Административный процесс

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения.

Целью данной курсовой работы является выяснение понятия и сущности административного процесса, а также выявление основных принципов административного процесса.

Прежде чем перейти к рассмотрению названных вопросов, необходимо сделать некоторые терминологические пояснения.

Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определённого результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т. п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы её также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1 Сущность административного процесса

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов, предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании, а также органически связаны с определяющими свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в юридической властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (на ряду с формами, методами ее осуществления и т.п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают своё выражение прежде всего и главным образом в процессуальной форме.

Следует заметить, что в целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так в законодательном или оном юридическом варианте.

1.2 Понятие административного процесса

При характеристике сущности и особенностей административного процесса, необходимо предварительно определить отношение к терминам «процесс» и «производство». Это следует сделать в связи с тем, что в литературе по административному праву высказаны различные суждения на этот счёт. Так по мнению Салищевой Н.Г., производство - это понятие более широкое, нежели процесс. Она предлагает различать административное производство, как процесс применения административно правовых норм, как процесс деятельности исполнительно-распорядительных органов и административный процесс, как деятельность по разрешению споров и применению мер принуждения Салищевой Н. Г. Адинистративное право. 2006г.

Другая точка зрения состоит в придании названным терминам прямо противоположных значений. Эта позиция представляется более правильной, ибо она опирается на существующую законодательную практику, касающуюся процессов гражданского и уголовного. Напомним в связи с этим, что, например, гражданско-процессуальный кодекс РФ, регулирующий гражданский процесс, различает в нём несколько производств. Аналогичная картина и с уголовным процессом, который в соответствии с уголовно - процессуальным кодексом РФ включает ряд производств: производство в суде первой инстанции ; производство в надзорной инстанции ; производство по делам несовершеннолетних и т. д.

Для административного процесса нет нужды менять содержание понятий «процесс» и «производство». Соотношение названных понятий в принципе сохраняется как общее и особенное: производство - часть процесса, процесс - есть совокупность производств. Таким образом, если производство - это уже деятельность, связанная с разрешением определённой, сравнительно узкой группы

однородных дел, скажем дел об административных нарушениях.

Исследование сущности административного процесса у нас началось сравнительно давно, выходом в свет монографии Салищевой Н.Г. «Административный процесс в СССР». Это была первая крупная работа, в которой автор изложил исходные положения своей концепции о понимании сущности а также масштабах административного процесса.

В вопросе о понятии и особенностях административного процесса существуют две позиции. Первая - представлена в работах Салищевой Н.Г., Иванова О.В., Пискотина М.И., Самойленко Л.В. и др., она получила наименование «юрисдикционной концепции» административного процесса.

Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции Российской Федерации).

Вторая - проводимая в работах Сорокина В.Д., Манохина В.М., Лунева А.Е., Корнеева А.П. и др., имеет своей целью доказать, что административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет собой явление более широкого плана.

Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители «юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Основной методологический изъян заключается в стремлении построить административный процесс как копию гражданского и уголовного процессов.

Сторонники этой точки зрения именно так и заявляют.

«Административный процесс, - пишет Самойленко, - должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения».

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы, то есть во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что они осуществляют тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение при необходимости предусмотренных действующим законодательством мер юридического (государственного) принуждения. Так, в частности поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Эти позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой деятельности они в праве, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников правленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.

С таким пониманием полностью согласиться нельзя, ибо при этом игнорируется факт первостепенной важности - органическая теснейшая связь административного процесса с государственным управлением, юридическим выражением которого он является. Поэтому понятие административного процесса необходимо выводить не из уголовного и гражданского процессов, а из особенностей государственного управления Галлиган Дж. Административное право. История развития и основные современные концепции. - М.: Юристь, 2002..

Другие авторы дают более широкое толкование понятия административного процесса. Приведём несколько высказываний на этот счёт. По мнению Манохина В.М., административный процесс не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но прежде всего порядок реализации административно-правовых норм. Особенностью административного процесса, - считает Бахрах Д.Н., - является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и реализацию регулятивных норм. С чисто юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Нормативно-правовой материал, существующий в настоящее время, который позволяет объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации

запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов, причём далеко не во всех случаях. Содержаться они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Всё это свидетельство того, что административно-правовое законодательство в совершенном и универсальном варианте пока ещё отсутствует. Практически речь идёт о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) - перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

Таким образом, данный вариант административно-процессуальной деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурный. Он важен для правоустановительной и правоприменительной функций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти. Иначе говоря, он служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его широкий диапазон, не позволяющий получить конкретизированное представление о его подлинном содержании, тем более - его типизированное правовое оформление.

При наличии столь заметно расходящихся суждений об административном процессе, становится необходимым краткий анализ наиболее существенных свойств процесса, как сложного правового явления, объединяющего три составные части, три разновидности - гражданский административный и уголовный процессы. То обстоятельство, что упомянутые разновидности объединяются единым термином «процесс», свидетельствует о наличии у них каких-то общих свойств, в равной мере распространяющихся на каждый из видов процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью, предполагает одновременное существование его в форме особенного, - пишет Сорокин В. Д. Следовательно, общее для процесса как правового явления проявляется в особенном, свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические качества.

Рассмотрим какими же общими свойствами обладает процесс как юридическая категория.

Во-первых, взятый в целом, процесс есть определённое выражение государственно-властной деятельности. Иначе говоря, процесс - это специфический способ осуществления государственной власти. Неразрывная связь с государством - таково одно из важнейших свойств процесса. Разумеется, процесс предполагает участие в его осуществлении и общественных организаций, однако основу его составляет деятельность компетентных государственных органов.

Если перейти от общего к особенному, то есть к отдельным видам процесса, то здесь на первый план выступит тесная связь всех трёх видов процесса с такими формами деятельности государства, как правосудие и государственное управление. Связь эта выражается в том, что правосудие как форма деятельности государства реализуется посредством уголовного и гражданского процессов, государственное управление - посредством административного процесса. Форма деятельности государства в данном случае выступает, как явления первичные по отношению к соответствующим разновидностям процесса и, следовательно, особенности этих форм определяют и особенности тех или иных видов процесса.

Во-вторых, процесс это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность соответственных государственных органов. Каждый вид процесса - гражданский, уголовный, административный - представляет собой деятельность определённых государственно-властных органов, посредством которой решаются задачи правосудия и государственного управления. Поскольку задачи названных форм различны, то и способы их осуществления посредством тех или иных видов процесса отличаются определённой спецификой.

В-третьих, основное свойство процесса заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности государства.

Правовая природа процесса (гражданского, уголовного и административного) выражается прежде всего в его социальном назначении, в том чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права. Каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.

Однако одной юридической цели ещё не достаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Поскольку любой вид процесса предназначен для реализации социальных правил, установленных государством, - материальных правовых норм, постольку он может быть только юридическим порядком, ибо иначе реализовать правовую норму не возможно. Не трудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил - процессуальных норм право - гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.

В-четвертых, принципиальное значение имеет и то, что все разновидности процесса представляют собой юридически результативную деятельность, посредством которой только и может быть достигнут, требуемый в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел, юридический результат Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: Учеб. пособие. - М.: Изд-во РУДН, 2002..

Таким образом, административный процесс следует рассматривать как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами (а в предусмотренных законом случаях и другими субъектами), как деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

1.3 Характеристика и характерные черты административного процесса

Характерные черты административного процесса состоят в следующем:

административный процесс связан с государственным управлением в узком смысле. Однако, в содержание административного процесса включается не вся управленческая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, а лишь её чисто юридические виды, реализуемые в правовых форма;

административный процесс связан с материальным административным правом. Эта связь выражается в том, что в ходе реализации задач административного процесса, происходит разрешение индивидуально конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. Решить индивидуально конкретное дело - значит применить соответствующую норму материального права к данному случаю, возможность возникновения которого предусматривается этой нормой. Применение норм административного права - очень многообразная и обширная деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и некоторых иных полномочных органов. Она охватывает все категории индивидуально конкретных дел, которые входят в компетенцию названных органов, независимо от их отраслевой принадлежности. Иными словами, административный процесс осуществляется там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость решить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера, получить юридический результат.

Следовательно административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности органов государственной власти и формой реализации норм административного права.

применение норм административного права осуществляется в порядке, урегулированном нормами административного права. В соответствии с этими нормами органы государственного управления разрешают подведомственные им дела. Например, административно-процессуальные нормы регулируют порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, порядок разрешения организационных дел в аппарате управления, порядок применения мер административных взысканий и др.

административный процесс - это не только определённая процедура применения соответствующих норм права в сфере государственного управления, но и деятельность, в ходе которой возникают отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права. Под воздействием этих норм названные отношения приобретают характер административно-процессуальных правоотношений.

Таким образом, административный процесс, подобно процессам гражданскому и уголовному, состоит из двух элементов, в равной степени регулируемых нормами административно-процессуального права - деятельности органов государственного управления по разрешению подведомственных дел и отношений между участниками этой деятельности.

Для более полной характеристики административного процесса необходимо произвести сравнение его с гражданским и уголовным процессами.

Общность между тремя видами процесса состоит в их юридической природе, а также в их сущности. То есть каждый вид процесса урегулирован соответствующими процессуальными нормами и является порядком реализации материальных норм различных отраслей права.

Различия же состоят в следующем:

административный процесс представляет собой юридическую часть управленческой деятельности, а следовательно, он обладает специфическим содержанием;

административный процесс отличается своими задачами, среди которых правоохранительные функции занимают подчинённое положение, тогда как именно эти функции составляют главную задачу гражданского и уголовного процессов;

административный процесс в значительной мере связан с правотворческой деятельностью компетентных органов государственного управления, в отличии от него уголовный и гражданский процессы реализуют исключительно правоприменительные функции;

для административного процесса характерно параллельное расположение составляющих его производств., что далеко не всегда требует второй инстанции, существование которой обязательно для уголовного и гражданского процессов;

и, наконец, административный процесс осуществляется исполнительно-распорядительными органами власти, тогда как гражданский и уголовный процессы осуществляются судебными органами.

Отграничение административного процесса от гражданского и уголовного процессов может быть проведено и по другим признакам, например, по способам и приёмам, используемым в ходе рассмотрения подведомственных дел и т. д.

ГЛАВА 2. ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

2.1 Правовые формы управленческого процесса

Государственное управление и регулирование, опосредуемые нормами административного права, вовлекают в свой «оборот» множество физических и юридических лиц. Реализация этих норм «встречается» на каждом уровне с другими нормами, участники административно-правовых отношений их воспринимают и оценивают по-разному. Возникают немало произвольных толкований и действий, отклонений от «нормативной модели». Правоприменение порождает множество юридических противоречий, коллизий. Следовательно, нужен механизм действия правовых актов. В нем следует выделить в интересующем нас плане общепозитивную роль, ориентацию на достижение правовых целей, на ритмичную деятельность всех ее участников, и правозащитную роль, призванную охранять права и интересы граждан и юридических лиц, укреплять законность. Их уяснению и достижению помогает обращение к понятию «управленческий процесс». Широкое его использование позволяет выявить на «коллизионном поле» смысл собственно административного процесса. Управленческий процесс в широком смысле является важнейшим элементом механизма управления. Благодаря ему обеспечивается динамичное функционирование системы управления. Система проявляет себя именно в управленческом процессе как разновидности процессов общественной деятельности. Системы управления в целом и каждое их звено в отдельности достигают стоящих перед ними целей, установленных, как отмечалось выше, чаще всего в нормативном порядке. Субъекты управления добиваются необходимых результатов воздействия на управляемые объекты. Тем самым появляется возможность соизмерить полученные результаты с затратами управленческого труда и целями, установить степень эффективности управленческой деятельности. Правильное понимание процесса управления имеет большое теоретическое и практическое значение. Оно позволяет глубоко оценить содержание управленческой деятельности, наметить и использовать те ориентиры, которые придают ей характер целеустремленного и ритмичного процесса. В научной литературе далеко не всегда выделяется процесс управления. Довольно часто (и это, к сожалению, отражается в практике государственного и хозяйственного строительства) речь идет об отдельных элементах управленческой деятельности. В экономической литературе, например, характеризуется набор элементов, средств, методов, рычагов хозяйственного управления, которые при всей значимости не всегда взаимодействуют между собой в качестве единого управленческого процесса.

Характеризуя управленческий процесс, его функции, нужно подчеркнуть тесную зависимость между управленческим процессом и другими элементами механизма управления. Выше отмечалось, что создаваемая система управления проявляет себя именно в процессе управления, который служит ее важнейшей динамической характеристикой. Управленческая система призвана осуществлять строго ритмичный и целеустремленный процесс деятельности, который позволяет ей неуклонно претворять в жизнь нормативные цели и поддерживать управляемые объекты в необходимом состоянии. В то же время в ходе процесса управления вносятся необходимые корректировки в построение систем управления и их отдельных звеньев, в комплекс нормативно устанавливаемых функций, структур звеньев и т.д. Мы в данном случае условно выделяем в качестве первого элемента управленческого процесса такую его функцию, как организация. На определенной стадии управленческого процесса всегда создаются или видоизменяются управляющие системы. Поэтому они служат не только элементом управленческого механизма, но и включаются в известном смысле в рамки процесса управления. Изучение управленческого процесса позволяет подойти несколько с иной позиции и к развитию форм участия граждан в управлении. Речь идет о возможности более предметного рассмотрения демократических форм, исследования их с точки зрения осуществления процесса управления и его отдельных функций. Управленческий процесс в широком смысле слова включает в себя выработку и установление целей управления, поскольку этим приходится заниматься на каждом его этапе. Но если их условно отграничить, то вся последующая деятельность, в рамках определенного цикла, посвящается достижению крупных стратегических целей. Они устанавливаются в правовых актах и служат долгосрочным ориентиром. Именно цели определяют направленность, содержание и последовательность осуществления функций управления. Управленческий процесс должен приспосабливаться ко вновь возникающим целям и менять их юридическое выражение. В противном случае неизбежны элементы консерватизма и формализма, резко снижающие эффективность управленческой деятельности.

2.2 Подходы к развитию административного процесса

Широкое понимание административного процесса позволяет вникнуть в суть способов решения интересующей нас проблемы. Понятие и содержание административного процесса всегда находилось в поле зрения науки административного права. И это вполне объяснимо, поскольку речь шла об объеме и содержании правоохранительной деятельности особого рода, об органах и должностных лицах, которые ее осуществляют, о процедурах. Почти все ученые сходились на том, что ключевым является понятие административного процесса как специфического юрисдикционного процесса в сфере управления. Устойчивость такого подхода дополняется в последние годы его более широким пониманием как разновидности управленческого процесса. Но далеко не все можно признать удачным в таких решениях. Рассмотрим их подробнее. В истории отечественного административного права в механизме защиты публичного права выделялись различные способы обеспечения законности. Например, А.И. Елистратов признавал важным самое устройство проявлений власти (обособление законодательных и административных учреждений, коллегиальность, четкое определение полномочий, содействие самоуправлению, административный надзор и ревизия), принцип «закономерного повиновения» требованиям власти, жалобы на чиновников. Особое внимание уделялось административной юстиции как судебному обжалованию актов управления. Она служит для граждан публично-правовой гарантией и означает подчинение правящей власти судебному контролю. Как многие российские административисты начала XX века, А.И. Елистратов в большей степени описывал административную юстицию в странах Запада. В России он признавал скорее зачатки административной юстиции в преобразованном Правительствующем Сенате. По закону 1916 г. Сенаторы определялись в департаменты из числа лиц с высшим образованием. Дела разбирались в присутствиях. Ослаблялось влияние на них заинтересованных министров (См.: AM. Елистратов. Основные начала административного права. Издание второе. - М.: 1917, с. 252-285). AM. Елистратов. Основные начала административного права. Издание второе. - М.: 1917, с. 252-285 И все же отрадно отметить много публикаций по данной теме в XX в. Пределы административного усмотрения. - Право и жизнь. -М.: 1925, кн. 6). Ситуация меняется в начале 60-х гг. в связи с курсом на демократизацию всех сторон государственной жизни. Обосновывается объединение в административном процессе деятельности государственных органов по разрешению споров между сторонами административно-правового отношения и по применению в административном порядке государственного принуждения. И в том и в другом случае дело сводится к нарушению (действительному или предполагаемому) одной стороной административно-правового отношения прав другой стороны административно-правового отношения либо к невыполнению возложенной на лицо обязанности. Приведем определение Н.Г. Салищевой административного процесса как регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения. Другая группа административистов допускает рассмотрение административного процесса в широком смысле, как правоустановителъной, правоприменительной деятельности. Это скорее административно-процедурная деятельность с такими элементами как подготовка правовых актов управления, регламентирование, разрешительное производство, лицензирование и т.д. Здесь правила, нормы направлены на создание специализированных процедур деятельности, с чем мы вполне согласны. Но наряду с этим выделяется административный процесс в юрисдикционном смысле (См. подробно: А.П. Алехин, А.А. Кормалицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, Теис, 1996, с. 300-314). А.П. Алехин, А.А. Кормалицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, Теис, 1996, с. 300-314 Рассмотрим подробнее выделяемые авторами его черты.1. Процесс предназначен для разрешения споров. Это споры - о праве административном, или же административно-правовые споры, которые возникают в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения представлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо тем или иным образом ущемляются действиями другой стороны. Административно-правовые споры возникают по инициативе стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны, а также между исполнительными органами одного или различного уровня. Споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе специальных правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов).2. В основе административно-правовых споров, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела.3. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел.4. Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности создает, по мнению авторов, основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений. Это - административно-процессуальные отношения горизонтального типа, т.е. в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень участников. Равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному спору или индивидуальному делу, что относится к прерогативе субъектов процессуальных отношений, в руках которых сосредоточены юридически властные полномочия, необходимые для такого решения. Авторы подчеркивают, что в юрисдикционных правоотношениях практически реализуются материальные нормы административно-процессуального права. При этом административная юрисдикция, находящая свое выражение в этих отношениях, прежде всего закрепляется в виде полномочий соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) по разрешению административно-правовых споров.5. Авторами отмечается, что административная юрисдикция служит, в конечном счете целям правоохраны, обеспечения стабильного правопорядка в сфере государственного управления, правовой защите административно-правовых отношений. Одновременно в рамках административно-юрисдикицонной деятельности практически осуществляется защита и многих других правовых отношений. 6. Административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Она может осуществляться не только во внесудебном (административном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами судебной власти, постоянно расширяется.1. Административная юрисдикция имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воздействие, находящее свое конечное выражение в решении вопроса либо о судьбе соответствующего индивидуального административно-правового акта, являющегося объектом спора, либо о правомерности или неправомерности поведения (действий) тех или иных лиц (организаций), либо, наконец, о необходимости применения соответствующих принудительных мер в интересах восстановления или защиты правопорядка в сфере государственного управления.8. Допускается выделение в рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т.п. На этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел. Д.Н. Бахрах полагает, что административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный. Как юридический процесс он обладает всеми свойственными последнему признаками, но это и вид управленческой (исполнительной) деятельности, которому присущи следующие особенности. Административный процесс: а) представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках), и прокуроры; б) направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов; в) урегулирован нормами административного права. Автор признает, что государственной администрации приходится использовать полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный процесс -самый большой из юридических процессов - можно поделить на три части: процесс административного правотворчества; правонаделителъный (оперативно-распорядительный) процесс; административно-юрисдикционный процесс. Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части - производства. Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств главным образом содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии (См.: Д.Н. Бахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1996, с. 153-156) Д.Н. Бахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1996, с. 153-156.Деление административного процесса на производства обусловливает формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др. Учитывая множество актов, регламентирующих административной процесс, автор допускает принятие административно-процессуального кодекса. Юридические нормы оформляют стадии процессуальной деятельности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий. Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами; особым кругом участников и спецификой их правового статуса; комплексом процессуальных действий; кругом юридических фактов; правовыми результатами и их процессуальным оформлением. По мнению Д.Н. Бахраха, общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств являются следующие стадии: анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т.п. и кладется в основу управленческих решений;принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Будучи административным актом, оно, как правило, носит обязательный характер; исполнение решения. В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установление дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях необходимой является стадия пересмотра постановлений. В зависимости от характера производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные. В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. В то же время Д.Н. Бахрах выделяет в своей книге часть II «Принуждение по административному праву». В шести главах этой части рассматриваются административно-правовое принуждение и его виды, административное пресечение, основы административной ответственности, административное взыскание. Дается общая характеристика производства по делам, об административных правонарушениях, стадий производства по делам об административных правонарушениях, а также дисциплинарного принуждения в административном праве. Комплексный анализ проблемы содержится в книге Н.Ю. Хаманевой «Защита прав граждан в сфере исполнительной власти» (М.: 1997). Н.Ю. Хаманевой «Защита прав граждан в сфере исполнительной властиВ последнее время появились трактовки юридического процесса в широком смысле как формы превращения юридических идеальных моделей в реальные правоотношения (См.: В.Н. Баландин, А.А. Павлушина, Принципы юридического процесса. - Тольятти, 2001). В.Н. Баландин, А.А. Павлушина, Принципы юридического процесса. - Тольятти, 2001 Как видно, в разработках ученых-юристов немало общих моментов, но есть и специфические. Все это позволяет сделать следующий шаг в разработке комплекса административно-процессуальных проблем.

2.3 Административный процесс: определение и система понятий