2

Экологические правонарушения в области охраны окружающей среды на континентальном шельфе Российской Федерации

1. Объекты административно-правовой охраны

Законодательство об административных правонарушениях направлено на охрану прав граждан, в том числе экологических, основ конституционного строя России и на активную защиту государственной собственности и иных объектов. Особое значение имеет административно-правовая охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В рассматриваемой сфере охранительную функцию призвано осуществлять законодательство об административных правонарушениях, законодателем предусмотрена административная ответственность за нарушение правил землепользования, водопользования, правил охраны и воспроизводства лесов, охраны животного и растительного мира, в том числе живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

Объектами административно - правовой охраны являются живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Понятие «объекты административно-правовой охраны» непосредственно связано с понятием, «объекты охраны окружающей среды». Объектами охраны окружающей среды являются ее составные части, элементы. В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 29. Ст. 1111 перечислены эти элементы: земля, недра, воды, леса, животный мир, атмосферный воздух, естественная среда обитания живых организмов. К объектам окружающей природной среды подлежащим охране, в соответствии с вышеназванным законом, относятся и природные комплексы - заповедники, национальные и природные парки, заказники, памятники природы, зеленые и лечебно - оздоровительные зоны и т.д.

Объекты охраны окружающей природной среды находятся в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом.

В настоящее время устоявшимся является представление о том, что объектами охраны являются окружающая природная среда в целом и отдельные природные объекты, которые должны обладать определенными признаками и выполнять комплекс присущих только им функций. С.А. Боголюбов исходя из экономического, социального и экологического их значения выделяет несколько групп таких объектов: естественные системы, особо охраняемые территории и иные объекты охраныСм.: Экологическое право. Учебник для вузов. // Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1998, С. 10-11.

В литературе было высказано суждение о том, что природные объекты, подлежащие охране, отличаются: естественным характером происхождения; они являются звеньями в единой цепи экологической системы природы и выполняют функции, которые свидетельствуют о социальной и экологической ценности этих объектов для обществаСм.: Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды»/ Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1997..

По мнению В.В. Петрова, признаками, которые позволяют отграничить природный объект от иных объектов, являются: естественное происхождение природных объектов и их экологическая взаимосвязь с окружающей средойСм.: Петров В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995. С. 15.

М.М. Бринчук считает, что основными критериями при определении объекта как элемента природы служат его неотделимость от естественных условий, неразрывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил. В качестве объекта отношений, регулируемых экологическим правом, понятие «природа» в основном ограничено пределами практического использования человеком и антропогенного воздействия на нее См.: Бринчук М. М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 8. С. 20-28.

В соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 1995 г. «О животном мире» СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462. под животным миром понимается совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящиеся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Это определение распространяется и на морские живые ресурсы как объекты окружающей среды, подлежащие охране, и объекты административно-правовой охраны на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

Исходя из признаков, позволяющих отграничить природный объект от иных (естественное происхождение природных объектов; экологическая взаимосвязь с окружающей средой), живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ следует отнести к объектам окружающей природной среды, подлежащим охране. С учетом этого что Закон «Об охране окружающей природной среды» должен быть дополнен положением о том, что охране подлежат живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

В настоящее время в нормативных актах, специальной литературе и международно - правовых актах употребляется ряд терминов, обозначающих природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны: «морские биоресурсы», «водные биоресурсы», «живые и минеральные ресурсы», «живые и неживые ресурсы», «природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны», «морепродукты» и др. Это смежные понятия.

В соответствии с Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694. и от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273. к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ относятся минеральные, т.е. неживые, и живые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах. Термин «живые ресурсы» будет употребляться в диссертационном исследовании.

Живые ресурсы - это прежде всего различные виды промысловых рыб. Анадромные виды рыб - виды рыб, образующиеся в реках, озерах и других водоемах Российской Федерации, совершающих затем миграции в море для нагула и возвращения для нереста в места своего образования; катадромные виды рыб - виды рыб, проводящих большую часть своего жизненного цикла в водах Российской Федерации, в том числе во внутренних водах и в территориальном море; трансграничные виды рыб - виды рыб, моллюсков и ракообразных, а также другие живые ресурсы, встречающиеся как в исключительной экономической зоне РФ, так и находящихся за ее пределами и в прилегающем к ней районе, которые являются единым ареалом обитания этих видов живых ресурсов; трансзональные виды рыб - виды рыб, встречающиеся в исключительной экономической зоне РФ и в прилегающих к ней исключительных экономических зонах иностранных государств, которые являются единым ареалом обитания этих видов живых ресурсов; далеко мигрирующие виды - виды рыб и китообразных, способных совершать миграции на большие расстояния и встречающихся в промысловых скоплениях как в исключительной экономической зоне РФ, так и далеко за ее пределами.

Живые ресурсы есть возобновляемые природные ресурсы. С точки зрения правовой практики к ним отнесены любые виды фауны (от водных животных до рыб) и флоры (например, водоросли) См.:Вылегжанин А. Н. Права на морские природные ресурсы //Хозяйство и право. 997. № 5. С 14..

Живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ - это и живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (моллюски, крабы, ракообразные, губки и т.п.).

Основные запасы промысловых рыб сосредоточены в прибрежных водах и примыкающих к ним водах с глубиной до 200 м. На этой площади добывается более 90% общего улова рыбы и других морепродуктов См.:Логвиненко В. К. Время безнаказанного грабежа биоресурсов прошло // Граница России. 2000. № 14-15..

По подсчетам ученых, рыбным промыслом охвачено менее ? акватории Мирового океана, причем на открытые воды океана приходиться 90%, на прибрежные - 8%. При этом улов рыбы в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ составляет 9/10 всего морского промысла См.: Юдасин Л. С. А дальше - шельф // Советская Россия. М., 1997. 1984. С. 10..

Активный морской лов рыбы осуществляется в акваториях северных и дальневосточных морей, омывающих Россию. Основными промысловыми видами рыб дальневосточного региона являются все виды лососей, камбала, палтус, минтай, треска, олюторская и карагинская сельдь, сайра. Из беспозвоночных - кальмары, камчатский краб, волосатый краб, краб-стригун, гребешок, серый морской еж, трепанг, креветки. К наиболее востребованными относятся осетровые виды. Они распространены весьма широко в бассейнах Черного, Азовского и Каспийского морей в реках бассейна Ледовитого океана, бассейне реки Амур и в озере Байкал. В течение длительного времени запасы осетровых на территории России составляли около 90% См.: Международная рабочая встреча по усилению контроля над торговлей дикими видами на российском Дальнем Востоке и в странах Северо-Восточной Азии Владивосток, 1999 г. // Под ред. А. Л. Вайсмана и В. В. Готбатовского. М., 2000. С. 27 . Необходимо отметить, что Российская Федерация имеет статус прибрежного государства морей - одних из самых богатых в мире естественных сокровищ возобновляемых биоресурсов См.: Вылегжанин А. Н. Управление морскими живыми ресурсами: международно-правовая практика США // Государство и право. 1999. № 1. С. 12-19..

Ресурсная оценка природных объектов континентального шельфа и исключительной экономической зоны не может не соотноситься с характеристикой континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ как пространственного базиса.

Континентальный шельф РФ включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка, т.е. продолжение континентального массива РФ, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.

Под континентальным шельфом понимается прибрежное морское (океаническое) мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологическое строение и являющееся наиболее продуктивной и производительной для хозяйственного использования частью акватории с определенными внутренними и внешними границами, населенными живыми организмами. Понятие континентального шельфа охватывает поверхность и недра подводных районов прибрежного государства, примыкающих к берегу, но находящихся вне пределов территориального моря, до глубины 200 м. или за этими пределами до такого места, до которого глубины покрывающих его вод позволяют вести разработку естественных богатств (ст. 1 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.).

Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря, а внешняя находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, т.е. от линий наибольшего отлива, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница окраины подводного материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, то внешняя граница совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Границы шельфа, установленные прибрежным государством являются окончательными и для всех обязательными. Понятие континентального шельфа с геологической точки зрения означает подводное продолжение материка (континента) в сторону моря до его резкого обрыва или перехода в материковый склон, т.е. это затопленная морем часть материковой территории^.

Исключительная экономическая зона Российской Федерации устанавливается в морских районах, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Российской Федерации и прилегающих к ним, включая районы вокруг принадлежащих России островов. Ее внешняя граница находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды, т.е. от линий наибольшего отлива, как на материке, так и на островах или от прямых исходных линий, соединяющих точки, географические координаты которых утверждаются Правительством РФ (ст. 1 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.).

Термин «Экономическая зона» появился в 70-х годах прошлого века. Он применялся к морской зоне шириной до 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря прибрежного государства. Полагалось, что в указанной зоне прибрежного к ней государству должны быть предоставлены права экономического характера, связанные, прежде всего с разведкой и разработкой природных ресурсов зоны. Начиная с 70-х годов 19 века в документах прибрежных государств постепенно начинает фигурировать термин «исключительная экономическая зона», впоследствии вошедший во все официальные и неофициальные проекты (тексты) конвенции по морскому праву, в частности - в Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г См.: Международное право в документах. Учебное пособие // Сост. Н. Т. Блатова. М., 1997.. Сегодня более 100 государств, в том числе и Российская Федерация, имеют исключительные экономические зоны или рыболовные зоны шириной до 200 морских миль См.: Военно-морской словарь / Под ред. В. Н. Чернавин, 1991. С. 48.. В настоящее время Россия обладает самой обширной исключительной экономической зоной площадью более 8,5 млн. кв. км., где сегодня вылавливается свыше 4 млн. т. ценных видов рыб и морепродуктов. Исключительная экономическая зона в Северном Ледовитом океане - 4.358 млн. кв. км., в Тихоокеанском бассейне - 4,064 млн. кв. км., на Черном море - 140,6 млн. кв. км., на балтийском море - 34,2 млн. кв. км. В исключительной экономической зоне сосредоточено: водных биологических ресурсов - 80% от биологических ресурсов во всех морских пограничных пространствах. Их промысел составляет около 3 млн. тонн (более 95% от общего) См.: Тымко А. Пограничные операции - эффективное средство обеспечения национальных интересов России // Вестник границы России. 1997. № 11. С. 15.

.

Права прибрежного государства не затрагивают статуса покрывающих вод как исключительной экономической зоны или открытого моря, воздушного пространства над ними. Разведка и разработка континентального шельфа не должна создавать помех для использования этих территорий в целях судоходства, промысла, океанографических и иных исследований, охраны живых ресурсов, осуществления воздушных сообщений.

Все государства, включая не имеющие выхода к морю, в исключительной экономической зоне 2 пользуются свободой судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов. При этом они должны учитывать права и обязанности прибрежного государства, соблюдать принятые им законы и правила, а прибрежное государство обязано учитывать права и обязанности других государств.

Исключительная экономическая зона является территорией, на которую не распространяется суверенитет ни одного из государств и имеет смешанный правовой режим. В соответствии с Конвенцией по морскому праву прибрежное государство в этом районе имеет суверенные права только в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах.

Так как при определении континентального шельфа и исключительной экономической зоны используется понятие «территориальное море», целесообразно рассмотреть понятия «территориальное море Российской Федерации» и «прилежащая зона Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» СМ.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.. Под территориальным морем РФ понимается примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий. На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.

Институт территориального моря в российском законодательстве был закреплен на 70 лет позже, чем в странах Западной Европы; к охране территориальных вод специальные части России приступили на 60 лет позже США и стран Западной Европы. США уже в 1945 г. объявили о выделении рыболовной зоны шириной в 200 морских миль для защиты своих экономических интересов. Россия опоздала с этой мерой на 30 лет См.: Лобашкин В. Н. Национальная морская политика России. (По материалам Всероссийской научно-практической конференции). М., 2000. С. 34..

Прилежащая зона РФ - это морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (прилежащая зона не может распространяться за пределы 12 морских миль от исходной линии, от которой отмеряется ширина территориального моря) (Ст. 1 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации») СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833. . В прилежащей зоне Российская Федерация принимает меры, необходимые для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных правил, установленных российскими законами, и задержания виновных, включая преследование, остановку, осмотр и задержание всех иностранных судов - нарушителей (за исключением военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях), в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права (Ст. 23 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации») См. там же.

Континентальный шельф и исключительная экономическая зона являются объектами охраны суверенитета Российской Федерации. Россия осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки природных ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что если Россия не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без определенно выраженного ее согласия. Кроме того, Российской Федерации принадлежит исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе; сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений.

2. Понятие и виды административно наказуемых посягательств на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации

Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность См.: Административное право. Словарь-справочник: Учебное пособие для вузов. - М., 2000. с. 12.

Особое значение для общества имеет соблюдение требований административного законодательства в сфере охраны окружающей природной среды и природопользования. Одним из оснований административной ответственности является экологическое правонарушение. Э.Н. Жевлаков наиболее удачным считает определение экологического правонарушения как общественно опасного, запрещенного законодательством под угрозой наказания действия (или бездействия), направленного на причинение вреда отношениям в сфере экологии См.: Жевлаков Э. Н. Экологические правонарушения и ответственность. М., 1997. С. 13..

В ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» экологическое правонарушение определяется как виновное, противоправное деяние, причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. Данная формулировка представляет собой образец первого определения экологического правонарушения в российском экологическом законодательстве, где в комплексном виде получила законодательное закрепление ответственность по экологическому праву См.: Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 10..

Действующее административное законодательство содержит обширный перечень административно наказуемых посягательств на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Это незаконная выдача разрешения на проведение буровых работ, создание искусственных островов, установок и сооружений, прокладку подводных кабелей или трубопроводов, используемых для разведки и разработки минеральных ресурсов, проведение ресурсных или морских научных исследований, захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения) на региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов или промысел живых ресурсов (ст. 56-1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

Данный состав призван охранять средствами административной ответственности суверенные права Российской Федерации на континентальный шельф, его живые ресурсы, а также обеспечивать правопорядок в области геологического изучения, поиска, разведки и разработки ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, добычи живых ресурсов, захоронения отходов и иных материалов на континентальном шельфе и в исключительной экономической РФ.

Для обеспечения безопасности при проведении работ на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, для охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, жизни и здоровья людей устанавливается административная ответственность за нарушение действующих стандартов (норм, правил) безопасного проведения поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов или промысла живых ресурсов либо условий лицензии на региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов или промысел живых ресурсов, а также за невыполнение требований рационального использования и охраны минеральных ресурсов или рационального промысла и защиты живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, за нарушение правил вывода подводных кабелей или трубопроводов на территорию Российской Федерации, которое может привести к порче месторождений полезных ископаемых, причинить вред жизни или здоровью людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре или фауне либо создать помехи другим законным видам деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 56-2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (ст. 56 -3) предусмотрена ответственность за нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований, предусмотренных разрешением или международными договорами РФ, которое создало или могло создать помехи законным видам деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а равно за самовольное изменение программы морских научных исследований на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. Нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований может состоять, например, в несоблюдении окончательного ухода исследовательских судов, изменении маршрутов следования к районам исследования, использовании не предусмотренного в разрешении оборудования, оказании вредного воздействия на морскую среду, живые ресурсы, проведении не предусмотренных в разрешении буровых работ, непредоставлении федеральному органу по науке и технической политике предварительных докладов, копий наблюдений, оставлении неубранными оборудования, устройств и сооружений, которые использовались для проведения исследований, несанкционированном возведении сооружений.

Административная ответственность предусмотрена и за нарушение правил захоронения с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов, которое способно привести к порче месторождений полезных ископаемых, причинить вред жизни или здоровью людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре или фауне либо создать помехи другим законным видам деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ (Ст. 57-1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержит норму, которая предусматривает ответственность за невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ об остановке судна, а равно воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами возложенных на них полномочий, в том числе на осмотр судна (ст. 84-5 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Цель данной нормы состоит в обеспечении контроля за деятельностью должностных лиц органов охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, в установлении дополнительных гарантий для эффективного соблюдения законодательства РФ по использованию живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны и иных видов правомерного пользования им, в создании правовых оснований для пресечения и профилактики правонарушений, а также в обеспечении получения доказательственной информации и других действий, связанных с проблемой возможного привлечения нарушителей к юридической ответственности. Крайне важен состав административного правонарушения, касающийся незаконной передачи минеральных и живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ физическим или юридическим лицам иностранных государств, а равно иностранным государствам (ст. 84-6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 910.). Незаконность передачи определяется отсутствием разрешения. Незаконность передачи имеет место, если живые ресурсы переданы физическому или юридическому лицу иностранных государств, либо иностранному государству.

Понятие административного проступка может быть раскрыто путем определения его основных характеристик. Это прежде всего, действие или бездействие, которое при наличии определенных признаков рассматривается законодателем как нарушение установленных правил поведения субъектов в определенных сферах общественной жизни. Составы правонарушений формально идентичны, включая объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Объектами административных правонарушений являются общественные отношения в сфере охраны суверенных прав Российской Федерации на континентальный шельф и исключительную экономическую зону, обеспечения безопасности людей, использования и охраны естественных богатств континентального шельфа и исключительной экономической зоны, охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны и морской среды, охраны исключительного права Российской Федерации на проведение ресурсных и морских исследований, правоотношений в сфере нарушения правил захоронения отходов и других материалов, общественных отношений, складывающихся в области контроля за соблюдением российского законодательства о континентальном шельфе и исключительной экономической зоны, использования ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны.

Объективная сторона включает в себя: а) действия или бездействие, т.е. деяние; б) последствия; в) причинную связь между деянием и последствиями. Это незаконная выдача лицензий, произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения), создание угрозы минеральным и живым ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны, действия (бездействие) связанные с нарушениями правил проведения исследований на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. Последствия могут выражаться в виде угрозы порчи месторождений полезных ископаемых, нанесения ущерба живым ресурсам, морской флоре и фауне, невыполнения законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ.

Субъективная сторона данных правонарушений характеризуется: а) косвенным умыслом, когда лицо осознает противоправность и общественную опасность своих действий (бездействия), может и должно предвидеть возможность создания опасности здоровью людей, ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны (56-2, 57-1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях); б) прямой умысел (56-3, 56-1,84-5,84-6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

Субъект - российские и иностранные граждане и должностные лица российских, иностранных и международных организаций, а также должностные лица, осуществляющие управление судами либо руководство работами, или ответственные за захоронение отходов.

Тщательность разработки административных норм зависит от степени подробности описания составов материальных, формальных, поставления в опасность См.: Дубовик О. Л. Материалы научно-практической конференции (Софрино-3). Проблемы уголовной ответственности за нарушения экологического законодательства. М., 1999. С. 43.. Подробное описание объективной стороны - главный разграничительный признак составов.

Административные проступки можно квалифицировать следующим образом. Материальные (обязательное наличие последствий при их совершении): материальный простой состав ч. 1 ст. 56-3 (нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований), ч. 2 ст. 56-3 (выделяется по признаку наступления ущерба живым ресурсам), ч. 2 ст. 56-3 - материальный состав при нанесении ущерба живым ресурсам. Формальные: большинство составов административных проступков можно назвать «формальными» См.: Дубовик О. Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса РФ. М., 1998. С. 73., ч. 1-3 ст. 56-1 (незаконная выдача лицензий (разрешений), либо произвольное изменение условий выданной лицензии), ч. 1 ст. 56-2 (нарушение действующих стандартов различных видов), ч. 1 ст. 56-3 - формальный простой состав самовольного изменения программы научных исследований, ч. 2 ст. 56-3 - формальный квалифицированный состав самовольного изменения программы исследований. Поставления в опасность (когда в диспозиции нормы предусмотрена возможность создания угрозы причинения вреда окружающей среде и другим объектам, когда наступление результата не требуется, но характер опасности меняется от конкретной до абстрактной См.: Дубовик О. Л. Механизм действия экологического права. Дисс. докт. юрид.. наук. М., 1993.): ч. 2 ст. 56-2 (в нарушении правил вывода кабелей и трубопроводов), ч. 3 ст. 56-2 - квалифицированный формальный состав поставления в опасность, выделяется по повторности совершения правонарушения, простой состав - ч. 1. Ст. 56-3, квалифицированный состав - ч. 2 ст. 56-3. Ч. 1 ст. 57-1 - состав поставления в опасность (действия (бездействия), последствия в виде угрозы порчи месторождений).

3. Социально-правовая характеристика административных правонарушений.

Учет экологических правонарушений никогда не был организован должным образом. Его осуществляли различные органы, требования не были едиными либо не соблюдались См.: Дубовик О. Л. Механизм действия экологического права. Дисс. докт. юрид. наук, М., 1993.. Имеющаяся информация не дает необходимого представления об экологических проблемах, так как факты, оценки, выводы зачастую неполны, несогласованы, сомнительны См. там же.. И сегодня (несмотря на издание Государственного доклада о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, 2000 г.) статистика административных правонарушений на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ носит сугубо ведомственный характер.

Ниже представлена статистическая характеристика деятельности Госкомрыболовства РФ и Федеральной пограничной службы РФ как основных государственных органов по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны России. Учитывая тот факт, что Дальний Восток обладает колоссальными ресурсами, особенно в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, и значение тихоокеанского побережья для Российской Федерации См.: Морская доктрина Российской Федерации. Независимая газета. Приложение. 2001. № 28., рассмотрим данные, характеризующие результаты работы бассейновых (Приморского и Сахалинского) управлений Госкомрыболовства РФ, за период с 1996 по 1998 гг. (т.е. до момента, когда на Федеральную пограничную службу РФ было возложено решение задач по обеспечению охраны биологических ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.) и сил Морской охраны Тихоокеанского регионального управления Федеральной пограничной службы РФ (ТОРУ) в 1998-2000 гг. См.: Материалы Межведомственной комиссии по обсуждению вопроса о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по защите интересов России в морском пограничном пространстве. М., 2001 г.

Результаты контроля за деятельностью российских и иностранных промысловых судов и итоговые сведения о правонарушениях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ анализируются в ведомствах в том виде, в каком они представлены в данном параграфе диссертационного исследования.

Сравнение показателей деятельности сил Морской охраны Тихоокеанского регионального управления и показателей Приморского и Сахалинского бассейновых управлений Госкомрыболовства свидетельствуют об ослаблении работы последних в области охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Представляется, что приведенные данные позволяют говорить о том, что существующие структуры в области охраны живых ресурсов не справляются с поставленными перед ними задачами. Этот вывод подтверждают принятые в дальнейшем организационные и управленческие решения в области охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

«Внешним» фактором ухудшения общей экологической ситуации и ситуации с охраной живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ послужила всеобщая бездумная приватизация промыслового флота, в результате которой он практически полностью перешел в частную собственность. Так, в Приморском крае государственная доля собственности в предприятиях рыбной отрасли сохранилась только в холдинговой компании «Дальморпродукт» и составляет 5% уставного капитала.

Отрицательную роль сыграло и несовершенство российского законодательства, в силу чего право собственности на продукцию рыболовства в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ перешли к частному предпринимателю. С одной стороны, по российским законам государство обладает исключительными правами на использование ресурсов экономической зоны. С другой стороны, все, что добыто, является собственностью того, кто занимается промыслом См.: Жевлаков Э., Суслова Н. Предупреждение средствами прокурорского надзора преступлений и иных правонарушений в рыбной отрасли // Уголовное право. 2001. № 2. С. 87-89..

Немаловажно и то, что органы рыбоохраны оказались не готовы к эффективной работе по пресечению расхищения биоресурсов.

В числе факторов неудовлетворительного состояния дел в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ можно назвать следующие:

в настоящее время отсутствует единая информационная система с включением в нее сведений о выделении и перераспределении квот, выданных разрешениях, отчетах по вылову живых ресурсов, их переработке и транспортировке, регистрации судов и нарушениях законодательства;

оснащенность служб охраны техническими средствами не соответствует сложности стоящих перед ними проблем. Технические характеристики и состояние инспекторских судов не позволяют эффективно выполнять задачи по пресечению браконьерства;

действия ведомств, призванных охранять морские ресурсы страны, не скоординированы;

Государственный комитет по рыболовству РФ учет выбора видовых квот осуществляет на основании данных, представляемых капитанами промысловых судов в процессе промысла. В условиях плановой экономики, когда весь улов сдавался на российские государственные предприятия, подобный учет был достаточным, а в условиях рыночной экономики выделение и использование квот стало одной из самых серьезных проблем не только правоохранительных органов, но и Госкомрыболовства РФ, администраций субъектов Российской Федерации. Так, распродажа промысловых транспортных судов без соответствующих отметок в регистре российских судов по портам приписки позволяет иностранным фирмам судам ходить под российским флагом в целях получения бесплатных квот на добычу биоресурсов в российской экономической зоне См.: Жевлаков Э., Суслова Н. Предупреждение средствами прокурорского надзора преступлений и иных правонарушений в рыбной отрасли // Уголовное право. 2001. № 2. С. 87-89.;

отсутствие материальной заинтересованности в деятельности инспекторов-наблюдателей. Их заработная плата не зависит от итогов контроля за морским промыслом.

пробелы в административном (о чем ниже) и таможенном законодательстве, в частности, отсутствие требования обязательного таможенного оформления продукции, добытой и произведенной в исключительной экономической зоне, создают условия, благоприятствующие сверхнормативному вылову и неучтенной торговле живыми ресурсами.

Контроль за деятельностью иностранных промысловых судов недостаточно эффективен по тем же причинам.

Приморское и Сахалинское бассейновые управления Госкомрыболовства РФ и региональные управления Федеральной пограничной службы РФ являются структурными ведомственными подразделениями. На мой взгляд, очень интересен анализ административных правонарушений зафиксированных Федеральной пограничной службой РФ как целостной организационной системой на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Результаты деятельности Морской охраны Федеральной пограничной службы РФ подводятся ежегодно в докладе начальника департамента Морской охраны Федеральной пограничной службы РФ.

Деятельность Федеральной пограничной службы РФ характеризуется ростом количества осмотренных и оштрафованных судов, осуществляющих промысел живых ресурсов; общей суммы штрафов, налагаемых на российские и иностранные суда и объема конфискованной у них морепродукции; из года в год увеличивается сумма предъявленных исков к должностным лицам за административные правонарушения на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. В подтверждение сказанного можно привести деятельности Федеральной пограничной службы РФ, данную Э. Жевлаковым и Н. Сусловой за последние три года См.: Жевлаков Э., Суслова Н. Предупреждение средствами прокурорского надзора преступлений и иных правонарушений в рыбной отрасли // Уголовное право. 2001. № 2. С. 87-89.. Так, в 2000 году по сравнению с 1998 годом количество осмотренных промысловых судов увеличилось в 2,5 раза; сумма штрафов, наложенных на капитанов судов, увеличилась в рублевом исчислении в 15 раз, в долларах США в 2,5 раза; сумма предъявленных исков о возмещении причиненного ущерба - восемь раз. За период с 1998 по 2000 г. совместными усилиями правоохранительных и контролирующих органов в сфере охраны морских биологических ресурсов прекращена противозаконная деятельность более 60 организованных групп, выявлено 300 компаний (юридических лиц), чьи суда причастны к противозаконной деятельности.

За 2000 г. Федеральной пограничной службой РФ в сфере охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ предотвращен ущерб на сумму 2 млрд. 600 млн. руб., доначислено в бюджет России 1 млн. 600 тыс. руб. См.: В Арктике грядет путина. // Граница России. № 19, 2001..

Итоговые показатели деятельности Федеральной пограничной службы РФ растут из года в год, однако эффективность административно - правовой охраны неадекватна ущербу наносимому, живым ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

Для полноты картины следует привести данные, характеризующие состояние охраны рыбных запасов в стране. По сведениям МВД РФ, в 1995-1997 гг. складывалась следующая картина правонарушений в сфере организации использования рыбных запасов России См.: Колесников В. И. О криминогенной ситуации в области рыболовства. // Зеленый мир. 1997. № 15. .

Приведенные данные, свидетельствуют об ослаблении контроля со стороны государства за охраной живых (в первую очередь рыбных) запасов.

В связи с тем, что экологические правонарушения относятся к категории наиболее распространенных и затрагивающих жизненно важные интересы каждого человека, приведем статистику уголовной ответственности. За последние полтора года за преступления на континентальном шельфе и в исключительной экономической РФ зоне возбуждено 518 уголовных дел См.: Материалы Межведомственной комиссии по обсуждению вопроса о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по защите интересов России в морском пограничном пространстве. М., 2001. - весьма незначительная цифра. Анализ статистических данных за 1997 г., представленных ГИЦ МВД РФ, позволил выявить следующее: число всех зарегистрированных преступлений в Российской Федерации составило 2 397 311; число экологических преступлений - 6971 (0,3% от всего числа всех зарегистрированных преступлений); количество выявленных лиц, совершивших экологические преступления, составило 7374 человек См.: Жевлаков Э., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990-2000 гг. // Уголовное право. 2000. № 3. С. 25.. В 1998 г. зарегистрировано 8628 экологических преступлений, в 1999 г. - 12413. Однако количество возбуждаемых уголовных дел явно не соответствует числу реально совершаемых экологических преступлений. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что борьба ведется главным образом с такими экологическими преступлениями, как незаконная добыча водных животных и растений, и количество зарегистрированных преступлений по этой статье растет. Так, в 1997 г. по ст. 256 УК РФ было возбуждено 3279 дел, в 1998 г. - 482, в 1999 г. - 5489 См. там же.

Экологические преступления причиняют очень большой вред экономике страны. Так, только по пяти уголовным делам, расследованным Камчатской межрайонной природоохранной прокуратурой в отношении капитанов рыболовецких судов, осуществляющих незаконный промысел краба в исключительной экономической зоне, государству причинен ущерб на сумму 25341644 руб., что составило 65,5% от суммы ущерба, причиненного в результате всех преступлений по данной категории, расследованных в 1999-2000 гг. правоохранительными органами Камчатской области См.: Жевлаков Э., Суслова Н. Предупреждение средствами прокурорского надзора преступлений и иных правонарушений в рыбной отрасли. // Уголовное право. 2001. № 2. С. 12. .

Экологические правонарушения все больше влияют на состояние общественной безопасности и в ряде регионов выступают фактором политической дестабилизации, подрывают биологические основы существования человека См.: Жевлаков Э. Экологические правонарушения и ответственность. М., 1997..

Выводы

1. В отношении живых ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ осуществляет суверенные права и юрисдикцию, руководствуясь экономическими, торговыми и научными интересами.

Учитывая социальное, экономическое и экологическое значение живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны России находятся под административно-правовой охраной со стороны федеральных органов исполнительной власти.

2. Составы административных проступков, представленных в административном законодательстве Российской Федерации, введены для охраны суверенных прав России на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, живых ресурсов. Административные правовые нормы направлены на обеспечение правопорядка в области геологического изучения, разведки и разработки ресурсов континентального шельфа, добычи живых ресурсов, захоронения отходов и иных материалов на континентальном шельфе РФ. Сфера административных проступков охватывает собой деятельность различных физических и юридических лиц, международных организаций и их объединений, в том числе иностранцев, иностранных компаний, связанную с использованием живых ресурсов исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и оказанием на них разнообразного воздействия.

Охранительную функцию, помимо административного осуществляют экологическое и уголовное законодательство.

3. Статистические данные свидетельствуют о слабом, нескоординированном контроле за деятельностью российских и иностранных промысловых судов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

4. Анализ деятельности специально уполномоченных государственных органов по охране живых ресурсов позволяет выявить организационные и правовые причины, отрицательно сказывающиеся на результатах их работы. Как показывает проведенное исследование, эффективность контроля за промысловой деятельностью явно не адекватна состоянию дел в этой сфере.