Муниципальное право – право местного самоуправления

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1 Муниципальное право - право местного самоуправления

1.1 Понятие, функции и принципы местного самоуправления

1.2 Законодательство РФ о местном самоуправлении

1.3 Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести: обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Понятие муниципального права сравнительно новое для отечественного государство ведения. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium», так в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитет - это избираемое городское или сельское самоуправление.

Понятие «муниципальное право РФ» характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе права РФ, хотя и не относиться к числу основных отраслей права. Таким образом, муниципальное право можно определить, как право местного самоуправления. Местным самоуправление называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.

В настоящее время состояние местного самоуправления в РФ в силу ряда причин не соответствует указанным требованиям. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принимался в условиях противостояния Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации. Результатом всех компромиссов стал расплывчато-рамочный характер закона. Кроме того, к моменту разработки и принятия закона отсутствовал опыт функционирования институтов власти в федеративном государстве. Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, в значительной мере не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

ГЛАВА 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО-ПРАВО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие, функции и принципы местного самоуправления

Местная власть формируется в государстве для решения следующих основных задач:

· Предоставление основных социальных услуг: обеспечение население жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения. Именно эти задачи местная власть способна оперативно и эффективно решать с учетом потребностей конкретного населения и местных условий.

· Привлечение местных ресурсов (природных, человеческих, географических и других, присущих только данному микротерриториальному уровню). Выявление и использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, созданию новых рабочих мест и тем самым является профилактической мерой против социальной напряженности. При кажущейся малости таких ресурсов в целом по стране они составляют значительную величину.

· Обеспечение непосредственного взаимодействия с населением с целью вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного и общегосударственного значения (публичных дел). Таким образом, развитая местная власть способствует формированию гражданского общества.

Решение местными органами власти перечисленных проблем является частью выполнения общегосударственных задач.

Основой для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений является ст. 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России существует единая система власти народа (публичной власти), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов РФ) и местные (муниципальные) органы власти. Их природа в принципиальном плане одинакова: все эти органы власти получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории, обладают собственной компетенцией, установленной в законодательном порядке.

Компетенция и пределы самостоятельности властных уровней определяются Конституцией РФ и федеральным законодательством, под их задачами понимается часть общегосударственных задач, вмешательство в их деятельность допускается только в случаях нарушения законодательства либо ненадлежащего исполнения переданных с более высокого уровня полномочий.

Конституция РФ определила Россию как демократическое, федеративное, правовое государство.

Согласно концепции конституционного развития российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.

В итоге можно сказать, что на современном этапе утверждения конституционной модели российской государственности проблема развития местного самоуправления играет важную роль, так как формируемая система управления еще не использовала всех своих потенциальных резервов.

Как и любая другая отрасль права, муниципальное право опирается на систему юридических принципов. Под основными местного самоуправления понимаются исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые получили развитие и закрепление Федеральным законом (Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ)

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Как известно, под предметом отрасли права понимается круг общественных отношений, регулируемых ее нормами. Конституция РФ относится к ведению местного самоуправления решение вопросов местного значения (ст. 130).

Основной метод муниципального права, т.е. способ реализации входящих в него норм, осуществляется в форме легитимных актов органов местного самоуправления и решений, принятых населением непосредственно.

Объектом муниципально-правовых отношений является деятельность местных жителей и формируемых ими муниципальных органов, направленная на решение вопросов местного значения, определенных государственных полномочий, переданных конкретным муниципальным образованиям в установленном законом порядке.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные жители, формируемые ими муниципальные органы и муниципальные сообщества, представляющие собой исторически сложившиеся территориальные образования в составе субъекта Федерации.

1.2 Законодательство РФ о местном самоуправлении

Проблема формирования компетенции местного самоуправления является одной из ключевых в ряду проблем создания законодательных условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления, так как решение вопросов территориальной организации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органов местного самоуправления, ресурсной обеспеченности местного самоуправления прямо зависит от возложенных задач и предоставленных прав. Кроме того, эффективность всей системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями. Поэтому проблема формирования компетенции местного самоуправления должна решаться в контексте более общей проблемы разграничения компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который определяет полномочия органов государственной власти РФ и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относительно полномочий федеральных органов власти, говорится о праве принятия «федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления», т.е. предполагается наличие еще нескольких законов. Однако полномочия по обеспечению федеральных гарантий местного самоуправления не подкреплены соответствующими механизмами.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Значительное количество вопросов организации и деятельности местного самоуправления на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» решается в уставе муниципального образования. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования.

Необходимо отметить отсутствие института предметов совместного ведения государственной и муниципальной власти.

Предметы ведения местного самоуправления, определены Конституцией РФ как вопросы местного значения, отчасти названы самой Конституцией:

· владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

· формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

· установление местных налогов и сборов;

· осуществление охраны общественного порядка.

В соответствии со ст. 40 «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из…муниципальных… жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Статьей 41 предусматривается, что «медицинская помощь в … муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». Статья 43 гарантирует «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях».

Проблема формирования компетенции местного самоуправления должна была разрешиться с принятием федерального закона. Вопросы местного значения, определенные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно разделить на несколько групп:

1. Вопросы, связанные с обеспечением собственной организации и деятельности:

· принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

· владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью;

· местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.

2. Вопросы, по поводу которых имеются прямые указания на осуществление деятельности («содержание», «использование», «охрана», «строительство», «благоустройство» и т.п.):

· содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

· содержание муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

· содержание муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

· охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

· содержание муниципальных предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

· муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

· благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

· сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

· содержание муниципальной информационной службы;

· обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

3. Вопросы, по которым предоставлены полномочия по нормативному правовому регулированию («регулирование»):

· регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

· регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

4. Вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены

организационными функциями («организация»):

· организация муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

· организация муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

· организация муниципальных органов охраны общественного порядка;

· организация муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

· организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

· организация утилизации и переработки бытовых отходов;

· организация ритуальных услуг и содержание мест здравоохранения;

· организация и содержание муниципальных архивов;

· организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

· организация муниципальной информационной службы;

· организация муниципальной пожарной службы.

5. Вопросы, по которым органы местного самоуправления наделены функциями содействия («создание условий для»):

· создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

· создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

· создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

· создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

· создание условий для организации зрелищных мероприятий;

· создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.

6. Вопросы, по которым органы местного самоуправления наделены правом

участвовать в общегосударственных делах:

· контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

· обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

· участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

Перечисленные предметы относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, о существовании которых в действующих актах федерального законодательства, ничего не говорится. И в этом смысле соответствующие положения требуют дальнейшей законодательной регламентации в целях определения полномочий местного самоуправления в указанных сферах.

Следствием такого определения компетенции местного самоуправления является достаточно большая неопределенность в ее практической реализации, конфликты между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения прав и обязанностей и, соответственно, проблема разграничения ресурсов, необходимых для реализации компетенции, а также неясность в вопросе о том, являются ли задачи местного самоуправления, установленные законодательством, обязательными для исполнения или речь идет только о праве их решать.

До настоящего времени не решена проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

С одной стороны, действует положение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (п. 4 ст. 6) «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ», которое основано на Конституции РФ (ч. 2 ст. 132).

С другой стороны, отсутствует федеральный закон, устанавливающий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, расчета и передачи необходимых для их реализации ресурсов, контроля за их реализацией.

Сегодня действует значительное количество федеральных региональных законов, устанавливающих обязанности органов местного самоуправления в тех или иных сферах деятельности, отличающиеся от перечисленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения. По существу, их можно считать возложенными государственными полномочиями, но по этому поводу не прямых указаний в законах. На практике органы местного самоуправления исполняют соответствующие полномочия и решения без финансового и материального обеспечения.

1.3 Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления

Действующее федеральное законодательство не устанавливает перечня территориальных образований, в которых должно в обязательном порядке быть организовано местное самоуправление. Вместе с тем в федеральном законодательстве содержится ряд положений, имеющих непосредственное отношение к территориальной организации местного самоуправления.

В частности, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ (ст. 12). С точки зрения проблем территориальной организации местного самоуправления из данной нормы следует:

Во-первых, что основополагающим (конституционно установленным) является положение об осуществлении местного самоуправления на уровне поселений;

Во-вторых, что критерии, для определения территорий муниципальных образований должны основываться на учете исторических и иных местных традиций.

Конституцией РФ определено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения. Таким образом, территориальные пределы осуществления местного самоуправления изменяются по особой процедуре, необходимой частью которой является учет мнения населения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает возможность многоуровневого местного самоуправления. Федеральным законом допускается ситуация, когда одно муниципальное образование находится на территории другого муниципального образования. При этом предметы ведения соответствующих муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ.

Территории, на которых в России осуществляется местное самоуправление, получили наименование «муниципальное образование» (ст. 1 Закона).

Тем самым устанавливается, что право на местное самоуправление не входит в число личных прав граждан, реализация или отказ от реализации которых относится к исключительной собственной компетенции каждого из граждан, а является коллективным правом, выступающим в отношении гражданина одновременно и правом - в части выбора форм участия, и обременением - в части обязательности участия (в частности, в форме обязательности исполнения решений органов местного самоуправления).

«Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

В приведенном определении можно выделить 2 составные части. Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалифицирующих признаков муниципального образования:

1. населенность соответствующей территории;

2. осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих в обязательном порядке наличие:

· муниципальной собственности;

· местного бюджета;

· выборных органов местного самоуправления.

Во-вторых, изложение открытого перечня видов территориальных объектов, допустимых к конституированию в качестве муниципальных образований:

1. городское поселение;

2. сельское поселение;

3. несколько поселений, объединенных общей территорией;

4. часть поселения.

Понятие муниципального образования следует рассматривать как объемлющее - соединяющее в себе и понятие территории, в которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории.

Определение, данное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», дает основание утверждать, что муниципальное образование является субъектом местного самоуправления, т.е., исходя из ст. 3 Конституции РФ, субъектом народовластия, (субъектом, в территориальных границах и в рамках публично-властной компетенции, которого народ осуществляет свою власть).

В п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержится норма: «В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается».

Полномочие (право и обязанность) разграничения компетенции между уровнями местного самоуправления возложено на органы государственной власти субъектов РФ.

На самом деле, как показывает практика, субъекты Федерации зачастую либо сводят первичный территориальный уровень местного самоуправления к отдельным сельским поселениям, микрорайонам в городах, выделяя им в соответствии с их возможностями ничтожно малую компетенцию, либо устанавливают предельно высокую компетенцию первичного территориального и на основании этого под предлогом отсутствия ресурсов для ее реализации лишают сельские общины и города права на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

В этих условиях представляется целесообразным разграничение компетенции (во всяком случае, основной) между уровнями местного самоуправления непосредственно в федеральном законе. Здесь же сохраняется проблема, о которой сказано выше, разграничения не задач и полномочий, а предметов ведения.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 131) установила, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». В развитие этой конституционной нормы Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (п. 1 ст. 13) определил, что «установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ». В п. 2 этой же статьи на субъекты РФ возложена обязанность принятия законов, устанавливающих гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

К сожалению, руководители подавляющего большинства субъектов РФ введение в практику термина «муниципальное образование» восприняли как возможность нарезки территорий, в которых осуществляется местное самоуправление «с чистого листа». В результате в период с 1994 г. Значительная часть муниципальных образований была упразднена, а общая численность муниципальных образований сократилась более чем вдвое (примерно с 26 тысяч до чуть более 12 тысяч). В частности, в 25 субъектах Федерации упразднены районные муниципальные образования, в 35 - упразднены муниципальные образования в сельсоветах.

В настоящее время в РФ юридически оформлено 12286 муниципальных образований, из них:

· городов - 597;

· поселков городского типа - 524;

· городских районов и округов - 143;

· районов - 1435;

· сельских округов - 9372;

· сельских населенных пунктов - 215.

Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований; районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д.

В условиях многообразия форм территориальной организации местного самоуправления проблема установления различий в компетенции муниципальных образований в зависимости от их размеров весьма актуальна. В малых муниципальных образованиях объективно отсутствуют условия для решения таких законодательно установленных вопросов местного значения, как содержание муниципальных учреждений образования, здравоохранения, решения вопросов энергоснабжения, организация транспортного обслуживания и ряда других. Вместе с тем в крупных муниципальных образованиях (районах, городах) объективно необходима децентрализация организации решения таких вопросов местного значения, как благоустройство и озеленение, контроль за использованием земель, создание условий для развития физической культуры и др.

Список литературы

Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. - М., 1997. - №1.

Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. - Ростов-на-Дону, 1996.

Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления //СОЦИС. - М., 1997. - №1.