Комунальне право України

У політико-правовому механізмі функціонування місцевого самоврядування головна роль належить муніципальній (комунальній) політиці -- діяльності державних, громадських і політичних організацій по здійсненню закріплених в Конституції і законах положень про місцеве самоврядування, по їх вдосконаленню, визначенні пріоритетів у різних сферах місцевого життя тощо.

Муніципальна політика насамперед є справою держави, важливим елементом її внутрішньої політики. Згідно з Конституцією України, визначення засад внутрішньої політики, а відповідно і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України (п. 5 ст. 85).

Муніципальна політика Верховної Ради знаходить своє вираження:

а) у законодавстві -- як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери управління, які мають певне відношення до місцевого самоврядування (освіта, культура, охорона здоров'я і т. д.);

б) в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування бюджетів місцевого самоврядування;

в) у загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища.

Верховна Рада формує свою муніципальну політику шляхом створення відповідних комітетів і комісій, парламентських слухань, депутатських запитів та інших форм парламентської діяльності. Основне завдання муніципальної політики -- продовження муніципальної реформи на базі нової Конституції України.

На муніципальну політику держави важливий вплив справляють Президент України -- глава держави та органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Муніципальна політика знаходить відображення в щорічних і позачергових посланнях Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою і т. д. Формування її забезпечує апарат органів виконавчої влади, спеціалізовані органи (наприклад, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України). При формуванні комунальної політики органи виконавчої влади враховують думку політичних партій та громадських організацій.

Судова влада певним чином впливає на реалізацію муніципальної політики держави через розгляд судових справ про захист чи про відповідальність місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної політики.

Органи місцевого самоврядування намагаються активно впливати на муніципальну політику держави, захищаючи інтереси територіальних громад. Для цього вони використовують організації своїх прихильників: Асоціацію міст України, Асоціацію шахтарських міст та інші організації, зв'язки народних депутатів України з їх виборчими округами тощо.

Різні політичні партії пропагують свої варіанти муніципальної політики, які є інколи діаметрально протилежними. Україна переживає період, коли формування та реалізація муніципальної політики здійснюються на багатопартійній основі, а головні її пріоритети визначає адміністративний апарат. "Щоб користуватися довір'ям,--пише німецький вчений В. Гізевус, -- комунальна політика має ставити собі нові завдання і визначати сферу дій. Саме під час змін нам потрібна політика, позначена громадянським діалогом"¹¹. Це особливо відчутно сьогодні в Україні, коли кризові явища відразу здолати не можна і необхідно постійно шукати новий консенсусне/між громадянами і місцевою владою.

Муніципальне (комунальне) право. Відносини, що складаються в процесі функціонування територіальних громад, потребують правового урегулювання з метою чіткого встановлення прав та обов'язків суб'єктів цих відносин, системи правового захисту та юридичної відповідальності. Цю роль виконує муніципальне (комунальне) право -- галузь законодавства, яку складають норми різних галузей національного права, що регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування: конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного і т. д.

Необхідність виділення і самостійного розгляду питань муніципального права обумовлена потребою:

а) практичної реалізації Конституції і законодавства про місцеве самоврядування;

б) формування правових засад комунальної політики держави і правових механізмів законодавчого, виконавчого і судового здійснення цієї політики;

в) систематизації і розвитку муніципального законодавства, вдосконалення правових механізмів організації та діяльності органів місцевого самоврядування, інших інститутів місцевої (локальної)демократії, їх правового захисту та юридичної відповідальності;

г) розробки теоретичних засад становлення і розвитку муніципального (комунального) права як самостійної галузі законодавства, його місця і ролі в системі національного законодавства;

д) поширення знань про муніципальне право серед державних і муніципальних службовців, політиків, інших представників громадськості, населення в цілому.

Муніципальне право посідає особливе місце в національній системі законодавства України. Найтісніше воно пов'язане з конституційним правом -- провідною галуззю українського права, що закріплює принципи і систему місцевого самоврядування, його інституціональну, нормативну і комунікативну засади.

У багатьох країнах питання місцевого самоврядування регулюються, головним чином, адміністративним правом (Франція та інші). В цих країнах місцеве самоврядування розглядається як різновид місцевої виконавчої влади, що діє на автономних засадах. В Україні адміністративне право регулює ті комунальні відносини, які пов'язані з делегуванням функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування, а також більшість організаційних, інших управлінських відносин місцевого самоврядування.

Важлива роль в структурі муніципального права належить муніципально-фінансовим відносинам, які виникають при формуванні бюджетів місцевого самоврядування, місцевих податків тощо. Сфера фінансової діяльності органів місцевого самоврядування розширюється (місцеві банки, облігації і т. д.), а відповідно зростає значення її правового регулювання.

Питання комунальної власності і комунального господарювання також посідають відповідне місце в системі комунально-правового регулювання. Органи місцевого самоврядування в сфері цивільного (господарського) обороту мають широкі права, які вони використовують в інтересах територіальних громад.

Складовим елементом муніципального права є статутне право, тобто статути міст та інших адміністративно-територіальних одиниць. В статутному праві відображаються особливості організації та діяльності органів місцевого самоврядування, форм участі громадян в місцевій демократії і т. д.

Державний контроль і нагляд. Підзаконний характер діяльності органів місцевого самоврядування обумовлює необхідність здійснення над ними державного контролю і нагляду. Такий контроль і нагляд забезпечують органи законодавчої, виконавчої і судової влади.

Верховна Рада здійснює парламентський, тобто політико-правовий контроль у формі депутатських запитів, парламентських слухань і т. д. Ці форми контролю стосуються і місцевого самоврядування. Верховна Рада, її комітети систематично заслуховують питання про стан реалізації політики і законодавства про місцеве самоврядування, про дотримання його окремими органами Конституції і законів. Чинна Конституція розширила форми парламентського контролю, ввівши до його системи контроль за додержанням конституційних прав і свобод громадян, в тому числі органами місцевого самоврядування, який покликаний здійснювати Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Парламентський контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування є формою зворотного зв'язку між парламентом та місцевим самоврядуванням і служить засобом профілактики порушень чинного законодавства. Акти місцевого самоврядування, визнані парламентом чи його комітетами, комісіями і т. д. незаконними, мають бути приведені у відповідність до закону. У протилежному випадку парламент може звернутися до суду з позовом про скасування незаконного рішення органу місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією загальний нагляд за актами місцевого самоврядування здійснює виконавча влада. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію нових законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.

Президент України, Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації здійснюють нагляд за виконанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування.

З мотивів невідповідності Конституції чи законам України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Ця система нагляду ще іменується "адміністративною опікою" над органами місцевого самоврядування.

У частині делегованих органам самоврядування на основі закону повноважень місцевих органів виконавчої влади, незаконні акти місцевого самоврядування можуть бути скасовані відповідними органами виконавчої влади.

Судовий контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється з ініціативи уповноважених державних органів та їх посадових осіб, громадян, інших фізичних та юридичних осіб. Цей контроль здійснюють суди загальної юрисдикції, які є спеціалізованими і розглядають позови за спеціалізаціями (цивільні, адміністративні, господарські справи тощо).

На практиці поряд з державним контролем і наглядом діє і громадський контроль за місцевим самоврядуванням в особі засобів масової інформації, політичних партій і громадських організацій, наукових установ, інших формувань та закладів. Йдеться про так звану "четверту владу", яка в міру розвитку громадянського суспільства стає все більш реальною.

Таким чином, над місцевим самоврядуванням існує необхідний державний і громадський контроль, який слід вдосконалювати та заохочувати.

З прийняттям Конституції України в 1996 році та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” концепція комунального права як комплексної галузі права набула свого відповідного розвитку. Адже нові принципи устрою місцевої влади могли залишитися тільки тезою без належного розвитку нормативної правової бази місцевого самоврядування.

Конституція України закріпила місцеве самоврядування як важливий елемент конституційного строю, як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення [4]. Вказаний Закон конкретизував норми Конституції та визначив систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування [5].

Отже, Конституцією України та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” було проголошено певні принципи, основи здійснення місцевого самоврядування, але для їх подальшого розвитку не було прийнято відповідних нормативних актів, що, в свою чергу, гальмує розвиток місцевого самоврядування як важливого елементу конституційного строю та нівелює основні принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Дискусійним залишається навіть питання про саму назву зазначеної сфери правовідносин: комунальні вони чи муніципальні. Про доцільність вживання терміну саме “комунального права”, та відповідно “комунальних відносин” щодо відносин у сфері місцевого самоврядування було зазначено у попередніх роботах авторів [6], які обґрунтовували свою позицію з огляду на історичний розвиток та сучасне законодавство України, а також аналіз позицій вчених з цього питання.

Більшість науковців, які займаються дослідженням правовідносин, що виникають з приводу здійснення місцевого самоврядування, схильні вважати, що саме комунальне право є тією галуззю права, яка регулює суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування. Так, В.Ф.Погорілко, О.Ф.Фрицький зазначають, що “муніципальне право являє собою галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та інші тісно пов'язані з ними суспільні відносини” [7]. В.В. Кравченко, М.В. Пітцик також визначають, що комунальне (муніципальне) право “це комплексна галузь національного права України, яку становлять правові норми, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з організацією та здійсненням місцевого самоврядування, закріплюючи при цьому основи місцевого самоврядування, організацію та форми його здійснення, компетенцію та гарантії місцевого самоврядування, відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування” [8, c.16]. В.Д. Волков, А.Г. Бобкова, Н.А. Захарченко відмічають, що комунальне право є комплексною галуззю права, яка представляє собою сукупність правових норм, що закріплюють та регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі організації місцевого самоврядування та вирішення територіальними громадами безпосередньо або через виборні та інші органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, а також в процесі реалізації окремих державних повноважень, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування [9].

Однак загальна теорія права поки що не поспішає включати комунальне (муніципальне) право до переліку визнаних галузей українського права [10]. Говорячи про комунальне право як комплексну галузь права необхідно визначити, що взагалі розуміє теорія права під комплексними галузями права та встановити чи відповідає цим рисам комунальне право.

Питання про комплексність галузей права в теорії права не є однозначним. Ідея про комплексні галузі права була висунута в п'ятидесятих роках минулого сторіччя В.К. Райхером. Він відмічав, що сукупність правових норм слід розглядати в якості комплексної галузі права, якщо вона відповідає трьом умовам. По-перше, необхідно, щоб сукупність правових норм була адекватною визначеному, специфічному колу суспільних відносин, тобто мала би в цьому сенсі єдиний та самостійний предмет регулювання, а, відповідно, і предметну єдність. По-друге, специфічне коло відносин, що регулюється такою сукупністю норм, повинно володіти достатньо крупною суспільною значимістю. По-третє, нормативно-правовий матеріал, що утворює таку сукупність, повинен відрізнятися достатньо великим об'ємом [10].

Дана теорія послужила поштовхом для подальших наукових висновків. Наприклад, Скакун О.Ф. всі галузі права також поділяє на базові (фундаментальні), спеціальні (конкретизуючі) та комплексні, в яких предмет регулювання є юридично різнорідним, але єдиним в соціальному відношенні та представляє собою соціальну цілісність [10, с. 396]. Однак останні вона називає комплексними тому, що вони складаються з норм права, що взяті з основних галузей права, та користуються методами, що належать до цих галузей. Деякі з науковців, розуміючи подібний зміст комплексної галузі права, називають їх “вторинними, похідними утвореннями” [11].

В теорії права відносно виділення комплексних галузей права існує і інша точка зору. Так, Д.А. Керимов зазначив, що для утворення галузі права необхідні якісно однорідні суспільні відносини, врегульовані відповідною групою правових норм, та специфіка суспільних відносин, яка обумовлює визначений метод правового регулювання. Сукупність цих передумов утворює в єдиній правовій системі відносно самостійну галузь права, яка об'єднує групу пов'язаних між собою правових норм, що регулюють якісно однорідні суспільні відносини. Об'єднання цих правових норм в певну групу на підставі єдиного предмета правового регулювання обумовлює відносну самостійність, стійкість та автономність галузі права в межах правової системи. Саме за цих обставин, на його погляд, ані галузь права, ані правовий інститут не можуть бути комплексними, тобто такими, що включають до себе правові норми різних галузей права та правових інститутів. Комплексними можуть бути тільки галузі законодавства та законодавчі інститути [11].

Більш обґрунтованою, на наш погляд, представляється наукова позиція авторів, які все ж таки виділяють комплексні галузі права, адже комплексна галузь права може включати як відносини, як притаманні тільки їй, так і відносини різної галузевої приналежності. А предмет правового регулювання, який є основоположним для виділення самостійної комплексної галузі права, в такому разі будуть складати юридично різнорідні відносини, але єдині в соціальному відношенні та будуть представляти собою соціальну цілісність. Щодо методів правового регулювання, то комплексні галузі права можуть користуватися тими методами, які притаманні основним галузям права, які її складають.

Своєрідність комплексної галузі права проявляється в тому, що її складові норми як би розподілені “за двома адресами”. По-перше, вони виступають як норми базових галузей права (наприклад, державного), по-друге, дані норми, виступаючи нормами основних галузей права, разом з тим входять до вторинної правової структури - так званої комплексної галузі права.

Виникнення комплексної галузі комунального права пояснюється об'єктивними факторами: розширенням та ускладненням предмета правового регулювання - відносин в сфері місцевого самоврядування; необхідністю реалізації нових конституційних принципів організації місцевого самоврядування: його самостійності, організаційної відокремленості від державної влади, індивідуальної самоорганізації, гарантованості і т.п.; зростанням масиву комунально-правових норм; особливостями комунально-владного управління. Отже, якщо органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади та місцеве самоврядування якісно відрізняється від державного управління, то і нормативна основа комунальних відносин повинна бути відособленою від інших галузей права.

Але комунальне право України, ще остаточно не сформувалося, воно безперервно розвивається, змінюється. Свідченням тому є постійна розробка нових законопроектів, внесення певних змін та доповнень в нормативні актів, які стосуються питань місцевого самоврядування. При чому, змінюються не тільки окремі положення законодавства про місцеве самоврядування, нове тлумачення дається відправним принципам організації комунальної влади, зміни стосуються співвідношення комунального права та інших галузей права.

Відносини, що складаються в процесі функціонування територіальних громад, потребують правового врегулювання з метою чіткого встановлення прав та обов'язків суб'єктів цих відносин, системи правового захисту та юридичної відповідальності. Саме таку роль виконує комунальне право, що є комплексною галуззю законодавства, яку складають норми різних галузей національного права, що регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування: конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного.

Необхідність виділення самостійного єдиного предмету регулювання, тобто кола специфічних суспільних відносин, що мають велику суспільну значимість обумовлена потребою:

a. практичної реалізації Конституції і законодавства про місцеве самоврядування;

b. формування правових засад комунальної політики держави і правових механізмів законодавчого, виконавчого і судового здійснення цієї політики;

c. систематизації і розвитку комунального законодавства, вдосконалення правових механізмів організації та діяльності органів місцевого самоврядування, інших інститутів місцевої демократії, їх правового захисту та юридичної відповідальності;

d. розробки теоретичних засад становлення і розвитку комунального права як комплексної галузі права та законодавства, його місця і ролі в системі національного законодавства;

e. поширення знань про комунальне право серед державних і комунальних службовців, політиків, інших представників громадськості, населення в цілому.

Комунальне право посідає особливе місце в національній системі права України. Найтісніше воно пов'язане з конституційним правом - провідною галуззю українського права, що закріплює принципи і систему місцевого самоврядування, його інституціональну, нормативну засади. У багатьох країнах питання місцевого самоврядування регулюються, головним чином, адміністративним правом (Франція та інші). В цих країнах місцеве самоврядування розглядається як різновид місцевої виконавчої влади, що діє на автономних засадах. В Україні адміністративне право регулює ті комунальні відносини, які пов'язані з делегуванням функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування, а також більшість організаційних, інших управлінських відносин місцевого самоврядування.

Важлива роль в структурі комунального права належить комунально-фінансовим відносинам, які виникають при формуванні бюджетів місцевого самоврядування, місцевих податків тощо. Сфера фінансової діяльності органів місцевого самоврядування розширюється (місцеві банки, облігації тощо), а відповідно зростає значення її правового регулювання.

Питання комунальної власності та комунального господарювання також посідають відповідне місце в системі комунально-правового регулювання. Органи місцевого самоврядування в сфері господарського обігу мають широкі повноваження, які вони використовують в інтересах територіальних громад.

Система законодавства про місцеве самоврядування має включати закони про місцеве самоврядування, про регіональне самоврядування [6], про особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, про місцевий референдум, про вибори депутатів сільських, селищних і міських рад та сільських, селищних і міських голів, про комунальну власність, про органи самоорганізації населення, про місцеві податки і збори, про місцеві бюджети, про адміністративно-територіальний устрій тощо. Частина законів з даних питань прийнята, діє і вимагає певних коректив (про місцеві податки і збори і т. д.), інші необхідно розробити та ухвалити.

Отже, відносини, що виникають на практиці, часто мають комплексний характер, тобто регламентуються одночасно нормами різних галузей права.

Комунальне право України розпочало свій розвиток усередині державного права. Причому характерною особливістю реформи місцевої влади було її здійснення “зверху”. Мали місце несанкціоновані правом комунальні відносини, що складались самостійно, а розвиток цих відносин в силу зміни законодавства (прийняття Конституції України та відповідного закону про місцеве самоврядування). Перевтілення вітчизняного державного права в конституційне право, а також визнання місцевого самоврядування самостійною формою народовладдя призвели до появи комунального права України.

Обґрунтовуючи комплексність галузі комунального права, необхідно зазначити, що нормативна база місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного устрою України є частиною конституційного права. Предмет регулювання Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, тобто відповідна група суспільних відносин, які виникають з приводу здійснення місцевого самоврядування та реалізації відповідними органами та їх посадовими особами покладених на них законодавством повноважень, входить до предмету конституційного законодавства. Конституція є своєрідним актом, який виражає напрями функціонування того чи іншого органу або основи реалізації державної політики. Розвиваючи конституційні приписи, вказаний закон тлумачить устрій публічної влади на рівні адміністративно-територіальних одиниць.

Норми комплексної галузі права “регулюють або мають регулювати суспільні відносини, які є предметом впливу ряду традиційних та інших загальновизнаних галузей права” [7,с.5]. Іноді норми комунального права розподіляються на “самостійні”, тобто спеціально присвячені регулюванню питань організації та функціонування місцевого самоврядування, та похідні від норм інших галузей права [6]. Науковці відмічають, що комплексність комунального права знаходить “свій прояв у полівалентності муніципально-правових норм та інститутів - вони одночасно є нормами (інститутами) основних галузей права [8,с.15].

Таким чином, теорія визнає наявність «самостійних норм комунального права», що підтверджується об'єктивними факторами, а саме: існуванням відособленої групи відносин, пов'язаних з територіальною приналежністю відповідних суб'єктів правовідносин та належною організацією місцевого самоврядування на цій території, участю громадян в здійсненні місцевого самоврядування та наявності відповідних норм права, що регулюють зазначені відносини. Вказані норми не запозичуються з інших галузей права, а складають власний особливий предмет регулювання комунального права, та регулюються достатньо великою сукупністю нормативно-правового матеріалу, який відрізняється достатнім об'ємом (що відповідає третій умові комплексності галузі права за В.К. Райхером).

Як комплексна галузь права комунальне право застосовує методи правого регулювання, які притаманні різним галузям права, як імперативні так і диспозитивні. Імперативний метод передбачає владний вплив на учасників суспільних відносин, врегульованих комунально-правовими нормами, засновується на переважному застосуванні припису і включає такі способи регулювання суспільних відносин як: дозвіл, заборона, зобов'язання. Диспозитивний метод є способом регулювання комунально-правових відносин, пов'язаний з дозволом. Органи місцевого самоврядування не тільки здійснюють публічно-владну діяльність, але і реалізують права власника по відношенню до майна, що перебуває в комунальній власності від імені територіальної громади. Дозвіл, що визначає диспозитивний характер правового регулювання, широко використовується в комунальному праві. Також в комунальному праві використовуються і заборони, які можуть застосовуватись як при імперативному, так і при диспозитивному регулюванні. Так, Конституція України забороняє позбавляти членів територіальної громади права на здійснення місцевого самоврядування.

Крім вище перелічених методів правового регулювання в комунальному праві також використовується метод гарантій, який широко застосовується передусім на державному рівні правового регулювання місцевого самоврядування [9,c.25].

Поряд з цими методами набули поширення також методи рекомендацій (порад) та декларацій (проголошення принципів), які характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій) та статутів територіальних громад [7].

Таким чином, в комунальному праві використовується сполучення методів правового регулювання, що обумовленою самою природою комунальних відносин, які торкаються як публічного, так і приватного права, а також особливістю місцевого самоврядування.

В системі права поряд з галузями та галузевими правовими інститутами, що входять до них, прийнято виділяти також міжгалузеві інститути, під яким розуміється система відносно відособлених правових норм різних галузей права, спрямованих на регулювання визначеної групи взаємопов'язаних суспільних відносин [10, с. 405]. Оскільки в міжгалузевому інституті можливо виділити норми різної галузевої приналежності, його також називають комплексним правовим інститутом. А оскільки вказані норми оказують один на одного взаємний вплив та повинні бути узгоджені між собою за змістом, то міжгалузеві інститути іноді також називають “прикордонними інститутами”.

Комунальне право своїми нормами бере участь в багатьох міжгалузевих інститутах. До них відносяться деякі базові для місцевого самоврядування інститути: комунальної власності (присутні також норми цивільного права), комунальної служби (норми трудового та адміністративного права), місцевого бюджету (норми фінансового та податкового права) тощо. Крім того, діяльність органів місцевого самоврядування щодо вирішення конкретних питань місцевого значення підпадає під регулювання норм цивільного, земельного, екологічного та інших галузей права. При такій ситуації виникають локальні міжгалузеві інститути. Поєднавши власні норми комунального права з базовими та локальними міжгалузевими інститутами, з'являється саме комплексна галузь комунального права.

Вірогідніше за все, сама ідея комплексності галузі комунального права з'явилась на підставі припущення про те, що по мірі розвитку місцевого самоврядування сукупність норм, регулюючих його організацію та особливості функціонування, буде збільшуватись за рахунок суміжних міжгалузевих інститутів та норми комунального права відіграватимуть в цих інститутах вирішальне значення. Висновок про те, наскільки комплексність комунального права виправдана, наскільки норми інших галузей права набувають так званого “комунального забарвлення” дозволить зробити аналіз міжгалузевих інститутів, які примикають до комунального права.

Як приклад, можна розглянути інститут комунальної власності. Правовий режим такої власності відповідно до Закону України “Про власність” є відмінним, наприклад, від правового режиму державної власності [6]. Суб'єктом державної власності є держава в особі Верховної ради України. Конституція визначає первинним суб'єктом комунальної власності не адміністративно-територіальні одиниці в особі відповідних рад, як це було в попередні часи, а територіальні громади сіл, селищ, міст. Тим самим Конституція послідовно доводить думку про те, що комунальна власність є різновидом публічної власності. Особливостями публічної власності є її неділимість та колективність. Хоча Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визнає носієм права комунальної власності не тільки територіальну громаду, і відповідну раду, яка є представницьким органом місцевого самоврядування. Саме сільські, селищні, міські ради представляють територіальні громади та здійснюють від їх імені ті в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України. Право комунальної власності відрізняється від інших форм власності, в тому числі державної не за змістом наявних правомочностей (вони однакові у всіх власників), а за характером об'єктів та їх правовим режимом. Отже, факт того, що до відносин з приводу комунальної власності вступають специфічне коло суб'єктів, особливості суспільної значимості таких відносин та нормативного регулювання (законодавство, яке вже існує, та кількість проектів, які постійно розробляються з цього питання) є свідченням того, що саме комунальне право накладає певні особливості щодо функціонування такого інституту як комунальна власність. Адже комунальна власність хоча і бере свої витоки з державної, в теперішній час має особу юридичну природу та повинна розглядатися як самостійна, незалежна форма власності.

Наступним прикладом, завдяки якому можна довести, що саме норми комунального права впливають та визначають особливості того чи іншого міжгалузевого інституту, може бути такий інститут як комунальне замовлення.

Закон України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” [7] перелічує органи місцевого самоврядування поряд з іншими можливими замовниками, але особливості комунального замовлення полягають в тому, що це договір між органом місцевого самоврядування та господарюючим суб'єктом на виконання певного виду робіт, та його фінансування здійснюється з місцевого бюджету. Тобто особливий суб'єктний склад, а звідси і особливості територіального розповсюдження, особливості контролю за виконанням, певні особливості фінансування підкреслюють роль саме комунального права, завдяки якому і з'являються вказані особливості.

Таким чином, аналіз міжгалузевих інститутів, що примикають до комунального права, свідчить про накладення останнім певних особливостей функціонування та про можливості вбирати до себе суміжні інститути, що є підтвердженням якісних змін тих чи інших однорідних галузей права під впливом саме комунального права.

Отже, відносини, в яких можуть брати участь органи місцевого самоврядування можуть регламентуватися одночасно нормами різних галузей права, як-то цивільного, фінансового, адміністративного, конституційного тощо, тобто мають так звану “подвійну прописку”. Зроблений аналіз міжгалузевих інститутів, що примикають до комунального права, дає підстави зробити висновок, які норми останнього відіграють в цих інститутах вирішальне значення, впливаючи на них та визначаючи певні особливості. Встановивши, що норми комунального права є певною особливою сукупністю, адекватною визначеному, специфічному колу суспільних відносин, що складає самостійний предмет правового регулювання, володіє достатньо крупною суспільною значимістю та відповідним нормативно-правовим матеріалом, який відрізняється достатньо великим об'ємом можна стверджувати, що комунальне право є саме комплексною галуззю права.

Література

1. Про загальні основи місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР: закон СРСР від 09.04.1990 р. // Відомості З'їзду народних депутатів СРСР та Верховної Ради СРСР. - 1990. - №6. - Ст.267.

2. Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування: закон Української РСР від 26.03.1992р.// Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 2. - Ст.5, Ст.474.

3. Конституція України: прийнята 28.06.1996 р. (зі змінами і доповненнями від 27.03.2002р.)// Відомості Верховної Ради України. - 1996. - Ст. 30.

4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

5. Волков В.Д., Кулакова Є.В. Щодо назви галузі права: комунальне або муніципальне. // Право України. - 2005. - №12. - С.32-35; Кулакова Є.В. Комунальне або муніципальне право: про назву галузі, її предмет та метод. //Вісник Донецького університету. - №2. - 2005р. - С.375-381.

6. Муніципальне право України: Підручник / В.Ф.Погорілко, О.Ф.Фрицький, М.О.Баймуратов та ін.; За ред. В.Ф.Погорілко, О.Ф.Фрицького. - Стер. вид. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 352с.

7. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. Навчальний посібник. - К.: Атіка. - 2003. - 672с.

8. Комунальное право Украины: учебное пособие. В.Д.Волков, А.Г. Бобкова, Н.А. Захарченко и др. - Донецк: ДонНУ, 2005. - 252 с.

9. Скакун О.Ф. Теория государства и права (энциклопедический курс): Учебник. - Харьков: Эспада. - 2005. - 840с.

10. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. М., 1981 ; Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. - М. - 1987.

11. Про власність: закон України від 07.02.1991р. //Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 2. - ст.249.