом обязанностей;

в) нарушениями исполнительными органами (должностными лицами) прав и законных интересов граждан;

г) нарушением гражданами их правовых обязанностей в сфере государственного управления.

1.2 Права и обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти

Следует учитывать, что права и свободы граждан либо непосредственно реализуются в сфере деятельности субъектов исполнительной власти, либо органически связаны с практической деятельностью этих властных субъектов, либо, будучи производными от конституционных, приобретаются ими в связи с их функционированием в сфере государственно-управленческой деятельности. Соответственно можно говорить о следующих вариантах конкретного выражения прав и свобод граждан, проявляющихся в названной сфере.

1. Конституционные права и свободы, относящиеся к общему правовому статусу личности и реализуемые в сфере государственного управления Крутик А.А. Административное право. Учеб. пособие. - М.: ТК Велби, 2004. С. 56.

Имеются в виду такие права и свободы, реальность которых гарантируется приведением в движение того или иного звена механизма исполнительной власти. Это, например, право на труд (ст. 37 Конституции РФ), на социальное обеспечение (ст. 39), на жилище (ст. 40), на охрану здоровья (ст. 41) и др.

Главное при этом состоит в том, что реализация такого рода прав предполагает необходимость обращения гражданина в соответствующую государственно-управленческую инстанцию, целью которого является получение юридически властного решения (например, приказа о назначении на должность, решения о назначении пенсии, решения о предоставлении жилой площади и др.).

Система учреждений и организаций образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и т.п. создается государством и находится в непосредственном ведении исполнительных органов. Если же речь идет о негосударственных учреждениях и организациях такого типа, то их деятельность, связанная с реализацией конституционных прав и свобод граждан, находится под контролем (надзором) со стороны государственных органов.

На долю исполнительных органов приходится и преодоление кризисных ситуаций, возникающих в процессе реализации конституционных прав граждан. Так, служба занятости осуществляет меры по обеспечению работой безработных, по устранению негативных последствий безработицы.

Полномочия органов исполнительной власти и должностных лиц, необходимые для реализации этой группы прав и свобод граждан, закрепляются, как правило, в нормативных актах, регламентирующих их деятельность (например, в положениях, должностных инструкциях).

2. Конституционные права и свободы, определяющие характер государственно-управленческой деятельности Крутик А.А. Административное право. Учеб. пособие. - М.: ТК Велби, 2004. С. 57.

В данном случае можно говорить о таких правах и свободах граждан, которые непосредственно связаны с самой сущностью процесса реализации исполнительной власти. Соответственно налицо прямая их связь с административно-правовым статусом гражданина.

В этом плане можно выделить, например, право на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), на неприкосновенность личности (ст. 23) и жилища (ст. 25), на свободу передвижения (ст. 27), на обжалование в суд решений и действий (бездействия) исполнительных органов и должностных лиц (ст. 46) и т.д.

Почему названные права и свободы выделены в отдельную группу? Дело в том, что нормы административного права предполагают прямую зависимость их реализации от соответствующих действий исполнительных органов (должностных лиц). Одновременно осуществляется административно-правовая регламентация таких действий.

Так, неприкосновенность жилища в определенных законодательством о милиции случаях может быть нарушена ее сотрудниками (например, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления). Проникновение в жилище помимо воли проживающих сопровождается обязательным уведомлением об этом прокурора в течение 24 часов; в КоАП (гл. 19) регламентированы порядок и сроки административного задержания граждан; свобода передвижения предполагает соответствующие регистрационные действия органов внутренних дел и т.п.

3. Права граждан, устанавливаемые и гарантируемые законами и подзаконными правовыми актами субъектов исполнительной власти Крутик А.А. Административное право. Учеб. пособие. - М.: ТК Велби, 2004. С. 58.

Кроме прав, имеющих конституционное выражение и значение, непосредственно в сфере государственно-управленческой деятельности граждане пользуются рядом иных прав общего или конкретного характера. С их помощью административно-правовой статус граждан получает свое дальнейшее развитие. Устанавливаются и гарантируются эти права как законами, так и подзаконными нормативными актами полномочных органов исполнительной власти.

В качестве иллюстрации можно сослаться на нормы КоАП, определяющие процессуальные права граждан, привлекаемых к административной ответственности. Право граждан проводить митинги, демонстрации реализуется на основе Указа Президента РФ «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» от 25 мая 1992 г. Конституционное право на труд конкретизировано Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., что дает гражданам возможность занимать должности на государственной службе. Правительство РФ определяет правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства.

В законодательном или в подзаконном варианте регламентируются права граждан, связанные с изменением имени и фамилии, с лицензированием их предпринимательской или иной деятельности, с выездом из России и въездом в Россию, с действием паспортной системы и др. Права специального характера могут реализоваться гражданами в границах отдельных отраслей или сфер государственно-управленческой деятельности (например, в области культуры, образования, информации, соблюдения государственной тайны, приобретения и использования оружия).

Обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти. Административно-правовой статус гражданина предполагает выполнение им определенных юридических обязанностей: как конституционных, так и определяемых законами и подзаконными правовыми актами.

Прежде всего это общие конституционные обязанности: платить налоги (ст. 57), охранять природу и окружающую среду (ст. 58), защищать Отечество (ст. 59).

Такого рода обязанности получают свою конкретизацию в законах и подзаконных правовых актах. Так, в области внутренних дел граждане обязаны соблюдать правила общественного порядка, безопасности дорожного движения, паспортной системы; в области жилищно-коммунального хозяйства - правила пользования жилыми помещениями; в области юстиции - правила регистрации актов гражданского состояния и т.п.

Главное заключается в том, что конкретный объем отраслевых или ведомственных обязанностей граждан определяется не усмотрением того или иного органа исполнительной власти (должностного лица), а действующими правовыми нормами. Установление для граждан обязанностей помимо предусмотренных в законе во всех случаях строго наказуемо Козлов Ю.М. Административное право. / М.: Юристъ, 2004. С. 15.

Однако невыполнение или ненадлежащее выполнение гражданином своих обязанностей влечет за собой его ответственность. В сфере действия административно-правовых норм это, как правило, административная ответственность.

1.3 Гарантии прав граждан в сфере реализации исполнительной власти

Под гарантиями юридических прав, обязанностей и законных интересов граждан понимаются условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту).

В развернутом варианте механизм таких гарантий слагается из следующих юридически значимых действий, совершаемых полномочными государственными органами Административное право и процесс: полный курс/ Ю.А.Тихомиров. - М.: изд-во г-на Тихомирова М.Ю., 2004. С. 94:

а) выполнение юридической обязанности по обеспечению реализации конституционных прав и свобод граждан;

б) создание необходимых условий для их реализации;

в) постоянное наблюдение и контроль за их реализацией;

г) охрана прав и свобод граждан;

д) применение санкций в случае их нарушения.

При этом необходимо учитывать, что гарантии, о которых идет речь, носят государственный характер. Это означает, что на все государственные органы Конституцией РФ и российским законодательством возлагаются обязанности, связанные с реализацией прав и свобод граждан. Выполнение таких обязанностей органами исполнительной власти составляет содержание административно-правовых гарантий. Они могут носить различный характер, что позволяет выделить два основных направления, по которым они проявляются в процессе государственно-управленческой деятельности.

1. Административно-правовые гарантии реализации прав и свобод граждан.

В данном случае подразумеваются юридические обязанности исполнительных органов (должностных лиц) как по обеспечению реализации, так и по созданию условий реализации прав граждан. Эти гарантии находят свое выражение в закреплении в соответствующих правовых нормах данных обязанностей. Тем самым права и свободы граждан определяют деятельность исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ).

Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями от 31 декабря 1997 г. действует на базе основных принципов, в числе которых принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принимает меры по реализации трудовых прав граждан и их прав на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; развивает систему бесплатного образования; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду; участвует в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности; осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан. Установлен особый порядок вступления в силу постановлений Правительства, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан (не ранее дня их официального опубликования) Административное право и процесс: полный курс/ Ю.А.Тихомиров. - М.: изд-во г-на Тихомирова М.Ю., 2004. С. 98.

Соответствующие обязанности подобного характера, но ограниченные сферой деятельности органов исполнительной власти, закрепляются в положениях о них, утверждаемых Президентом РФ или, как правило. Правительством РФ. Одним из принципов государственной службы является приоритет прав и свобод гражданина, обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать их. Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, которыми затрагиваются права, свободы и законные интересы граждан.

Важное значение имеют специальные административно-процессуальные гарантии прав граждан, устанавливаемые законодательством о производстве по делам об административных правонарушениях, по заявлениям и жалобам граждан и т.п. Они включают, в частности, закрепление обстоятельств, смягчающих административную ответственность, ограничения при применении наиболее строгих административных взысканий, предоставление гражданам, привлекаемым к административной ответственности, широкого комплекса прав процессуального характера, устанавливаемых КоАП, и др.

Кроме того, предусмотрены административные процедуры, в рамках которых происходит реализация прав граждан. Так, подобные процедуры действуют при приеме граждан на работу, при рассмотрении их заявлений и жалоб, при осуществлении лицензирования различного рода деятельности, осуществляемой ими, и т.п.

С учетом особенностей административно-правовых отношений механизм рассматриваемых административно-правовых гарантий есть совокупность следующих юридически значимых действий Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 2002. С. 64:

а) обращение гражданина к исполнительному органу (должностному лицу) по поводу реализации закрепленных за ним прав;

б) рассмотрение компетентным органом (должностным лицом) обращения гражданина на предмет установления его правомерности и обоснованности;

в) вынесение ими решения по предмету обращения;

г) исполнение принятого решения.

Главное при этом заключается в том, что исполнительный орган (должностное лицо) юридически обязан принять обращение гражданина и вынести по нему властное одностороннее решение, а также провести его в жизнь. Эту обязанность орган выполняет в силу требований закона либо подзаконного правового акта. С другой стороны, он обязан не только перед законом, но и перед гражданином как сторона возникшего административно-правового отношения. Это и есть проявление юридических гарантий прав граждан.

2. Административно-правовые гарантии охраны прав и свобод граждан.

Это осуществление исполнительными органами (должностными лицами) действий по наблюдению за реализацией прав и свобод граждан, по их непосредственной защите, наконец, по применению административно-правовых санкций в случае их нарушения.

Наблюдательная функция исполнительных органов (должностных лиц) находит свое практическое выражение в осуществлении ими контроля за тем, как осуществляется реализация прав граждан в подведомственных им (нижестоящих) органах, предприятиях и учреждениях, государственными служащими. Другой вариант такого рода функций выражается в осуществлении ими на основе специальных полномочий такого же характера наблюдения в отношении неподведомственных объектов и лиц. В данном случае имеются в виду полномочия надзорного характера.

Наблюдательными (контрольно-надзорными) полномочиями в сфере реализации прав и свобод граждан наделены в соответствующем объеме все органы исполнительной власти как общей, так и отраслевой и межотраслевой компетенции. Действуют также специальные надзорные органы, осуществляющие наблюдение за проведением в жизнь определенных общеобязательных правил, например санитарно-гигиенических, природоохранных, противопожарных и т.п. При этом они следят за тем, как обеспечивается реальность прав граждан в соответствующих областях общественных отношений.

Непосредственная защита прав граждан исполнительными органами (должностными лицами) предполагает практическое использование ими достаточно широкого арсенала юридически властных средств. К ним можно отнести Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 2002. с. 68:

а) приостановление действия правовых управленческих актов, нарушающих права и свободы граждан. Так, Президент РФ может приостанавливать действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; Правительство РФ полномочно приостанавливать исполнение постановлений правительств республик, входящих в состав РФ. Естественно, что имеются в виду случаи, когда в приостанавливаемых актах содержатся те или иные нарушения или ограничения прав и свобод граждан;

б) приостановление работы предприятий и учреждений, если их состояние, например, угрожает здоровью и жизни граждан (например, органами государственного санитарно-эпидемиологического контроля, государственного надзора в области охраны труда и т.п.);

в) отмена неправомерных актов управления, нарушающих права граждан. Правительство РФ вправе отменять такого рода акты федеральных органов исполнительной власти, а Президент РФ - акты самого Правительства и т.п.

В этих полномочиях, в частности, отчетливо проявляется следующая конституционная позиция: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не могут применяться (ч. 3 ст. 15). И хотя в данном случае имеется в виду обязательное условие их официального опубликования, есть основания для того, чтобы считать, что акты тем более не могут применяться, если ими нарушаются права, свободы и законные интересы граждан.

В осуществлении защиты прав граждан существенна роль не только чисто административно-правовых средств, но и полномочий, которыми наделены органы судебной власти и прокуратуры. В частности, правом отмены актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды. Конституционный суд РФ может признать такие акты неконституционными, что влечет за собой утрату ими юридической силы. Органы прокуратуры опротестовывают правовые акты управления в случае нарушения ими прав граждан Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. - М.: ТК Велби, 2005. С. 79.

Таким образом, гарантируется государственная защита прав и свобод граждан.

Наконец, нельзя не отметить и то, что самим гражданам предоставляется юридическая возможность своими средствами защищать свои права в сфере государственно-управленческой деятельности. Конечно, гражданин не обладает полномочиями по отмене или приостановлению правовых актов, ущемляющих его права и законные интересы. Но путем обжалования такого рода актов он приводит в движение государственный механизм защиты его прав.

Применение административно-правовых санкций как средства защиты их прав и законных интересов находит свое выражение в том, что она является следствием использования исполнительными органами, равно как и другими полномочными государственными органами, их наблюдательных и защитительных гарантий. Конечно, ответственность в буквальном смысле не ограждает то или иное субъективное право личности. Тем не менее ее юридическая значимость несомненна, ибо сама возможность ответственности за свои действия, нарушающие субъективные права граждан, имеет большое превентивное (предупредительное) значение. Сам факт ее наступления есть результат неправомерных действий. При этом, естественно, подразумевается юридическая ответственность прежде всего должностных лиц государственно-управленческого аппарата.

Предусмотрены в основном два вида такой ответственности названных лиц: дисциплинарная и административная. Конечно, за преступные деяния должностные лица несут и уголовную ответственность.

Дисциплинарная ответственность наступает при нарушении государственным служащим возложенных на него служебных обязанностей, в числе которых значится обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этой обязанности влечет за собой наложение на него органом или руководителем, имеющим право назначать служащего на должность, дисциплинарных взысканий.

Административная ответственность наступает для должностных лиц за совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и т.п. Конечно, имеются определенные ограничения этого вида юридической ответственности.

Так, должностные лица отвечают за нарушение таких общеобязательных правил, действующих в сфере реализации исполнительной власти, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Их административная ответственность наступает в случаях, когда совершенными ими действиями либо бездействием нарушаются права и свободы граждан. КоАП предусматривает широкий круг составов таких нарушений, субъектами которых являются должностные лица. Например, это воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав (ст. 40); нарушение законодательства о труде и его охране (ст. 41); воспрепятствование проведению митинга, демонстрации (ст. 166¹); незаконное изъятие паспортов (ст. 182); воспрепятствование осуществлению права граждан на свободу совести (ст. 193) и т.д.

Административную ответственность должностные лица несут перед органами, наделенными полномочиями по осуществлению административного надзора. Постановление о возбуждении административного производства вправе выносить прокурор Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. - М.: ТК Велби, 2005. С. 81.

Названные виды юридической ответственности носят персональный характер (отвечает конкретное должностное лицо). Ответственность исполнительных органов не предусматривается.

Гражданин имеет право на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов (должностных лиц). Такое возмещение осуществляется в гражданско-процессуальном порядке.

2. Субъекты, обеспечивающие реализацию прав граждан и их деятельность по защите прав граждан при назначении административных наказаний

2.1 Субъекты, обеспечивающие реализацию прав граждан, обеспечение значение законности при процессе реализации исполнительной власти

Конституционный принцип законности (ст. 15) имеет особое значение для государственно-управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть. Это определяется многими факторами, из которых на первый план выдвигается сам характер этого вида государственной деятельности. Она настолько многообразна, что не оставляет вне поля своего внимания буквально все проявления государственной и общественной жизни. В любой области экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности действуют, причем повседневно, те или иные органы исполнительной власти и представляющие их должностные лица. Они постоянно взаимодействуют с гражданами и их различными объединениями, с государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, наконец, с другими государственными органами Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право. М.: Эксмо, 2005. С. 129. Очевидно, что такого рода взаимодействие может быть результативным только при условии строгого и неуклонного соблюдения исполнительными органами (должностными лицами) требований законодательства. В этом важнейшая гарантия реальной защищенности прав и законных интересов всех, кто по тем или иным причинам является участником отношений с этими органами и лицами.

Таким образом, прежде всего законность предполагает, что субъекты исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций и использовании предоставленных им полномочий должны следовать букве и духу закона. Особая значимость такого требования, предъявляемого к государственно-управленческой деятельности, проявляется в том, что в управленческих отношениях, где ее субъекты выступают в роли управляющих, т.е. имеющих возможность в той или иной степени диктовать свою волю, задействовано огромное количество людей, предприятий, учреждений и организаций. Именно в силу этого обеспечение правомерности распорядительных действий таких субъектов является необходимым условием недопущения административного произвола.

Нельзя не учесть и тот факт, что органы исполнительной власти вправе самостоятельно творить нормы права, т.е. осуществлять нормотворческую деятельность. В условиях верховенства Конституции РФ и законов очевидно, что установление ими юридически обязательных правил поведения в сфере государственного управления должно непременно базироваться на прочном правовом фундаменте. Очевидно, что таковой фундамент призван определять все варианты практической реализации исполнительной власти, ибо ее центральной задачей является исполнительство, т.е. проведение в жизнь требований действующего законодательства Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право. М.: Эксмо, 2005. С. 131.

Как известно, субъекты исполнительной власти и их представители (должностные лица) наделены, хотя и в различном объеме, полномочиями по внесудебному, т.е. собственно административному, принуждению.

Административная юрисдикция в состоянии обеспечить свои предупредительные, пресекательные и наказательные цели лишь при условии строгого соблюдения при применении соответствующих мер требований материального и процессуального права. В сфере государственного управления функционирует на ее различных уровнях самое большое число государственных органов и должностных лиц. Ни система представительных органов, ни система судебных или прокурорских органов не в состоянии конкурировать в этом смысле с ними. Поэтому существенное значение приобретает проблематика внутренней организации системы исполнительной власти, т.е. такое построение взаимоотношений между вышестоящими и нижестоящими ее звеньями (распределение компетенции, полномочий и ответственности), которое обеспечивало бы их слаженную, эффективную и результативную работу. Ясно, что и в данном случае следование правовым требованиям является непременным условием управленческой дисциплины, в основе которой - принцип законности. В современных условиях законность государственно-управленческой деятельности приобретает новое качественное содержание из-за широкой масштабностью негосударственных форм коллективного и индивидуального предпринимательства.

Использование исключительно правовых, т.е. основанных на законодательстве, средств регулирующего воздействия на эту категорию управляемых может способствовать развитию их инициативы и активности в решении общественно значимых задач. Наконец, говоря о значении принципа законности для процесса реализации исполнительной власти, следует учитывать и современное выражение федерализма в сфере государственного управления. В этой связи актуальна проблема правильного сочетания федерального административного законодательства и такого же законодательства, самостоятельно формируемого на уровне субъектов РФ. Это, в частности, означает строгое следование нормам, закрепленным в ст. 71-73 и 76 Конституции РФ, обеспечение реального единства системы исполнительной власти, правомерности взаимной передачи полномочий. В этом же плане можно говорить и о запрете на ограничение прав исполнительных органов местного самоуправления, не входящих в систему органов исполнительной власти, но постоянно контактирующих с ними Козлов Ю.М. Административное право. / М.: Юристъ, 2004..

Таким образом, в обобщенном виде проблема законности и ее обеспечения в процессе реализации исполнительной власти является конкретным проявлением подзаконности государственно-управленческой деятельности. Действие принципа законности в сфере государственно-управленческой деятельности обеспечивается системой организационно-правовых средств. Совокупность таких средств, различных по юридической значимости и содержанию, составляет способы обеспечения законности. Что значит «обеспечить законность»? Козлов Ю.М. Административное право. / М.: Юристъ, 2004.. С. 77

а) Не допустить любого рода отклонения от требований законности в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

б) Своевременно обнаружить такого рода отклонения, если они имеют место.

в) Устранить обнаруженные нарушения законности (например, отменить неправомерный правовой акт управления).

г) Восстановить нарушенные при этом права и законные интересы.

д) Привлечь к ответственности виновных в нарушении законности.

е) Принять необходимые меры, обеспечивающие недопущение впредь отклонений от требований законности.

Очевидно, что комплекс подобного рода действий включает использование полномочий юридически властного характера. Столь же очевидно, что таковыми полномочиями не обладают граждане, государственные и негосударственные формирования различного типа. В силу этого нет оснований для того, чтобы жалобы граждан или заявления общественных объединений рассматривать в качестве самостоятельных способов обеспечения законности. Их роль - информация о тех или иных нарушениях законности в деятельности исполнительных органов или должностных лиц. Тем самым они могут возбудить обеспечительное производство, но сами его осуществить не в состоянии. Именно под таким углом зрения следует рассматривать роль общественного контроля в сфере государственного контроля, организационные формы которого достаточно многообразны. Так, в соответствии с ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12.01.1996 г. профсоюзы вправе контролировать соблюдение законодательства о труде и его охране, требовать от администрации предприятий и учреждений устранения выявленных нарушений, составлять соответствующие акты. Но сами они устранить такие нарушения не могут; им дано право обращаться с заявлениями в органы, рассматривающие трудовые споры. Действуют эти органы в системе Министерства труда и социального развития РФ и т.п.

Названный ранее комплекс обеспечивающих законность действий - прерогатива полномочных исполнительных органов (должностных лиц). Только от них зависит состояние режима законности в сфере государственного управления. Система способов обеспечения законности многообразна и включает деятельность различных государственных органов. Прежде всего это государственный контроль в его различных разновидностях. Он в силу подзаконности государственно-управленческой деятельности осуществляется органами законодательной (представительной) власти. Значительны контрольные полномочия Президента РФ и его Администрации. Государственный контроль осуществляется также и самими органами исполнительной власти в рамках закрепленной за каждым из них компетенции. Наконец, существенную роль в обеспечении законности в сфере государственного управления действующее законодательство отводит органам судебной власти и органам прокуратуры.

В самом обобщенном виде все названные способы обеспечения законности можно свести к контролю и надзору. Контроль представляет собой наблюдение за правомерностью деятельности, проверку фактического соответствия тех или иных действий требованиям закона, т.е. его исполнения. Осуществляется он по отношению к подконтрольным органам, должностным лицам. Для системы исполнительной власти характерно что отношения между контролером и контролируемым, как правило, строятся на началах организационной или ведомственной соподчиненности. Надзор есть специфическая разновидность контрольной деятельности - имеется в виду также наблюдение за правомерностью деятельности, но объектов, которые не связаны с надзирающим органом отношениями соподчиненности. Кроме того, надзор осуществляется за соблюдением специальных правил (противопожарных, санитарных и т.п.).

2.2 Наложение административного взыскания

Административное взыскание -- мера ответственности за административное правонарушение. Применяется в целях:

а) воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов и уважения к правопорядку;

б) предупреждения совершения им новых правонарушений;

в) предупреждения совершения правонарушений другими лицами (ст. 23 КоАП РСФСР).

Административные взыскания выполняют в известной мере функцию предупреждения преступлений. Административные взыскания имеют сходство и различие с мерами административного пресечения. Их объединяет общность оснований применения (административное правонарушение), а также их целевое назначение -- предупреждение правонарушений. Административные взыскания выражаются, как правило, либо в моральном, либо материальном воздействии на правонарушителя и образуют стройную систему, определяемую общностью природы, оснований и целей их применения, возможностью их взаимозаменяемости. Основными видами административных взысканий являются:

а) предупреждение;

б) штраф;

в) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения или непосредственным объектом административного правонарушения;

г) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

д) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортным средством, права охоты);

е) исправительные работы;

ж) административный арест;

з) административное выдворение из пределов Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Законодательством Российской Федерации могут быть установлены и иные, кроме указанных, административные взыскания. Так, Таможенный кодекс РФ к административным взысканиям относит, в частности, отзыв лицензии или квалификационного аттестата, выданных таможенными органами РФ на осуществление определенных видов деятельности . Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 31, ст. 1224.

Наложению административных взысканий посвящена отдельная глава КоАП РСФСР. Здесь определены важнейшие требования, подлежащие соблюдению при применении административных взысканий, не касаясь, однако, производства по делам об административных правонарушениях.

Прежде всего сформулированы общие правила наложения взысканий за административные правонарушения, которыми обязаны руководствоваться все органы (должностные лица) при наложении взысканий за любое административное правонарушение. Общие правила призваны обеспечить законность и индивидуализацию наложения взысканий. Взыскание налагается в пределах, установленных нормативными актами, предусматривающими ответственность за совершенное правонарушение, в точном соответствии с законодательными актами об административных правонарушениях. Такими актами являются КоАП РСФСР (Особенная часть), федеральные законы, нормативно-правовые акты компетентных органов (должностных лиц), субъектов РФ. Нормы, за нарушение которых установлены административные взыскания, могут содержаться в актах органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Административное взыскание налагается в пределах, установленных актом, предусматривающим ответственность за совершенное административное правонарушение. Взыскание за административное правонарушение может применяться лишь к лицу, его совершившему.

Закон требует, чтобы взыскания налагались в точном соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Взыскание может быть наложено лишь на лицо, подлежащее административной ответственности и совершившее административное правонарушение. К нему возможно применение взыскания в пределах санкции, предусмотренной за данное правонарушение. Не допускается применение взыскания ниже низшего предела. Однако данный вывод является доктринальным. Дело в том, что Конституционный Суд РФ своим постановлением от 20 мая 1997 года № 8-11 признал конституционным вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника. Но именно данный аргумент мало убедителен. По вытекающей из него логике можно оправдать решение в административном порядке и других вопросов, подведомственных суду, поскольку каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Взыскания за административные правонарушения должны налагаться с учетом характера совершенного правонарушения, определяемого объектом посягательства, его последствиями, распространенности данного вида правонарушений и состоянием борьбы с ними; личности нарушителя и степени его вины (его предшествующее поведение на работе и в быту, умышленное или неосторожное нарушение и т.д.); имущественного положения с тем, чтобы при применении взысканий, влекущих неблагоприятные для нарушителя последствия (штрафа, исправительных работ, лишения специальных прав), не были ущемлены интересы малообеспеченной семьи нарушителя.

В КоАП РСФСР даны перечни обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность (ст. 34, 35). Обстоятельствами, смягчающими ответственность за административные правонарушения признаются: чистосердечное раскаяние виновного; предотвращение виновным последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда; совершение правонарушения:

а) под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

б) несовершеннолетним;

в) беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года.

Обстоятельствами, отягчающими ответственность, являются:

- продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

- повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию;

- вовлечение несовершеннолетних в правонарушение;

- совершение правонарушения: а) лицом, ранее совершившим преступление; б) группой лиц; в) в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; г) в состоянии опьянения.

Орган (должностное лицо), налагавшее взыскание, в зависимости от характера административного правонарушения может не признать данное обстоятельство отягчающим. При этом перечень обстоятельств, смягчающих ответственность, является открытым в том смысле, что орган (должностное лицо), решающий дело, может признать смягчающими обстоятельствами, не указанные в законодательстве. Перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, является исчерпывающим. Орган (должностное лицо), решающий дело, не может выйти за его пределы. Ему лишь предоставлено право не признать состояние опьянения обстоятельством, отягчающим ответственность. При этом учитывается характер совершенного правонарушения. Непременным условием законности привлечения к административной ответственности является строгое соблюдение правила, согласно которому за одно и то же административное правонарушение к лицу, совершившему его, может быть применено основное либо основное и дополнительно взыскание, предусмотренные за данное правонарушение. Это правило не препятствует сочетанию мер административной, дисциплинарной, материальной ответственности, если они предусмотрены нормативно-правовыми актами. При нескольких административных правонарушениях, совершенных одним и тем же лицом, взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности. Из этого правила есть существенное исключение: если дела одновременно рассматриваются одним и тем же органом, взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное нарушение. В этом случае к основному взысканию может быть присоединено одно из дополнительных взысканий, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений.

В целях повышения эффективности административных взысканий, законом установлены сравнительно небольшие сроки для наложения административных взысканий. Взыскание может быть наложено не позднее 2 месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении -- 2 месяцев со дня его совершения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях нарушителей признаков административного правонарушения, взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо его прекращении. Эти сроки не распространяются на случаи конфискации предметов контрабанды, производимой на основе Таможенного кодекса РФ. Срок административного ареста исчисляется сутками, исправительных работ -- днями или месяцами, лишения специального права - днями, месяцами, годами. В ст. 39 определен срок погашения взыскания. Лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, если в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового административного правонарушения. С истечением этого срока совершение этим же лицом аналогичного административного правонарушения исключает возможность его квалификации как повторного.