Международные проблемы военного права

26

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

«Военное право,

международные проблемы военного права»

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследуемой темы обусловлена, на наш взгляд, следующими обстоятельствами.

Закон о Государственной границе Российской Федерации определяет защиту и охрану Государственной границы как часть системы безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации, что предполагает согласованную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемую ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых и иных мер по защите и охране Государственной границы Российской Федерации. Эти меры принимаются в соответствии со статусом Государственной границы, определяемом международными договорами и российским законодательством. Охрана Государственной границы, будучи составной частью защиты Государственной границы осуществляется Пограничной службой Российской Федерации (в соответствии с Законом «О Пограничной службе Российской Федерации») в пределах приграничной территории в тесном взаимодействие с перечисленными выше органами государственной власти и органами местного самоуправления, а принимаемые ими пограничные меры входят в систему мер безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты Государственной границы определены Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Головным (координирующим) федеральным органом исполнительной власти определена Пограничная служба. На нее возложены функции организации взаимодействия с указанными органами власти и самоуправления. Если федеральным законодательством, в целом, достаточно четко определены полномочия федеральных органов исполнительной власти (МИД, МО, МВД, ФСБ, СВР) в сфере взаимодействия с Пограничной службой, то законодательство субъектов Российской Федерации и местного самоуправления далеко не всегда соответствует интересам взаимодействия в защите и охране Государственной границы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(1995 г.) конкретно не определяет полномочия органов местного самоуправления в данной области, не определяет и предметы ведения в сфере охраны Государственной границы, поэтому о взаимодействии с Пограничной службой можно говорить лишь на основе анализа положений Конституции, уставов и законов субъектов Российской Федерации. Учитывая, что 45 субъектов Российской Федерации являются приграничными представляется актуальным научное исследование соответствующей нормативной правовой базы и практики взаимодействия Пограничной службы с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и выработка на этой основе предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующему их участие и участие органов местного самоуправления в защите и охране Государственной границы, а также механизм их взаимодействия с Пограничной службой Российской Федерации.

Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена следующими факторами:

Во-первых, качественными преобразованиями в правовом регулировании всех сфер общественной жизни, возникшими в результате становления в Российском государстве новой системы экономических, политических, социальных, духовных, а также военных отношений, которые повлекли за собой возникновение ряда проблем в пограничной сфере, например: расхищение национальных богатств Российской Федерации, ее сырьевых и материальных ресурсов, активизация контрабандной и иной незаконной деятельности.

Во-вторых, отсутствием должной детализации правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В-третьих, отсутствием необходимой конкретизации в нормативных правовых актах на федеральном уровне, компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы.

В-четвертых, объективной необходимостью анализа нормативной правовой базы Российской Федерации, приграничных субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления и выработки основ подготовки субъектами Российской Федерации своих нормативных правовых актов по вопросам установления форм и методов взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В-пятых, различным экономическим потенциалом приграничных субъектов, который оказывает немалое влияние на пограничную политику в регионе, как со стороны местных жителей, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практика доказывает, что деятельность по охране государственной границы Пограничной службой Российской Федерации, не опирающаяся на поддержку органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, недостаточна эффективна.

Степень научной разработанности темы. Вопросам государственной границы (ее защиты и охраны, развитию пограничного сотрудничества и пр.) посвящено немало научных исследований. Несмотря на наличие определенного объема диссертационных, монографических трудов и работ, формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с Пограничной службой Российской Федерации, не получили достаточного освещения в научной литературе. Все многообразие исследований, научных статей и публикаций можно объединить в несколько групп.

Первую группу составляют работы, посвященные исследованию различных аспектов взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Это известные работы С.А. Булашова, А.Н. Брижика, А.И. Василенко, Ю.А. Головина, А.М. Егорова, А.М. Еремина, В.И. Захаренко, Р.Ш. Муллаянова, А.И. Николаева, С.В. Нероева, А.А. Одинцова, А.А. Першина, Л.В. Потапова, Н.Н. Рыбалкина, В.П. Руденка, В.А. Сальникова, Д.С. Субботкина, В.Э. Хандожко, Э.М. Филиппова, А.И. Тымко.См: Булашов С.А. Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации: Дис … канд. юрид. наук. - М., 1998. - 189 с.; Василенко А.И. Пограничная деятельность в Российской Федерации. Дис … д-ра юрид. наук. - М., 2001- 401 с.; Головин Ю.А. Жизненно важные интересы Российской Федерации в пограничном пространстве на рубеже XX - XXI вв. и роль ФПС Российской Федерации в их защите. Дис … канд. юрид. наук. - Ярославль, 1999 - 210 с.; Егоров А.М. Псковские пограничные районы в 1920-1930 гг. Дис … канд. истор. наук. - СПб., 1998 - 195 с.; Еремин А.М. Переход к не войсковой охране участков Государственной границы - новый этап в развитии стратегии ее защиты: Научно-информац. сб. ФПС Российской Федерации. Вып. №27 - М.: ГШ ФПС. 1997 - с. 45; Захаренко В.И. Правовое регулирование деятельности пограничных войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации по охране Государственной границы Российской Федерации: Дис ... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 201 с.; Муллаянов Р.Ш. Пограничная политика: Региональный аспект. Дис … канд. юрид. наук. - Челябинск, 1999 - 176 с.; Николаев А.И. На переломе. Записки русского генерала. - М.: Современный писатель, 1998. - 368 с. или, напр.: Актуальные проблемы пограничной политики Российской Федерации в современных условиях: Научно-информац. сб. - М.: Граница, 1996; Федеральная пограничная служба: настоящее и будущее // Граница: Вестник информации. - 1996. - № 5; О будущем с надеждой // Вестник границы Российской Федерации. - 1996. - № 4; От войсковой структуры - к специальной государственной службе // Независимая газета. - 1997. - 19 нояб.; В Российской Федерации особое отношение к пограничникам // Граница Российской Федерации. - 1997. - № 21; Реализация «Основ пограничной политики» началась // Пограничник Забайкалья. - 1997. - 18 февр.; Нероев С.В., Брижик А.Н. Основы взаимодействия ФПС Российской Федерации с органами государственной исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы: Лекция Академия ФПС РФ. - М., 1999. - 52 л.; Одинцов А.А. Место и роль ФПС Российской Федерации в системе безопасности Российской Федерации (философско-политологический анализ): Дис … канд. филос. наук. - М.: Академия ФПС РФ, 1998. - 203 с.; Першин А.А. Обеспечение пограничной безопасности // Вестник границы Российской Федерации. - 1997. - № 11; Потапов Л.В. Охрана границы - дело общенародное: Научно-информац. сб. - М.: Граница, 1996; Рыбалкин Н.Н. Концепция охраны Государственной границы: Дис ... канд. филос. наук. - М.: ВИПКОС, 1992. - 228 с.; Руденок В.П. Взаимодействие органов Внутренних дел Российской Федерации с войсками и органами Пограничной службы в Северо-Кавказском регионе в условиях социально-политического конфликта: Дис … канд. юрид. наук. М., 2001. - 185 с.; Сальников В.А. Государственные границы: социально-философский анализ: Автореф. дис ... д-ра филос. наук. - М.: ВПКК, 1991. - 47 с.; Субботкин Д.С. Конституционно-правовое регулирование безопасности границ Российской Федерации: Дис … канд. юрид. наук. - М., 2002 - 180 с.; Хандожко В.Э. Теоретико-правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации: Дис … канд. юрид. Наук. - М., 2002 - 251 с.; Филиппов Э.М. Пограничные войска на охране Северо-Западной границы: этапы становления и развития: Дис … канд. юрид. наук. - СПб., 2000 - 175 с.; Тымко А.И. Перспективы охраны новых участков государственной границы Российской Федерации: Дис ... канд. воен. наук. - М.: АПВ РФ, 1994. - 225 с.; ФПС: реформы // Граница: Вестник информации. - 1995. - № 5; Граница должна объединять // Вестник границы Российской Федерации. - 1997. - № 6.

В них получили рассмотрение и оценку такие вопросы как: конституционно-правовое регулирование безопасности границ российского государства; правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации; региональные аспекты государственной пограничной политики, правовое регулирование деятельности Пограничной службой Российской Федерации по охране Государственной границы Российской Федерации и другие.

Вторую группу работ, связанных прежде всего с анализом правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, составляют труды: Б.П.Елисеева, М.К.Исаковой, Н.А. Игнатюка, Л.Ф. Кваши, Ф.Е. Колонтаевского, М.Н. Кирюхиной, О.Е. Кутафина, Э.А. Нехвядовича, С.Г. Наймушина, В.Б.Рушайло, М.С.Савченковой, В.И.Фадеева, В.И. Ченковой, Н.А. Шевчик.См.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис … д-ра юрид. наук Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. - М.. 1998. - 50 с.; Исакова М.К. Механизм советского общенародного государства: Дис … канд. юрид. наук. - Саратов, 1984 - 233 с.; Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Автореф. дис … канд. юрид. наук. - М., 1997. - 26 с.; Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Дис … канд. юрид. наук. - М., 1996. - 165 с.; Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях: Дис … д-ра юрид. наук. - М., 1996. - 485 с.; Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации (историко-теоретический аспект): Дис … канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2000. - 160 с.; Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. - 552с.; Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: Проблемы соотношения и взаимодействия: Дис … канд. юрид. наук. - СПб., 2000. - 170 с.; Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Дис … канд. юрид. наук. - М., 1999. - 210 с.; Рушайло В.Б. Взаимоотношения государственных органов исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Автореф. дис … канд. юрид. наук. - М., 1999. - 26 с.; Савченко М.С. Правовое положение Кубанского казачества в дореволюционной Российской Федерации (конец XVIII - начало XX в.в.): Дис … канд. истор. наук. - Волгоград, 2000. - 178 с.; Ченкова В.И. Полиция и органы местного самоуправления в феодальной Российской Федерации XVIII века (историко-правовой аспект): Дис … канд. истор. наук. - СПб., 2001. - 190 с; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Дис … канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001. - 187с.

В трудах данных авторов рассматриваются, прежде всего вопросы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; правовые основы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; общие проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления и многие другие проблемы.

Третью группу трудов составляют исследования и публикации, раскрывающие суть, специфику, содержание, функционирование взаимодействия. Именно к этой группе относятся научные работы, раскрывающие основные понятия, принципы, методы и формы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эта проблематика содержится в работах таких исследователей, как А.Г. Головко, Н.Н. Жильского, Я.Г. Стахова, И.И. УрвачевойГоловко А.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан: Дис … канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 1999. - 190 с.; Жильский Н.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов Внутренних дел с Внутренними войсками в охране общественного порядка: Дис … канд. юрид. наук. - М., 1995. - 175 с.; Стахов Я.Г. Организационно-правовые основы взаимодействия органов Внутренних дел с другими правоохранительными органами в городе, районе: Автореф. дис ... канд. юрид. наук. - М.,1991. - 27 с.; Урвачева И.И. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дис … канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2000. - 201 с. и ряда других исследователей.

Проведены определенные научные разработки различных аспектов защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации Информационно-аналитическим управлением Главного штаба Пограничной службы Российской Федерации. Однако до сих пор не имеется специальной исследовательской работы, посвященной взаимодействию Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся между Пограничной службой Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

Предметом исследования является теория и практика правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ существующих нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, для выявления основных форм, методов и принципов взаимодействия на Государственной границе Российской Федерации, а также выработка и обоснование предложений по совершенствованию действующего законодательства о взаимодействии Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Данная цель определила постановку следующих задач:

исследовать предпосылки возникновения взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в различных исторических периодах;

выявить правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;

провести анализ действующего федерального законодательства Российской Федерации по вопросам взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

рассмотреть конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации по вопросам определения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации;

проанализировать договора и соглашения между Пограничной службой Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, для выявления основных форм и методов взаимодействия в сфере охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации;

выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы материалистической диалектики, исторический, логический, анализа и синтеза, а также частнонаучные методы сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, функциональной оценки, системно-структурный и другие.

Ведущую роль в диссертационном исследовании играет анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы.

Нормативной основой исследования явились: Конституция Российской Федерации 1993 года; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления; приказы директора Пограничной службы Российской Федерации и другие.

По нашему мнению, применение вышеуказанных методов и обращение к названной правовой базе, а также специальной литературе, посвященной проблемам правового регулирования указанных выше субъектов, позволяет комплексно рассмотреть исследуемые вопросы.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного анализа законодательства Российской Федерации о взаимодействии Пограничной службой Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Кроме того, проанализирована ныне действующая нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, выявлен механизм взаимодействия и определены предложения по совершенствованию правового регулирования исследуемой проблемы путем внесения предложений о частичном изменении и дополнении нормативных правовых актов, а также подготовлены проекты типового договора и соглашения «О сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Пограничной службой Российской Федерации», и проект Положения «Об основах взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы»

На защиту выносятся следующие положения:

1. Авторский вывод о том, что предпосылки развития взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти и органами местного самоуправления в различные исторические периоды характеризуются схожестью и постоянством, они продолжают оказывать влияние на формирование современного «пограничного законодательства».

2. Авторское положение о том, что защита Государственной границы - комплекс взаимосвязанных мер и действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их исполнительных структур, а также специально предназначенных для этого сил и средств по выявлению, предупреждению угроз пограничной безопасности страны и противодействию (нейтрализации) всему спектру их в пограничном пространстве для обеспечения неприкосновенности Государственной границы и территориальной целостности страны.

3. Определение понятия взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которое представляет собой осуществляемые совместные согласованные по целям, а также методам и средствам их достижения действия.

4. Результаты анализа договоров и соглашений, выявляющие основные направления совместной деятельности и основные организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с Пограничной службой Российской Федерации в сфере охраны и защиты Государственной границы.

5. Определение механизма взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы как функциональной системы воплощения совместной согласованной деятельности федеральных, региональных и местных органов на основе существующей правовой базы по организации и осуществлению взаимодействия с целью создания необходимых условий для охраны Государственной границы.

6. Предложения по совершенствованию правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в виде проектов типового договора и соглашения «О сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Пограничной службой Российской Федерации»; проекта Положения «Об основах взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы».

Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что его теоретические положения, анализы и оценки, выводы и предложения позволяют уточнить, дополнить и усилить имеющиеся идеи, подходы, модели и проектные работы в области защиты и охраны государственной границы и ее правового регулирования. Положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, могут представлять интерес для руководителей субъектов Российской Федерации, городов и районов, органов местного самоуправления, депутатов, командиров и начальников воинских частей и учреждений, преподавателей и слушателей высших военных учебных заведений. Они вполне могут быть использованы при разработке проектов нормативных правовых актов, при применении военными структурами действующих актов в преподавании ряда военных дисциплин в соответствующих учебных заведениях.

Апробация результатов диссертационного исследования.

В ходе чтения лекционного материала по дисциплинам «Муниципальное право» и «Конституционное право Российской Федерации» с курсантами Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации и студентами институтов «Бизнеса и права», «Коммерции и права», «Московского экономико-статистического университета.

В ходе выступления на кафедре, перед офицерами Московского военного института ФПС РФ.

В ходе выступления на научно-практических конференциях. Диссертант выступал на межвузовской научно-практической конференции «Правовое обеспечение пограничной безопасности России» (Москва, 2001 г) по результатам которой изданы соответствующие материалы.

Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях (общий объем 2,5 п.л.).

Предложения по совершенствованию действующего законодательства были направлены в Правовое управление ФПС России и приняты к реализации в практической деятельности Пограничной службы Российской Федерации.

Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографического списка использованной литературы, приложений. Общий объем диссертации составляет 179 страниц.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень ее разработанности, излагаются цели, задачи, методология исследования, формулируется научная новизна, положения, выносимые на защиту, показывается теоретическая и практическая значимость, источниковедческая и методологическая основы, практическая значимость, апробация и структура диссертационной работы.

В первой главе «Правовая характеристика взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с Пограничной службой Российской Федерации в сфере защиты и охраны Государственной границы» исследуются исторические предпосылки возникновения взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы; нормативное правовое регулирования вопросов защиты и охраны границы в различные исторические периоды развития и их отражение в настоящее время; законодательное закрепление правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы.

В первом параграфе «Историко-правовые предпосылки развития взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с Пограничной службой Российской Федерации» автор исходит из того положения, что пограничная деятельность неразрывно связана с политикой, а следовательно - с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Говоря об исторических предпосылках развития взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны границ нашего государства, необходимо обратить внимание на то, что хотя каждый из этапов его развития характеризуется политической, экономической, социальной несхожестью, тем не менее, причины в каждом периоде исторического развития оставались прежними. Среди них хотелось бы выделить некоторые, на взгляд автора самые важные, которые, так или иначе, обозначились в каждом периоде исторического развития: увеличение территории государств; предотвращение попыток незаконного ввоза на территорию государства контрабандного товара; необходимость концентрации усилий всеми государственными и негосударственными органами в сфере надежной охраны государственной границы; потребность в привлечении местного населения к охране границы; слабое нормативное правовое закрепление правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; постоянная передача функций Пограничной службы из одного ведомства в другое. Как раз последнее максимально характеризует связь прошлого с настоящим. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации №308 от 11 марта 2003 См.: Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию управления в безопасности Российской Федерации» от 11 марта 2003 г.// Российская газета. - 2003. - 24 марта., с 1 июля 2003 года функции Федеральной пограничной службы передаются Федеральной службе безопасности. Это влечет за собой упразднение Федеральной пограничной службы как отдельного органа исполнительной власти в сфере охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации.

Практика показывает, что и сегодня некоторые из названных предпосылок продолжают оказывать влияние на формирование «пограничного законодательства».

Во втором параграфе «Правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере защиты и охраны Государственной границы» обращается внимание на то, что в соответствии с Основами пограничной политики, утвержденными Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г., основными субъектами пограничной политики Российской Федерации являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане. Долгое время пограничная политика была как бы встроена в общую политику государства и не представляла собой самостоятельной сферы См.: Основы пограничной политики Российской Федерации: Утверждены Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 года // Российская газета. - 1996. - 6 ноябр..

Подчеркивается, что важным направлением в реализации основ пограничной политики российского государства явилось укрепление взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уточнение их административно-правового статуса в сфере охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации.

Объем и содержание правового статуса органов государственной власти во многом определяются особенностями формирования государственно-властных структур на уровне субъектов Российской Федерации.

В свою очередь полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это закрепляемые нормами права за органами государственной власти права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций государства на территории субъекта Российской Федерации, направленных на оказание помощи Пограничной службе Российской Федерации в охране и защите Государственной границы.

Участвуя в решении вопросов охраны Государственной границы, субъекты Российской Федерации имеют возможность оказывать влияние на решение общегосударственных проблем. Значение такого участия трудно недооценить.

Во-первых, те субъекты Российской Федерации, чья внешняя граница совпадает с Государственной границей Российской Федерации, оказывает содействие федеральным органам исполнительной власти достаточно всесторонне учитывая свои специфические интересы в обеспечении безопасности и стабильности в регионе.

Во-вторых, такой подход в организации охраны Государственной границы позволяет привлекать субъекты к постоянному участию в решении общефедеральных вопросов пограничной политики государства.

Анализ федерального законодательства, а также законов субъектов Российской Федерации свидетельствует о достаточно широких полномочиях субъектов Российской Федерации в их участии в решении вопросов охраны Государственной границы, отнесенных Конституцией Российской Федерации к федеральному ведению.

Эти полномочия в реализации федеральной компетенции по охране Государственной границы субъекты Российской Федерации осуществляют в различных формах, в том числе посредством:

а) включения в федеральные органы представителей субъектов Российской Федерации;

б) деятельности учрежденных при федеральном органе специальных представительств субъектов Российской Федерации;

в) делегирования отдельных полномочий федерального органа органам субъектов Российской Федерации;

г) создании совместных организационных структур в составе представителей как федеральных органов, так и органов субъектов Российской Федерации.

Одной из форм участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении охраны Государственной границы может быть также разработка и принятие ими нормативных правовых актов об участии органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, объединений, граждан в реализации основ пограничной политики государства.

В третьем параграфе «Правовой статус органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы» автор исходит из того, что именно полномочия определяют способность муниципального образования самостоятельно решать часть вопросов в пределах предметов ведения местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления включают:

а) «собственные» полномочия местного самоуправления, а также те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

б) отдельные государственные полномочия, которыми, в соответствии с законом, могут наделяться органы местного самоуправления.

Особый интерес вызывает деятельность органов местного самоуправления Российской Федерации в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть особенности наделения органов местного самоуправления указанными полномочиями, а также понятие и содержание деятельности по их реализации. Необходимо отметить, что органы местного самоуправления и граждане активно участвуют в защите Отечества См.: Концепция национальной безопасности РФ // Военная реформа - 1998. - №2.. Анализ действующего законодательства, а именно Конституции Российской Федерации, Федеральных законов «О безопасности», «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О Государственной границе Российской Федерации», «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел и их семей», Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выявить ту или иную степень участия вышеуказанных субъектов в осуществлении данного вида деятельности.

Рассматривая основные направления деятельности государства по защите и охране Государственных границ, следует остановиться на том, каким образом органы местного самоуправления в Российской Федерации участвуют в осуществлении этой деятельности.

Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» в небольшой степени определяет вопросы участия органов местного самоуправления в защите границ Российской Федерации. Органы местного самоуправления, предприятия и их объединения (независимо от форм собственности), учреждения, организации, общественные объединения и их должностные лица:

оказывают помощь Федеральной пограничной службе Российской Федерации, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах пограничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам См.: Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации - 1993. - № 17. - ст. 594; (в ред. Федерального закона от 24 марта 2001 г. № 33-ФЗ). - Ст. 37..

На взгляд автора, это не полный перечень мероприятий, которые осуществляют органы местного самоуправления на приграничной территории. Законы Российской Федерации «Об обороне», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают более широкий спектр полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения обороны и безопасности. Многие из этих полномочий имеют непосредственное отношение и к вопросам защиты Государственной границы Российской Федерации.

Во второй главе «Правовая база взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на современном этапе развития» анализируются нормативные правовые акты на федеральном, региональном и местном уровнях; выявляются основные формы, методы и принципы взаимодействия на Государственной границе Российской Федерации; предлагаются пути совершенствования действующего законодательства о взаимодействии Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В первом параграфе «Правовые аспекты взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: понятие, анализ, классификация» раскрывается понятие и сущность взаимодействия как философской категории, отражающей процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого; анализируется действующая нормативная база Российской Федерации по вопросам взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

При выявлении взаимодействия необходимо учитывать следующие аспекты взаимодействия.

Политический аспект взаимодействия связан с подготовкой и принятием высшими органами государственной власти политических решений по вопросам объединения усилий взаимодействующих сторон с компетентными государственными органами в деле охраны и защиты Государственной границы и приграничных территорий Российской Федерации.

Правовой аспект включает в себя вопросы международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации с участием заинтересованных сторон, развития законодательной и нормативной базы для совместной деятельности, в том числе подписания и корректировки договоров и соглашений.

Экономический аспект отражает роль комплексного осуществления задач защиты и охраны экономических интересов страны на государственной границе; затрагивает вопросы взаимосвязи подсистем пограничной и экономической безопасности страны; учитывает хозяйственные связи, рыночные отношения, бюджетно-финансовые вопросы.

Социальный аспект включает вопросы действия Пограничной службы Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по улучшению условий труда и качества жизни, уровня жилищного, образовательного, медицинского, культурного, пенсионного и иного обеспечения лиц, несущих пограничную службу.

Таким образом, системное выявление данных аспектов позволяет определить автору понятие взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, как осуществляемая в рамках этой системы совместная согласованная по целям, а также методам и средствам их достижения деятельность.

Механизм настоящего взаимодействия определяется правовой базой взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы, которая представляет собой систему исходных правил (правовых предписаний и принципов). В настоящее время нормативная правовая база деятельности Пограничной службы Российской Федерации включает в себя следующие составляющие:

Конституция Российской Федерации и иные Федеральные законы;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

нормативные правовые акты Пограничной службы Российской Федерации;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Проведенный автором анализ действующей правовой базы взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы позволяет сделать вывод, что настоящая база не соответствует необходимым требованиям, так как содержит лишь предписания общего характера. Законодательные предписания такого рода в лучшем случае дублируются в актах подзаконного и правообеспечительного характера, но нисколько не конкретизируются, как это следовало бы. Все это негативно сказывается на регулировании процесса изучаемого взаимодействия, пускает его на самотек.

Во втором параграфе «Механизм взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» раскрывается механизм взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы.

Указанный механизм включает в себя организацию исследуемого взаимодействия и сам процесс этого взаимодействия. Поэтому представляется возможным выделить в структуре этого механизма две составляющие - организационную и деятельностную. Для их обозначения автор считает наиболее оптимальным применение категорий "организация взаимодействия" и "реализация взаимодействия".

Под организацией взаимодействия необходимо понимать практическую деятельность начальников (командиров) и штабов по согласованию на Государственной границе и приграничной территории усилий соединений, частей и подразделений войск и органов Пограничной службы России с территориальными органами федеральных структур исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями.

К деятельностным (посторганизационным) управленческим или регулирующим воздействиям на субъекты взаимодействия, прежде всего, относятся действия координирующего значения, координацию исследуемого взаимодействия следует подразделять на надсистемную (Президент РФ и Правительство РФ) и внутрисистемную, которая осуществляется на федеральном (Директором ФПС России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации), региональном (начальниками региональных управлений и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и местном уровнях (начальниками пограничных застав, комендатур и должностными лицами органов местного самоуправления).

Учитывая вышеизложенное, автор приходит к определению механизма взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы как функциональной системы воплощения совместной согласованной деятельности федеральных, региональных и местных органов на основе существующей правовой базы по организации и осуществлению взаимодействия с целью создания необходимых условий для охраны Государственной границы.

В третьем параграфе «Основные направления совершенствования правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» излагаются способы и пути совершенствования действующего законодательства о взаимодействии Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Безусловно, совершенствование правовых основ взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не может не учитывать наличия правовых проблем, осмысление, учет и решение которых является крайне важным.

Во-первых, Государственная граница - главный объект ее деятельности - с распадом СССР не только не сократилась по протяженности, но в силу конфигурации территории Российской Федерации даже несколько удлинилась.

Во-вторых, почти четверть протяженности этой границы до настоящего времени не обустроена и не оснащена в техническом плане, а местами даже демаркирована, так как раньше она была чисто административным разграничением между РСФСР и другими Советскими республиками.

В то время как за пределами Российской Федерации - на западе, юге и юго-востоке - остались лучшие по оборудованию участки границы, тыловая инфраструктура, городки, большая часть техники, проживающие на местах кадры и личный состав.

В-третьих, положение во многих приграничных районах в наше время является более нестабильным и опасным, чем в годы холодной войны, когда главной общей заботой была угроза ядерной катастрофы. Свидетельством того является хлынувший поток контрабанды, наркотиков, оружия, а также непосредственно боевые действия, которые ведутся на территории Чечни и Таджикистана.

И, наконец, в-четвертых, из всех силовых структур Пограничная служба находится в весьма сложном положении в плане финансирования по отношению к ее объективным потребностям.

Вопросы совершенствования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации требуют четкого законодательного урегулирования, так как непосредственно влияют на безопасность государства. Настоящее положение должно воплотиться не на уровне декларирования необходимости взаимодействия субъектов, что имеет место в действующем законодательстве, а на уровне четкого определения основных направлений этого взаимодействия, его субъектов, принципов, форм и методов.

Решение данной проблемы обуславливается необходимостью закрепления четких пределов ведения, форм и методов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с Пограничной службой Российской Федерации в основных законах на федеральном уровне и раскрытии этих положений в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Это, по мнению автора, и должно будет способствовать четкому и слаженному механизму взаимодействия данных субъектов в сфере защиты и охраны Государственной границы России.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, делаются основные выводы, формулируются предложения по совершенствованию правовой базы взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Основные положения диссертационного исследования были опубликованы в следующих работах:

1. Правовые вопросы взаимодействия Пограничной службы и местного самоуправления //Матер. научно-практич. конф. Проблемы правового обеспечения деятельности системы ФПС России. Ч. 3 /Под ред. И.К. Харичкина. - М.: МВИ ФПС России, 2001. - 0,5 п.л.

2. Правовые вопросы взаимодействия Пограничной службы и местного самоуправления /Сборник научных статей №5. - М.: МВИ ФПС России, 2001. - 0,5 п.л.

3. Правовой анализ сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Пограничной службой РФ /Сборник научных статей №8. - М.: МВИ ФПС России - 1,5 п.л. - находится в печати.