СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА, ЕГО ВИДЫ И ПРИНЦИПЫ

1.1 Понятие правотворчества

1.2 Виды правотворчества

1.3 Принципы правотворчества

1.4. Стадии правотворческого процесса

2 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 Проблемы правотворчества в России на современном этапе

2.2 Проблемы правотворчества в субъектах Федерации

3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ

3.1. Перспективы развития правотворчества в России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы совершенствования регулирования общественных отношений представляют не только практический, но и теоретический интерес. Это обусловливает необходимость постоянного внимания к ним специалистов как отраслевых юридических наук так и теории права и государства.

Правотворчество как деятельность компетентных органов или непосредственно самого народа по разработке и установлению правовых норм не заменяет всего процесса формирования права (правообразования), а есть лишь его завершающая фаза, заключительный этап.

Любой правотворческий процесс регламентирован правовыми нормами и связан с их реализацией в рамках различных по содержанию правотворческих отношений. В его пределах осуществляется правовое регулирование. Правотворчество является необходимым условием для нормативного способа государственно-правового воздействия на общественные отношения. При этом приводятся в действие все основные элементы механизма правового регулирования (юридические нормы, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей). Именно через механизм правового регулирования правотворчество оказывает активное обратное воздействие на обусловившие их общественные отношения, содействует зарождению и развитию одних, ограничению и вытеснению других общественных отношений. Если правотворчество, являющееся сложным социальным явлением, рассматривать только под углом зрения его фактического содержания, образующих его организационных действий, то оно охватывается понятием “правотворческая деятельность”. Эта деятельность выражается в правотворческих актах (решениях), т.е. юридических действиях, которые, как и всякие юридические акты, порождают те или иные правовые последствия, в данном случае последствия, выраженные в принятии определенных положений в качестве юридических норм. Исходя из того, что правотворчество это процесс, имеющий юридический характер, поэтому создание правовых норм протекает в рамках строгой правовой регламентации, а следовательно, и правореализации.

В настоящее время проводятся экономические эксперименты, которые опосредуются правовыми нормами. Необходимость обеспечения таких государственных мероприятий соответствующими нормативными актами свидетельствует о том, что они связаны с правотворчеством. На современном этапе оно призвано обеспечить ускорение социально-экономического развития нашего общества. Важным моментом правотворчества является то, что оно реализует возникающие в обществе объективные потребности в изменении регулирования некоторых общественных отношений или потребности в урегулировании только что возникших общественных отношений. Также в процессе правотворчества должна существовать обратная связь с правовой действительностью, которая бы довела информацию о состоянии правовой системы, для того, чтобы вовремя произвести нужные действия и тем самым повысить эффективность ее деятельности.

Правотворчество - деятельность непосредственно связанная с необходимостью, использования различных методов и средств юридической техники. Правотворческая деятельность широко использует технические правила, объединяющие в своей совокупности систему приемов и методических указаний об обработке текстов, проектов нормативных актов, порядке введения их в действие, способы опубликования и т.д.

Постоянное совершенствование законодательства - закономерность развития современного цивилизованного государства, необходимое условие своевременного и эффективного учета в нормативных актах потребностей общественного развития. Сочетания интересов общества, отдельных его социальных слоев и индивидов - важная предпосылка возрастания авторитета законодательства, укрепления законности.

Все вышеизложенное подтверждает актуальность рассматриваемой темы. Таким образом, цель данной курсовой работы - рассмотреть особенности развития правотворчества в России. Соответственно цели курсовой работы определены следующие задачи:

- дать понятие правотворчества и его принципы; рассмотреть правотворчество и формирование права;

- изучить особенности правотворческой деятельности в России, виды, стадии, законодательную технику;

- сформулировать выводы.

Структура данной курсовой работы выстроена в соответствии с последовательным решением поставленных задач.

1 ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧСТВА, ЕГО ВИДЫ И ПРИНЦИПЫ

1.1 Понятие правотворчества

Среди многообразия правовых явлений, охватываемых понятием «правовая система» правотворчество занимает одно из центральных мест. От того, в какой мере действующие нормы права - от закона до инструкции - выражают потребности и интересы общества, эффективно воздействуют на поведение людей, зависит и достижение целей - непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы. Вот почему нормотворческая деятельность всегда образует начальный этап процесса правового регулирования, к которому относятся также правореализация и правоприменение.

В буквальном смысле слова правотворчество - это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах. Поэтому закономерно, что вопросы правотворчества постоянно находятся в поле зрения юристов-ученых и практиков, специалистов в области теории и социологии права, а также отдельных юридических дисциплин. Эта проблема постоянно волнует юристов не только России, но и других стран ближнего и дальнего зарубежья. Весьма объемна и разнообразна посвященная этим вопросам специальная литература. Вольтер. О законах//Избранные страницы. Спб. 2005 с. 95

Определения правотворчества многочисленны. Однако их можно свести к двум основным позициям. По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов. Другая точка зрения трактует правотворчество более широко. Под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.

Основное различие между приведенными определениями состоит в следующем. В первом случае понятие правотворчества связывается, прежде всего, с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие; при этом сам процесс правотворчества распадается на два этапа. Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.¹² Гродзинский М. М. Законодательная техника. М. 2007 с. 102²

Существенное различие между этапами правотворчества состоит в том, что для первого из них характерно наличие множества предварительных вариантов «решений», которые принимаются (с той или иной степенью научной обоснованности) всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормо-устанавливающего значения. Предварительные «решения» выносят субъекты правотворчества и на проектном этапе. При этом, однако, ключевая роль в процессе создания будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и который, в конечном счете, только и имеет право принятия окончательного нормотворческого решения.

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация - необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества - законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова.

Качество нормативного правового акта - понятие, прежде всего юридическое. Однако, учитывая неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией политических решений, которые должны базироваться в свою очередь на познании социально-экономических процессов, термин «качество нормативных правовых актов» необходимо трактовать также под углом зрения его политических и социальных характеристик. Таким образом, пути повышения качества законов и подзаконных актов находятся во всех трех плоскостях - социальной, политической и юридической.¹³Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М. 2001 с. 152³

Всякий закон является средством регуляции и саморегуляции процессов, происходящих в обществе. Вот почему по мере возрастания масштабности анализируемых явлений - от качественных показателей нормативного предписания к качеству законов и подзаконных актов и в конечном счете всей системы законодательства - все более значимым для эффективности правовой регламентации становится учет в процессе правотворчества наряду с правовыми и политическими параметрами также социальных предпосылок качества нормативных правовых актов.

В идеале перед законодателем в процессе правотворчества всегда стоит задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Следовательно, социальная характеристика качества законов и подзаконных актов неизбежно охватывает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов. Во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права.

Наиболее ущербны по причине несоблюдения первого из названных требований социальные характеристики качества декларативных нормативных правовых актов, в первую очередь законов. Ими, как известно, не одно десятилетие изобиловало советское законодательство. К сожалению, и ныне их число не только не сократилось, но даже возросло. Специфика всех декларативных законов и норм с правовой точки зрения состоит в том, что они не снабжены механизмом их реализации. Более того, значительная часть декларативных норм вообще не обладает регулятивными свойствами, поскольку они представляют собой лишь переложенные на язык закона политические лозунги и программы. Наряду с «нормами-целями», другая часть декларативных норм провозглашает закрепление за гражданами и организациями больше прав и возможностей, чем политическая, экономическая и социальная действительность страны может в данный период представить и гарантировать. Примером может служить попытка внедрения в практику уголовного судопроизводства рассмотрения дел с участием присяжных заседателей, не соответствующая ни современному состоянию криминогенной обстановки в обществе, ни экономическим возможностям страны.

В целом оценка действующего законодательства едва ли может быть положительной по линии как качественных, так и количественных показателей. Прежде всего, постановка «на поток» законоподготовительных работ, когда из месяца в месяц количество принимаемых законов исчисляется десятками, не может не сказаться на их качестве, которое ныне в целом ниже того, что имело место в доперестроечный период. Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых нормативных правовых актов. Это относится как к законам в собственном смысле слова, так в еще большей степени к подзаконным актам, которые нередко расходятся даже с положениями Конституции РФ. Еще менее качественны законы и иные нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ. Заметно отстают темпы «расчистки» действующего законодательства и его приведения в соответствие с новыми законами.¹⁴ Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. - М. 2002 с. 149⁴

В перспективе все это чревато дальнейшим снижением эффективности нарастающей волны законов и подзаконных актов, тем более что их изобилие делает затруднительным усвоение содержащихся в них новелл не только для граждан и должностных лиц, но и для профессионалов-юристов. И это тогда, когда целый ряд подотраслей и институтов законодательства, по существу, еще не выстроен. В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридической науки в деле оптимизации правотворчества и повышения качества его результата - федеральных и региональных законов и подзаконных актов.

1.2 Виды правотворчества

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям:

1) по субъектам (органам) правотворчества и

2) по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов.

По субъектам (органам) правотворчество осуществляется в трех основных формах: принятие нормативных актов органами государства, принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума; заключение соглашений, содержащих нормы права (между государственными органами и общественными объединениями, между работниками и работодателями и т.д.).

Принятие нормативных актов органами государства. В Российской Федерации именно в этой форме чаще всего осуществляется правотворчество. Правом принятия нормативных правовых актов обладают Федеральное Собрание и его обе палаты (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент РФ, Правительство РФ, государственные комитеты, ведомства и министерства РФ.

На региональном уровне правотворческими правомочиями обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления - районные, городское, районные в городах, поселковые и сельские. Правотворческую деятельность вправе также осуществлять президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства субъектов РФ, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований.¹¹ Абдулаев Н. Д. Диалектика правотворчества. Баку. 2006 с. 157

Полномочия на издание нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов России.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ. Государственная Дума и Совет Федерации принимают также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, так и по вопросам совместного ведения Федерации и входящих в нее субъектов. Процедура принятия нормативных актов определяется Конституцией РФ и Регламентом палат Федерального Собрания.

Президент РФ как глава государства издает на основе Конституции и федеральных законов указы. Указы Президента РФ могут быть не только нормативного, но и оперативного характера (указы о награждении, о присвоении чинов и званий и др.). Правительство РФ является органом исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, если они не входят согласно Конституции и федеральным законам в компетенцию парламента и Президента РФ. Акты нормативного характера Правительство РФ издает в форме постановлений, а акты оперативного характера - в форме распоряжений.

Министерства, государственные комитеты, ведомства являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области руководства порученными им сферами управления, в том числе осуществляемые в форме издания нормативных актов, определены законами, указами Президента и Правительства. Чаще всего министерства издают нормативные акты в форме инструкций, а государственные комитеты - постановлений.

В соответствии с законами органы местного самоуправления обеспечивают путем издания нормативных актов самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения.

Особым видом правотворческих полномочий обладают администрации объединений, предприятий, учреждений. Они вправе издавать локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутреннего порядка. Примером нормативного акта такого рода могут служить правила внутреннего трудового распорядка.

Референдум как вид правотворчества. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В отличие от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации допускается проведение лишь референдума. По Закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Аналогичное правило действует согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.¹² Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. М. 2006 с. 113²

Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них - узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т.п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим либо организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа и т.п. Кроме того, проводимые за рубежом социологические исследования свидетельствуют, что число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый на референдум вопрос в той или иной мере задевает лично гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все абстрактные опросы, прежде всего референдумы о реформе конституции.

Помочь гражданину заранее определить приоритет своих интересов, а законодателю - выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам. В свое время такое предложение было высказано В.Ф. Котоком. Ныне эта научная идея воспринята законодателем. Согласно Закону «О референдуме Российской Федерации» центральная комиссия референдума РФ обеспечивает не позже чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего Закона, который предлагается отменить или изменить.

Заключение соглашений, содержащих нормы права. В советский период активно практиковалось издание совместных нормативных правовых актов государственными органами и общественными объединениями. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Такого рода соглашения чаще всего заключаются для регулирования трудовых отношений. Наиболее характерный пример - коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.¹³ Теория государства и права: 100 экзаменационных ответов: Экспресс-справочник//Отв. ред. д.ф.н., проф. В.И.Власов. - Ростов н/Д. 2002 с. 207³

Наряду с коллективными договорами законом предусматривается в зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений заключение следующих видов соглашений: генерального, региональных, отраслевых (межотраслевых) тарифных, территориальных и других. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне. Участниками его могут выступать общероссийские объединения профсоюзов и работодателей, а также Правительство РФ. Региональные соглашения устанавливают общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта РФ. Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение устанавливает виды оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников отрасли (отраслей).

По содержанию издаваемые органами правотворчества нормативные правовые акты подразделяются, прежде всего, на законы и подзаконные акты. Закон - это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Все остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными. Подзаконный нормативный правовой акт - это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

Законы подразделяются на федеральные и законы субъектов РФ. В свою очередь среди федеральных законов особое место занимают федеральные конституционные законы и законы о поправках в Конституцию РФ. И те и другие принимаются в особом порядке. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам и, следовательно, подчинены последним. Конституцией РФ провозглашено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Верховенство законов - одно из необходимых условий существования правового государства, каким Россия объявлена в ст. 1 Конституции 1993г. Для соблюдения этого требования необходимо, однако, четкое закрепление круга вопросов, которые должны регламентироваться только законами, а не подзаконными актами, включая указы Президента РФ. Попытка законодательного урегулирования этого вопроса была предпринята в ходе подготовки проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», прошедшего несколько лет назад первое чтение в Государственной Думе, но не принятого до сих пор. Предлагается регулировать только законами:¹⁴ Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика//Под ред. А.В.Гайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева, В.Н.Руденко. Екатеринбург. 2001 С. 146-148⁴

- основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны, юридическую ответственность и иные меры принуждения по отношению к гражданам;

- общие вопросы федеративных отношении в РФ;

- порядок выборов Президента РФ и Государственной Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;

- основные принципы организации, формирования и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- порядок ратификации и денонсации международных договоров РФ;

- правовые основы экономического, социального и экологического развития России;

- правовое положение партий и иных общественных объединений;

- правовой статус СМИ;

- порядок формирования и расходования федерального бюджета;

- федеральные налоги и сборы;

- общие вопросы национальной безопасности РФ;

- порядок введения чрезвычайного и военного положения;

- уголовную ответственность и уголовный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний;

- судоустройство, прокурорский надзор, положение об адвокатуре.

Все другие (кроме законов) нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с законами и в рамках полномочий издавшего их органа. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Подзаконными являются, разумеется, и постановления Правительства РФ. Они должны соответствовать не только федеральным законам, но и указам Президента РФ.

Особым видом правотворчества является систематизация нормативных правовых актов, т.е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

Основными видами систематизации являются: учет нормативных правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Учет нормативных правовых актов осуществляется как на бумажных (карточки), так и на машиночитаемых носителях.

Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. Такие собрания могут быть официальными, официозными и неофициальными. Собрание признается официальным, если правотворческий орган сам подготовил и издал, либо утвердил собрание, подготовленное другим органом. Разновидностью систематического официального собрания законодательства является свод законов - инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти. Официозным считаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, например министерством юстиции, но издаются без его официального одобрения. Неофициальные сборники издаются по собственной инициативе издательствами и научными учреждениями.

Консолидацией называется такой вид систематизации, когда множество нормативных актов сводится в один укрупненный акт, полностью заменяющий вошедшие в него акты.

В отличие от консолидации кодификация предполагает коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения и т.д.). Кодификация осуществляется только в официальном порядке уполномоченными на то государственными органами. В СССР процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере начинался обычно с принятия такого вида кодификационного акта, как Основы законодательства. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.¹⁵ Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В.Лазарева. М. 2000 С. 246-247⁵

В Российской Федерации Основы как вид кодификационного акта сохранились по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов (культура, нотариат, здравоохранение и др.).

Кодекс - кодификационный сводный крупный акт, детально регулирующий определенную область (сферу) общественных отношений. В виде общего правила нормы кодекса достаточно детально регулируют соответствующие отношения, что делает подчас излишним их конкретизацию в других законах и подзаконных актах.

К числу кодификационных актов относятся также уставы и положения. Устав - это кодификационный акт, регулирующий ту или иную сферу деятельности, например в области транспорта. Положение - это нормативный правовой акт, подробно регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности отдельных субъектов права (государственных органов, учреждений, организаций).

1.3 Принципы правотворчества

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах - основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Соблюдение принципов правотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.¹¹ Большой юридический словарь//Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. - 2-е изд., перераб. и доп. М. 2003 с. 108

Основными принципами правотворчества в нашем государстве выступают следующие:

Принцип законности;

Принцип законности выражается в том, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего на Конституции. Разработка и принятие нормативно-правовых актов должны происходить с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов.

Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа. В неоправданной и незаконной деятельности некоторых субъектов Российской Федерации последнее требование соблюдается далеко не всегда.

Научный характер правотворчества должен учитываться на всех этапах подготовки юридических актов от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические исследования, наблюдение и анализ) до определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно опасны). Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными.

Требование научности к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь.

Значительно повысило бы научный характер правотворчества и планирование законодательной работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение, о принятии которого созрело скоропалительно, например, при утверждении повестки работы представительного органа.

Связь с правоприменительной практикой. Именно правоприменительная практика дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Законодатель должен постоянно отслеживать процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

Принцип демократизма проявляется в демократической процедуре разработки и принятия акта самим представительным органом, а так же в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Парламент Российской Федерации, в отличие от высшего правительственного органа бывшего Союза, стал постоянно действующим законодательным органом. Иной стала так же процедура разработки и принятия законопроектов: она стала более обстоятельной и гласной.

Наиболее эффективно выявлять истинные стремления и волю народа позволяет всенародное голосование (референдум) - один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Именно в ходе референдума 12 декабря 1993г. была принята Конституция Российской Федерации.

Принцип использования правового опыта. Всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом.

В последнее время отечественный законодатель широко использует мировой правотворческий опыт. Здесь достаточно указать на новый Гражданский кодекс Российской Федерации. В новом ГК появились институты права, заимствованные в своей сути из опыта более развитых в правовом отношении государств (институт доверительной собственности, институт банковской гарантии, институт морального ущерба и пр.).¹² Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М. 2001 с. 115²

В отдельные периоды развития того или другого государства имели место отступления от какого-либо принципа, но они не могут поколебать необходимость поиска утверждения соответствующих начал законодательной деятельности.

1.4 Стадии правотворческого процесса

Правотворчество - процесс, протяженный во времени, поэтому в нем можно выделить определенные стадии (этапы) его развития. Возможно выделить пять стадий правотворческого процесса:

- определение потребности в правовом регулировании;

- разработка проекта нормативного акта;

- его обсуждение, согласование, доработка;

- принятие нормативного акта;

- опубликование нормативного правового акта.

Рассмотрим эти стадии:

1. Определение потребности в правовом регулировании. В обиходе существует мнение, что государство может принять любой закон (нормативный акт). На самом же деле существуют две границы, определяющие возможности государства на принятие того или иного нормативного акта.

Верхняя граница - это граница возможного. Все, что находится за ней, объективно препятствует государственному регулированию общественных отношений, делает его невозможным. Эту границу образуют следующие компоненты. Во-первых, это - законы природы. Юридические законы не могут каким-либо образом изменить объективные законы природы. Тем не менее, попытки принятия таких законов имели место, хотя ничего хорошего они, естественно не приносили… Можно вспомнить, например, попытки поворота Северных рек, имевшие место в Советский период. Затраты на это в течение ряда лет включались в законы о бюджете и привели к значительным материальным потерям.

Во-вторых, возможности государственного регулирования ограничиваются законами общественного развития, в том числе экономическими законами. Игнорирование этих законов, издание противоречащих им нормативных актов также не давало положительных социальных результатов. Так, немало стран, освободившихся от колониальной зависимости и находящихся на крайне низкой ступени экономического развития, тем не менее, ставили задачу строительства социализма и принимали соответствующие законы. Естественно, что это не давало заявленных результатов.

В-третьих, это - духовная культура населения, его менталитет. Попытки игнорировать эти условия также успеха не имели. Достаточно вспомнить неудачные попытки борьбы с пьянством и алкоголизмом в нашей стране.

И, наконец, необходимо учитывать существование естественных, неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина. Принятие законов, ущемляющих эти права и свободы, в современных условиях влечет осуждение международного сообщества, а иногда и применение международно-правовых санкций.

Нижняя граница определяется целесообразностью принятия нормативных правовых актов. То есть их принятие, в принципе возможно, но не имеет смысла. Составляющими этой границы являются два обстоятельства в их сочетании.

С одной стороны, это социальная значимость соответствующих общественных отношений. Существует немало общественных отношений, не требующих правового регулирования в силу их малозначительности. Как говорится «из пушки не стреляют по воробьям».

С другой стороны, это возможность саморегуляции. Общество во многих случаях само, без государственного вмешательства способно урегулировать вновь возникающие общественные отношения посредством создания новых социальных норм (норм морали, обычаев и др.).

Своеобразным индикатором целесообразности принятия нормативного акта может служить наличие в рамках этих отношений существенных нарушений прав и свобод граждан, интересов общества и государства.

Богатый материал для выводов о потребностях правового регулирования, в том числе о бездействии каких-то норм, об их «устаревании», о появлении новых общественных отношений, требующих урегулирования дает обобщение юридической практики (судебной, прокурорской, следственной и иной).

В целом, при решении вопроса и необходимости принятия того или иного нормативного акта можно использовать золотое правило медицины: «Не навреди». При этом жизнь сама «подсказывает» законодателю, когда возникает потребность в правотворчестве. Это, с одной стороны, массовидность определенных общественных отношений, а с другой, существование по поводу их конфликтов, нарушений интересов участников этих общественных отношений. При этом, как указывалось выше, обычно само общество вырабатывает до закона определенные правила, которые и служат основой принимаемых норм права.

2. Подготовка проекта нормативного акта. В большинстве случаев тот орган или организация, которые вносят предложение об изменении законодательства, разрабатывают проекты соответствующих нормативных актов. Одновременно готовится пояснительная записка (обоснование) - документ, в котором приводятся доводы о необходимости принятия такого акта. Вопросы, связанные с подготовкой текста нормативного акта (требования к его содержанию, оформлению будут рассмотрены особо).

3. Обсуждение, согласование, доработка проекта нормативного акта. Закон или иной нормативный акт обычно затрагивает интересы большого числа граждан, организаций, учреждений или их подразделений. Поэтому в зависимости от содержания проекта каждого нормативного акта инициаторы его разработки или орган, принимающий этот акт, должны принять меры к тому, чтобы было учтены мнения и пожелания как можно большего числа заинтересованных субъектов. Для достижения этой цели используются такие средства как обсуждение проекта с приглашением представителей этих субъектов (государственных и научных учреждений, политических, профсоюзных и других общественных объединений, коммерческих структур и проч.). Практикуется рассылка проекта в указанные организации с предложением (просьбой) высказать свое мнение и дать замечания.

Проекты наиболее важных нормативных актов (например, Конституции) выносятся на всенародное обсуждение. Используются различные способы выявления общественного мнения (опросы, анкетирование и др.). Собранная информация используется для доработки проекта.

4. Принятие нормативного акта. После доработки и окончательного редактирования проект принимается и, в результате становится законом или иным нормативным актом, нормы которого обязательны для исполнения. Эта стадия является ключевой, центральной в правотворческом процессе: все предшествующие стадии служат необходимой подготовкой к тому, чтобы нормативный акт быт принят

Принятие осуществляется по-разному. В коллегиальных органах (например, законодательных) соответствующий акт принимается голосованием (простым или квалифицированным большинством голосов). В органах, основанных на единоначалии (например, в аппарате Президента и министерствах), это происходит путем подписания подготовленного проекта.

5. Опубликование и регистрация нормативного правового акта. В соответствии с Конституций РФ (ст.15 п.3) «Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». То есть большинство нормативных актов подлежат обязательному опубликованию. Поэтому обычно в названии данной стадии используется терминология, включающая слово «опубликование». Однако не все нормативные акты публикуются. В частности речь идет о внутриведомственных актах, относящихся только к работникам соответствующих ведомств, учреждений, предприятий. Поэтому, вообще-то, более точно говорить о доведении нормативного акта до его адресатов.

Некоторые ведомственные подзаконные нормативные акты, в том числе затрагивающие права и свободы граждан, устанавливающие правовой статус организаций и носящие межведомственный характер, подлежат регистрации в органах Министерства юстиции.

Особенности законотворческого процесса. Среди нормативных актов особое место занимают законы. Именно они обладают высшей юридической силой и содержат нормы права, регулирующие наиболее важные общественные отношения.

В этой связи установлен особый, более сложный порядок их разработки, рассмотрения и принятия. Основные особенности законотворческого процесса в Российской Федерации заключаются в следующем.

Прежде всего, определен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Для законов Российской Федерации таким правом обладают: Президент, Совет Федерации, члены этого Совета и депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, а по вопросам их ведения Конституционный суд, Верховный суд и Высший арбитражный суд Российской Федерации. Это право состоит в том, что внесение ими в Государственную Думу соответствующих предложений порождает в обязательном порядке начало законотворческой процедуры, в то время как предложения других субъектов могут быть отвергнуты.

Во-вторых, законопроекты подлежат обязательному рассмотрению в профильных комитетах Государственной Думы.

В-третьих, ни один закон не может быть принят сразу. Они должны пройти три (в некоторых случаях даже четыре) чтения, т.е. каждый законопроект проходит, по крайней мере, три голосования. Сначала принимается концепция закона. При втором чтении рассматриваются замечания и предложения, и только при третьем чтении закон принимается в окончательной редакции.

В-четвертых, к работе над законопроектом широко привлекаются эксперты - в основном ученые-юристы.

В-пятых, принятый Государственной Думой закон должен быть одобрен Советом Федерации. Одобрением считается и тот случай, если в течение 14 дней закон не был рассмотрен Советом Федерации. Законы о федеральном бюджете, о федеральных налогах и сборах и по ряду других вопросов подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. В случае отклонения закона Конституция предусматривает согласительные процедуры.

И наконец, принятый таким образом закон направляется на подпись Президенту Российской Федерации, которому предоставлено право отлагательного вето, которое может быть преодолено при повторном голосовании в Государственной Думе и Совете Федерации квалифицированным большинством голосов.



2 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 Проблемы правотворчества в России на современном этапе

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация -- необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества -- законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова. В законодательной технике есть много недостатков.¹¹ Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т.//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. М. 2001 с. 93

Во времена СССР немало правовых актов, но значению не уступающих законам, принималось на уровне правительства, а в ряде случаев в виде совместных постановлений партийных и советских органов. В конце 1980 г. Этот порядок стал преодолеваться, так что законодательный процесс получил гораздо большее распространение. В РФ эта тенденция продолжается, однако само качество законов оставляет желать много лучшего. Вот некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике:

- принятые законы лишены сведений относительно их авторов, разработчиков, инициаторов, которыми могут быть отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев это затрудняет не только их наименование, но что не менее важно понимание, толкование, пользование. Как известно в конце закона или другого нормативно-правового акта присутствует лишь подпись президента, либо должностного лица. Кроме того, анонимность снижает ответственность указанных лиц за должную разработку законов, способствует представлению на рассмотрение в законодательные учреждения проектов законов в сыром виде. К сожалению, в недоработанном виде они нередко поступают и на окончательное утверждение;

- название некоторых законов неоправданно растянуты, поэтому ссылаться на их титулы бесполезно. Так титул известного закона «О монетизации льгот» №122 занимает полстраницы. Одно это делает его наименование непередаваемым, к тому же изложено оно таким языком, который невозможно понять ни с первого, ни с третьего чтения. Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для одних исполнителей, но прежде всего для народа. Поэтому язык закона должен быть понятен простым людям, а не только специалистам;

- невразумительность закона. Например, в главе 4 земельного кодекса об отводе земель для «предварительного согласования» в отношении земельного участка, предназначенного для застройки. Объяснение этому понятию не дается, остается неясным существует ли «окончательное согласование», а если существует, то в каком порядке оно производится, относится согласование только к выбору земельного участка или также к предварительному утверждению проекта строительства;

- присутствие в законах ненужного материала. Основным содержанием законов должны быть права и обязанности - как материальные, так и процессуальные. Практика допускает внесение в законы общих деклараций, хотя возможность «вывода» из них путем толкования прав и обязанностей является спорной. Но многие законы содержат несколько указанную правовую материю, сколько «учебный материал», служащий для того, чтобы сами законодатели смогли уяснить себе предмет регулирования и задачи регулирования, которые они перед собой ставят. Тем самым они путают закон с пояснительными законами, и др. документами. Нередко статьи закона содержат только идеи на тему о том, как «должно быть». Но при этом не указывается, кто и как должен осуществить эти идеи и каковы санкции в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения). Такие статьи по сути являются декларациями о намерениях и не должны загромождать текста закона;

- группировка законов в особые отрасли происходит обычно в тех случаях, когда законы, имеющие общий предмет регулирования, объединяются в кодекс. Например, земельные законы получили очертания отрасли права с принятием 1922 года Земельного кодекса РСФСР (и земельных кодексов других республик). Кодекс помогает пользователю обозреть в одном документе всю группу интересующих его законов, а законодателя проверить их взаимное соответствие и найти пробелы. К сожалению, не принято снабжать кодексы предметными указателями, хотя это облегчило бы пользование ими. Некоторые кодексы, например гражданский, содержат указание, что нормы гражданского права, принятые в других законах, должны соответствовать ГК. Однако «сверки» соответствующих законопроектов с ГК часто не происходит. Так, Минэкономразвития разработало в 2005 году проект закона об автономных учреждениях в сфере медицины, образования, спорта и др. имея в виду добиться их самоокупаемости и освобождения государственного бюджета от их полного финансирования. При этом оно игнорировало, что в ГК нет понятия автономного учреждения, и что в случае признания такового о нем надо упомянуть в ГК. Кроме того, оно не определяет права и обязанности просто учреждений, потребуется разграничить эти структуры от уже известных учреждений. В противном случае неизбежны путаница, ссоры и конфликты на всех уровнях. Для лучшей стыковки законов, имеющих отношение к нескольким отраслям права, практикуется такой прием, как перекрестная ссылка родственных законов друг на друга. Такие взаимные ссылки, явно или подразумеваемо, присутствуют, например, в ГК и земельном кодексе упоминает о потере собственником права на плоды земли, если он передал землю в аренду или в иное пользование. Но здесь Земельный кодекс плохо учитывает варианты гражданских сделок. Он упускает, например, случай передачи земли в доверительное управление - хотя в ГК такой институт предусмотрен. «Забывает» он о случаях наложения ареста на имущество (землю и др.).