Муниципальное управление и его основные черты

28

Содержание

Введение

Глава 1. Муниципальное управление и его основные черты

1.1 Определение муниципального управления

1.2 Принципы муниципального управления

Глава 2. Финансирование муниципального управления

Заключение

Библиография

Приложение

Введение

На территории любого муниципального управления действует совокупность экономических субъектов, взаимодействующих и взаимосвязанных друг с другом. Это домашние хозяйства, предприятия, бюджетные организации, органы местной власти и управления. Экономические взаимоотношения между ними достаточно полно описываются с помощью модели кругооборота продуктов и доходов, в которой выделяются два, уравновешивающих потока: с одной стороны, товаров и услуг, с другой -- денежных платежей, совершаемых в качестве компенсации за товары и услуги. Данная модель, связанная с денежными потоками, с денежной формой движения продукта, как раз и выражает сущность экономической категории финансов.

Таким образом, финансы -- это не сами деньги, а совокупность денежных отношений, посредством которых происходит распределение и перераспределение стоимости валового общественного продукта, ведущее к формированию доходов и фондов денежных средств, используемых на расширенное воспроизводство и удовлетворение социальных и иных потребностей общества.

Из этого следует, что по своей экономической сущности местные финансы представляют собой систему денежных отношений, возникающих в связи с формированием доходов и фондов денежных средств у местных органов власти и использованием их на экономическое и социальное развитие муниципальных управлений.

Традиционное финансирование - это финансирование страны основанное на традиции переходящее на протяжении всей страны.

Проектное финансирование - это постановление, принятое в результате обсуждения какого-нибудь вопроса и написание постановления страны по финансированию, то есть наложить резолюцию (заключительная часть судебного решения).

Цель работы - основе муниципального управления, то есть рассказать о финансировании муниципального управления.

Задачи:

дать характеристику муниципальному управлению и его основным чертам - определение муниципального управления и принципы муниципального управления;

рассказать о финансировании муниципального управления;

При написании курсовой работы использовались периодические издания, нормативно-правовые акты и книги с достаточно большой информацией.

Мне пригодились все источники. Но хотелось бы выделить основные, по которым строилась работа.

Хорошо описано муниципальное упрвление в книге Шумянковой Н. В. Муниципальное управление, а также в книге Братановский С. Н. Муниципальное право.

Глава 1. Муниципальное управление и его основные черты

1.1 Определение муниципального управления

В современной России муниципальное управление переживает свое второе рождение. Его традиции, отброшенные в годы Советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, преодолевая ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Эффективность их разрешения во многом зависит от правильного понимания сущности муниципального управления его места в демократической системе управления обществом.

Между тем проникновение в сущность феномена муниципального управления -- задача далеко не простая. В науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к толкованию понятия «муниципальное управление». Современные авторы подходят к анализу содержания данного социального явления с нескольких принципиально различных позиций.

В частности, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, некоторые отечественные ученые рассматривают муниципальное управление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Признание муниципального управления в качестве одной из основ конституционного строя, конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Довольно часто муниципальное управление представляют в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает, что население и формируемые им органы муниципального управления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур власти в решении вопросов местной жизни.

Многообразие позиций в трактовке содержания муниципального управления обусловливает появление большого количества различных его определений.

Более развернутое определение муниципального управления содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Из данного определения логически вытекает следующее:

во-первых, муниципальное управление -- это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

во-вторых, муниципальное управление направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение. Но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

в-третьих, муниципальное управление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

в-четвертых, муниципальное управление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания, муниципальные выборы и др.;

в-пятых, обязательным элементом муниципального управления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Таким образом, муниципальное управление -- это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Однако система местного самоуправления -- это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией. Муниципальное управление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой -- наиболее полно учитывает интересы населения.

1.2 Принципы муниципального управления

Рассматривая муниципальное управление как открытую систему, представим процесс муниципального управления в виде схемы (Прил. 1).

Эта деятельность осуществляется должностными лицами представительных и исполнительных органов муниципального управления, которые представляют интересы местного сообщества и при выполнении своих должностных обязанностей вступают в процесс коммуникаций, принимают управленческие решения, чтобы выполнять управленческие функции по планированию, организации, распорядительству, мотивации, руководству, контролю деятельности по достижению целей муниципального образования -- улучшению качества жизни населения территории и увеличению его вклада в развитие всего общества.

Содержанием муниципальной деятельности является координация усилий активной части граждан, составляющих местное сообщество, и субъектов, хозяйствующих на рассматриваемой территории, с использованием имеющихся ресурсов.

В свою очередь, содержание муниципальной деятельности определяется сложным сочетанием потребностей граждан конкретного муниципального образования и субъектов хозяйственной деятельности, действующих на его территории, имеющимися в муниципальном образовании ресурсами и условиями, сложившимися в результате воздействия факторов внешней среды.

Рассматривая с позиций системного подхода условия функционирования предприятий, работающих на территории муниципального управления, следует отметить существенную роль местных властей в организации работы конкретных хозяйствующих субъектов Другими словами, по отношению к предприятиям, функционирующим на территории муниципального образования, деятельность муниципального управления является одним из важнейших факторов внешней среды, определяющих условия работы предприятий на рассматриваемой территории.

В соответствии с предложенной выше моделью процесса муниципального управления изложение материала по курсу «Муниципальное управление» организовано следующим образом (Прил. 2).

Согласно модульному подходу к обучению весь изучаемый материал делится на три относительно самостоятельные части:

I. В первой части курса рассматриваются организационно-правовые основы формирования и развития муниципального образования.

Изучение основ деятельности муниципального управления невозможно без знания истории возникновения и развития муниципального управления, теорий и типов местного самоуправления и особенностей развития формы управления в России.

В рамках реформы муниципального управления в России одновременно развиваются два взаимосвязанных процесса: разработка нормативно-правовой базы муниципального управления и практическая реализация деятельности местного самоуправления в многочисленных и разнообразных муниципальных образованиях, созданных на всей территории страны.

Формирующаяся в настоящее время в России система муниципального управления определяется принципами, функциями и организационными формами осуществления муниципального управления.

Правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы и гарантии муниципального управления регламентируют возможности местных сообществ в достижении целей соответствующих муниципальных образований.

Такое системное представление муниципальных образований как специфического класса организаций дает возможность перейти к исследованию процесса управления ими, который рассматривается во второй части курса.

II. Процесс управления муниципальным образованием инициируется представительными и исполнительными органами местного самоуправления, которые выступаю в качестве субъекта управления на муниципальном уровне, являясь выразителями интересов местного сообщества.

Применяя, в свою очередь, к анализу деятельности органов муниципального управления модель организации как открытой системы, отметим, что системообразующим фактором является организация эффективной муниципальной деятельности. В этой связи целесообразно рассмотреть состав органов местного самоуправления, их задачи и формы, действующие варианты организации таких систем, принципы, методы построения и направления совершенствования организационных структур местной администрации; кадровое обеспечение и особенности муниципальной службы.

Органы местного самоуправления представляют собой аппарат управления, реализующий властные функции, и его деятельность должна быть подчинена достижению целей муниципального образования. Это также организации, объединяющие сотрудников, работа которых должна быть построена в соответствии с современными представлениями об организации труда менеджеров и учетом особенностей реализации основных функций управления и связующих процессов в процессе муниципальной деятельности. Значительная роль уделяется использованию современных информационных технологий в работе местной администрации и работе с населением, общественными организациями, гражданами и предприятиями, расположенными на территории муниципального образования.

Содержанием муниципальной деятельности является управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования. Рассматриваются основные направления муниципальной деятельности в областях планово-финансовой работы, управления муниципальной собственностью, использования и охраны земли и других природных ресурсов, строительства, транспорта и связи, в жилищной сфере, сфере коммунального, бытового и торгового обслуживания, в социально-культурной области, в области охраны общественного порядка, которые определяются соответствующими полномочиями органов местного самоуправления и особенностями развития конкретных муниципальных образований. В рамках курса рассматривается взаимодействие различных уровней управления народнохозяйственным комплексом, организация взаимодействия с субъектом федерации в части полномочий, переданных на уровень муниципального управления; выделяются специфические возможности использования преимуществ муниципального уровня.

Особая роль в изучении дисциплины «Муниципальное управление» отводится третьей части курса -- управленческому практикуму, включающему деловую игру «Управление муниципальным образованием» и курсовую работу «Муниципальное образование как объект управления».

Исследуется возможность использования корпоративных отношений в качестве механизма удовлетворения интересов каждого субъекта хозяйственной деятельности на территории муниципального образования через развитие всего сообщества. В результате эксперимента участники деловой игры формируют модель управления муниципальным образованием в рамках предложенных ограничений.

Таким образом, предметом дисциплины «Муниципальное управление» являются закономерности формирования и особенности функционирования муниципальных образований, выступающие как проявление производственного отношения, возникающего при реализации территориальных экономических интересов граждан в пределах отдельного сообщества, сформированного в зависимости от типа и места расселения.

Применение метода моделирования для изучения муниципальных образований как специфического класса организаций дает возможность перейти к исследованию процесса управления ими в соответствии с общими подходами, разработанными в рамках менеджмента, и сложившимися методами исследования.

Глава 2. Финансирование муниципального управления

В составе местных финансов можно выделить следующие группы денежных отношений:

* связанные с формированием и использованием местными органами власти и управления целевых фондов денежных средств;

* существующие между различными муниципальными образованиями;

* складывающиеся у органов местного самоуправления:

а) с органами государственной власти;

б) с финансово-кредитными институтами;

в) с хозяйствующими субъектами;

г) с инвесторами;

д) с налоговыми органами.

Материальными носителями финансовых отношений являются финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления и предназначенные для удовлетворения потребностей населения муниципальных образований. Финансовые ресурсы муниципального образования предстают в форме средств местного бюджета, внебюджетных фондов, прибыли муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.

Таким образом, в рамках комплексного подхода, используемого при характеристике содержательной стороны экономических основ муниципального управления, местные финансы целесообразно рассматривать как определенного рода экономическую систему, представляющую собой совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении органов муниципального управления, а также отношений, возникающих в связи с их хранением, накоплением, передачей, распределением, обменом, превращением из одной формы в другую.

Основное представление о структуре традиционных финансов России дает Федеральный закон «О финансовых основах муниципального управления в Российской Федерации». В соответствии со ст. 2 данного Закона традиционные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги и другие финансовые средства. Законодатель не дает исчерпывающего перечня структуры элементов традиционных финансов, оставляя широкое поле деятельности в этом направлении субъектам РФ.

Законодательство субъектов Федерации о муниципальном управлении, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, в свою очередь, либо воспроизводит нормы, содержащиеся в федеральных законах, либо дает более содержательное понятие традиционных финансов.

Традиционные финансовые ресурсы представляется возможным разделить на три укрупненные группы: бюджетные средства, средства муниципальных внебюджетных фондов и финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности.

Основной составной частью муниципальных финансов являются традиционные бюджеты. С экономической точки зрения традиционный бюджет представляет собой систему экономических отношений, посредством которой на основе заранее составленного плана формируется и используется фонд денежных средств, принадлежащих местным органам власти.

Наличие у каждого из органов муниципального управления реального полноценного бюджета укрепляет их экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на закрепленной территории, расширять экономический потенциал, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. В конечном счете все это расширяет возможности местных органов власти в наиболее полном и всестороннем удовлетворении потребностей населения муниципальных образований.

Экономическая сущность традиционных бюджетов проявляется в их назначении. К основным функциям этих бюджетов относятся: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных органам местного самоуправления.

В современных условиях традиционные бюджеты выступают в качестве важнейшей части материальной основы деятельности местных органов власти, без которой невозможно активное влияние последних на формирование новых общественных отношений. В процессе мобилизации огромной массы доходов в государственный бюджет органы местного самоуправления через свои бюджеты распределяют государственные средства на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества, осуществляют действенный контроль за сферами производства и использованием создаваемых материальных и финансовых ресурсов, что способствует удовлетворению общественных потребностей населения и росту национального дохода страны. Следует, однако, заметить, что все это возможно только в условиях сбалансированного разграничения финансовых полномочий между бюджетами регионов и органов местного самоуправления, отсутствия «запредельного» дефицита местных бюджетов.

Таким образом, совершенно закономерно, что система социальной защиты, в своей большей части уже переданная на местный уровень, в настоящее время не может нормально функционировать из-за недостатка средств в муниципальных бюджетах для ее реализации.

Из этого следует, что традиционные бюджеты в нашей стране до сих пор продолжают находиться на положении бесправных «филиалов» вышестоящих бюджетов. Между тем в бюджетной системе страны как главной финансовой базе деятельности и государственных органов власти, и органов местного самоуправления, традиционные бюджеты -- самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент. Но, не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень власти. В связи с этим особую актуальность сегодня приобретает анализ механизма формирования территориальных бюджетов, а также поиск направлений совершенствования данного механизма с целью создания устойчивой материально-финансовой базы муниципальных образований.

Как известно, основу системы традиционных финансов Российской Федерации составляют четыре основных источника формирования доходной части традиционных бюджетов:

1. Местные налоги.

2. Отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений.

3. Перечисления из федеральных и региональных специализированных фондов.

4. Местные неналоговые доходы.

Самую значительную часть бюджетных доходов муниципального управления составляют налоговые поступления. Доходы традиционных бюджетов формируются как за счет местных налогов, так и за счет поступлений от ряда федеральных и региональных налогов в соответствии с законодательно установленными квотами.

Местные налоги и сборы -- обязательные взносы в традиционные бюджеты, устанавливаемые самостоятельно представительными органами муниципального управления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам в нашей стране относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Налоговый кодекс установил на всей территории России закрытый перечень налогообложения и запретил местным органам власти вводить на своей территории какие-либо дополнительные налоги и сборы, помимо вышеобозначенных (ст. 12, п.5 НК РФ).

Однако, приводя в качестве аргумента положения ст. 132 Конституции России, где определено, что органы муниципального управления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, и ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации муниципального управления в Российской Федерации», закрепляющей, что местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами муниципального управления самостоятельно, и ссылаясь при этом на растущие потребности в решении социально-экономических вопросов, многие органы местного самоуправления все же пытаются вводить на своей территории дополнительные налоги, не предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации.

Конечно, справедливость требований органов муниципального управления о необходимости наделения их прочной налоговой базой вряд ли у кого-то сегодня может вызвать сомнение. Однако, говоря об этом, в первую очередь следует учитывать тот факт, что в условиях продолжающегося снижения жизненного уровня значительной части населения нашей страны возможности органов муниципального управления пополнять свои бюджеты за счет введения дополнительных местных налогов весьма ограничены. К тому же доходы от взимания подобных налогов, как правило, играют весьма скромную роль при формировании местных бюджетов, и потому, в любом случае, существа проблемы не меняют. Для укрепления финансовой базы органов муниципального управления сегодня требуются куда более радикальные меры, чем простое установление на территории муниципального образования дополнительных обязательных платежей.

Думается, одной из таких мер могла бы стать передача органам муниципального управления права утверждения единых налоговых ставок на вмененный доход, которое в настоящее время находится у субъектов РФ. Розничная торговля, бытовое и транспортное обслуживание населения, общественное питание и оказание населению платных услуг, по которым вводится налог на вмененный доход,-- одни из наиболее динамичных отраслей современной российской экономики. Эти отрасли равномерно разбросаны по муниципальным территориям и гарантируют стабильные доходы. Местным органам власти лучше всего известны и условия их функционирования, и результаты их деятельности. Более того, в городе или районе легче скорректировать при необходимости ставки налога, о котором идет речь.

Однако вполне возможно, что даже после подобной «реструктуризации» местных налогов во многих муниципальных образованиях России все же сохранится высокий удельный вес бюджетных доходов, поступающих на места в порядке бюджетного регулирования. В этом случае органам муниципального управления следует помнить о том, что помимо местных налогов в бюджетах территорий серьезную роль могут играть и различного рода неналоговые доходы: от использования, аренды и приватизации муниципальной собственности; от покупки органами муниципального управления государственных и негосударственных ценных бумаг, акций и облигаций; от выпуска муниципальных займов; от кредитных договоров, заключенных между местными органами власти и предприятиями и организациями; от всевозможных штрафов и добровольных взносов предприятий и населения и т.д. Эти доходы находятся в прямой зависимости от степени развитости муниципального предпринимательства, и потому имеют закономерную тенденцию к возрастанию по мере адаптации местных органов власти к системе рыночных отношений.

Согласно ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах муниципального управления в Российской Федерации» местные налоги и сборы, доли федеральных и региональных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, в совокупности с различного рода неналоговыми доходами составляют собственные доходы муниципальных бюджетов. Термин «собственные доходы» означает, что эти средства полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Собственные доходы местных бюджетов -- это основа финансовой самостоятельности местных органов власти. В различных странах уровень этих доходов, а значит, и финансовой самостоятельности муниципалитетов, неодинаков.

Российская конституционная модель муниципального управления по своим сущностным характеристикам является автономной. Это означает, что уровень собственных доходов местных бюджетов в нашей стране должен значительно превышать объем средств, поступающих на места из вышестоящих бюджетов. Более того, данное положение закреплено в России законодательно. Статья 9 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...» от 15.04.93 г устанавливает, что уровень закрепленных доходов бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования. Однако в действительности доля собственных доходов муниципальных образований в общей сумме всех поступлений в консолидированных бюджетах субъектов РФ не превышает и одной трети.

Безусловно, бюджетные системы с низким уровнем собственных и преобладанием регулирующих доходов муниципальных бюджетов имеют ряд неоспоримых достоинств, что, кстати, и обусловливает их широкое распространение в странах с наблюдаемыми моделями муниципального управления. К числу этих достоинств могут быть отнесены экономичность централизованного сбора налогов, более широкие возможности концентрации средств для горизонтального выравнивания территориальных бюджетов, возможность обеспечения последних необходимыми средствами независимо от производительности местных источников. Имеющиеся при этом недостатки, в частности излишняя централизация фискальных функций и наличие элементов субъективизма при формировании регулирующих доходов местных бюджетов, компенсируются в этих странах четким распределением бюджетных полномочий между различными уровнями власти, предоставлением территориям значительных прав на определение их доли в совместных налогах, законодательным фиксированием согласованных пропорций в совместных налогах и созданием эффективных механизмов корректировки бюджетных диспропорций.

Одной из важнейших задач государственной бюджетной политики России на современном этапе является преодоление тенденции ограничения возможностей муниципальных образований самостоятельно, т.е. за счет закрепленных источников доходов, формировать свои бюджеты. При этом, однако, речь не идет о полном отказе от методов бюджетного регулирования на муниципальном уровне. Регулирующие доходы -- это объективная необходимость, вызванная потребностью в преодолении вертикальных дисбалансов бюджетной системы.

Подобные дисбалансы потенциально заложены в бюджетной системе любого государства. Их возникновение обусловлено различием в функциях, выполняемых разными уровнями власти. Поскольку на центральные органы возлагается ответственность за соблюдение общенациональных интересов, они, осуществляя макроэкономическое регулирование и перераспределение национального дохода, изначально сосредоточивают в своих руках наиболее важные налоговые источники, ослабляя тем самым доходную базу территориальных бюджетов. Для преодоления возникающего при этом в бюджетной системе дисбаланса и применяется метод долевого участия различных уровней власти в общенациональных и региональных налогах.

Таким образом, отказываться сегодня от регулирования доходов в системе местного самоуправления бессмысленно. Однако и сохранять доминирующее положение этих источников в доходной части местных бюджетов, сдерживая тем самым стремление муниципальных образований к саморазвитию, тоже нельзя.

Выход из данной ситуации видится в закреплении определенных долей регулирующих доходов за местными бюджетами на постоянной основе. На сегодняшний день подобная практика, предусмотренная Законом «О финансовых основах муниципального управления в Российской Федерации» (ст. 7), уже имеет место по отдельным видам федеральных и региональных регулирующих доходов.

В связи с этим представляется целесообразным значительное увеличение квот регулирующих налогов, закрепляемых за местными бюджетами на постоянной основе. Думается, что это не нанесет существенного ущерба органам государственной власти, так как за местными бюджетами будут закреплены в основном те средства, которые устойчиво из года в год передаются на местный уровень в порядке бюджетного регулирования, но будет выгодно органам местного самоуправления, поскольку предоставит им реальную возможность для осуществления перспективного планирования доходной части своих бюджетов.

Необходимость в выравнивании резких горизонтальных различий бюджетной обеспеченности территориальных образований возникает в связи с потребностью в справедливом распределении по территории регионов и государства в целом определенного гарантированного государством набора социальных услуг. В то же время горизонтальное бюджетное выравнивание имеет и общеэкономический эффект. Оно сглаживает различия в налоговой базе территорий и предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала по налоговым соображениям.

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством методов финансовой помощи, оказываемой местным бюджетам за счет средств органов государственной власти.

К таким методам согласно ст. 44 Бюджетного кодекса Российской Федерации относятся дотация, субвенция и субсидия.

В бюджетах муниципальных образований России совокупный объем средств финансовой помощи составляет в среднем около 15 %. Большая доля этих средств приходится на дотации из бюджетов субъектов РФ и направляется на финансирование текущих расходов органов местного самоуправления. Между тем практика показывает, что, несмотря на довольно большой объем дотаций в местных бюджетах, дотационный метод бюджетного выравнивания в целом довольно негативно отражается на интересах тех городов и районов, которым оказывается подобная финансовая помощь. Это обусловлено рядом недостатков «дотационной» методики оказания финансовой помощи, среди которых наиболее существенными являются незащищенность денежных средств от обесценивания в условиях инфляции и отсутствие в ней моментов, стимулирующих муниципалитеты к развитию собственной доходной базы территориальных образований.

Таким образом, необходимость формирования фондов финансовой поддержки муниципальных образований, нормативно подтвержденная Законом «О финансовых основах муниципального управления в Российской Федерации» (ст. 10), является не просто новым модным веянием, автоматически перенесенным из отношений федерального центра с субъектами Федерации, а отражает реалии сегодняшнего дня и позволяет более рационально подойти к вопросу бюджетного выравнивания внутри региона.

При этом в результате перехода регионов к нормативно-долевому методу бюджетного выравнивания дотация как метод наделения местных бюджетов необходимыми средствами все же не будет полностью исключена из практики внутрирегиональных межбюджетных отношений. Ее использование может оказаться весьма полезным в тех муниципальных образованиях, где в силу определенных исторических условий, стихийных бедствий или проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и т.п. всех перечисленных выше доходов окажется недостаточно для покрытия запланированных в бюджете расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города -- исторические и архитектурные заповедники и др. Если данный канал поступлений в муниципальную казну окажется полностью недоступен, вышеназванная категория местных сообществ будет просто вынуждена прибегать к кредитным источникам финансирования своих текущих расходов, что в современных условиях чревато самыми непредсказуемыми последствиями. Направляя кредитные ресурсы, носящие возвратный и возмездный характер, на погашение текущих расходов, муниципалитет рискует попасть в ситуацию долгового кризиса, которую на муниципальном уровне, в отличие от общегосударственного, через денежную эмиссию разрешить невозможно. Поэтому вполне оправданным является определенное ограничение сферы применения муниципального кредита. Его следует использовать только для финансирования инвестиционных проектов и ни в коем случае -- для покрытия текущих расходов местных бюджетов. Несоблюдение данного условия может привести лишь к ухудшению финансового положения муниципального образования, а в крайних случаях даже стать причиной банкротства органов местного самоуправления.

Поскольку допустить этого нельзя даже при условии весьма существенного бюджетного дефицита, органам местного самоуправления не остается другого выбора, кроме самостоятельного поиска путей преодоления сложившейся в районе кризисной ситуации. Одной из стабилизационных мер в данном случае могло бы стать более широкое привлечение к финансированию местных социально-экономических программ средств проектного финансирования, являющихся составным элементом финансовой основы местного самоуправления.

Проектное финансирование формируются за счет источников, не подлежащих обязательному зачислению в местный бюджет, и поэтому не оказывают существенного влияния на изменение доходной базы территориального бюджета. Вместе с тем средства этих фондов могут способствовать разрешению многих проблем, стоящих сегодня перед местными органами власти.

Мобилизованные в муниципальные проектные финансирования средства могут быть направлены на погашение следующих расходов муниципального управления:

-- на строительство объектов социально-бытового назначения;

-- на поддержку предпринимательских структур на подведомственной им территории;

-- на увеличение текущих расходов бюджета, а также на финансирование плановых затрат в случае невыполнения планового размера доходов;

-- связанных с перерасходами установленных смет и нормативов и т.п.

В нынешних условиях почти повсеместного замораживания муниципального жилищного строительства одним из весьма перспективных направлений экономической деятельности местных органов власти в этой области могло бы стать создание муниципальных внебюджетных фондов развития жилищной сферы. Органы местного самоуправления получили право на создание данных фондов на основании Указа Президента РФ «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищного строительства» от 24 декабря 1993 г.

Таким образом, очевидно, что в условиях регулирования пропорций развития экономики страны на основе спроса и предложения местный бюджет постепенно перестает быть единственным источником финансирования социально-культурной и экономико-производственной сферы муниципальных образований. Для этих целей начинают активно использоваться и другие элементы системы местных финансов, в частности, средства муниципальных внебюджетных фондов и субъектов хозяйствования. При этом местные бюджеты больше рассматриваются как источник финансирования определенного гарантируемого государством минимума удовлетворения потребностей в услугах народного образования, здравоохранения и культуры для всех слоев населения, а также как инструмент экономического стимулирования граждан, работающих в бюджетных учреждениях. Остальные элементы системы местных финансов -- как источник дополнительного воздействия на местную инфраструктуру, способствующий комплексному решению задач социально-экономического развития муниципальных образований.

Заключение

Хотя данный анализ и не претендует на исчерпывающую полноту, он позволяет сформировать довольно четкое представление о современном состоянии финансово-экономической базы местных органов власти в нашей стране и определить основные направления ее дальнейшего развития. В этом отношении уместно заметить, что состояние экономических основ местного самоуправления в России во многом обусловлено особенностями переходного периода, в котором на данный момент находится отечественная экономическая система.

В условиях перехода государства на рыночные основы хозяйствования происходит закономерное перераспределение полномочий, собственности, финансовых ресурсов между различными субъектами экономических отношений: органами государственной власти, органами местного самоуправления, предпринимательскими структурами и т.д. Каждый из этих субъектов имеет свои определенные функции и поэтому заинтересован в получении как можно большего объема ресурсов для их выполнения. Однако поскольку любая экономическая система функционирует в условиях объективной ограниченности ресурсов, в процессе их перераспределения происходит естественное столкновение разнонаправленных интересов вышеназванных субъектов. Так рождаются экономические противоречия, через развертывание которых и развивается экономическая система.

В стабильной экономической ситуации данные противоречия не столь ощутимы, поскольку процесс первичного распределения ресурсов в системе уже завершен и интересы различных экономических субъектов в значительной степени удовлетворены. В России распределение ресурсов между субъектами экономических отношений проходит первоначальную стадию, а, следовательно, интересы многих из этих субъектов довольно остро противопоставлены друг другу. Подобное противопоставление интересов при ограниченном объеме ресурсов может стать источником дисбаланса экономической системы, выражающегося в неадекватном распределении ресурсов в соответствии с функциями экономических субъектов. При этом одни субъекты получают в свое распоряжение достаточный для выполнения своих функций объем ресурсов, другие -- оказываются наделенными ими не в полной мере. Экономика России сегодня пребывает именно в таком состоянии. Ряд экономических субъектов в нашей стране до сих пор страдает недостатком ресурсного обеспечения. Не являются в этом отношении исключением и органы местного самоуправления.

Не менее важную часть работы в области укрепления экономических основ муниципального управления предстоит сегодня выполнить органам государственной власти субъектов РФ. Их основная задача видится в разработке реальных практических механизмов наделения органов местного самоуправления прочной материально-финансовой базой. В качестве таких механизмов могут выступать: эффективные способы наделения органов местного самоуправления доходообразующей муниципальной собственностью, меры по совершенствованию практики внутрирегиональных межбюджетных отношений, комплекс мер по стимулированию деловой активности на местах и т.п.

Как видим, задачи в области укрепления экономических основ местного самоуправления, стоящие перед федеральными и региональными органами государственной власти, сложны и многоплановы. Их выполнение, несомненно, будет способствовать расширению экономического потенциала муниципальных образований и приближению отечественной системы местного самоуправления к ее нормативной модели. Однако меры по реализации данных задач носят в основном стратегический характер, и поэтому на серьезные результаты в данном случае можно рассчитывать лишь в отдаленной перспективе. Органам же местного самоуправления для нормальной работы материально-финансовые средства нужны уже сегодня. Все это вынуждает муниципальные структуры более активно вливаться в хозяйственный оборот и заниматься поиском «внутренних» технологий развития своей экономической базы.

Опыт многих постсоциалистических государств свидетельствует, что в условиях трансформации экономической системы к рыночному типу, когда процесс перераспределения собственности и финансовых ресурсов между уровнями власти еще не завершен, вариант саморазвития муниципальных образований становится неизбежным и единственно верным подходом, позволяющим сформировать в стране прочные экономические основы местного самоуправления.

В Российской Федерации ряд крупных территориальных образований на протяжении нескольких последних лет пытаются идти именно по такому пути. Действующее законодательство предоставляет им такую возможность. В нем уже сегодня предусмотрен довольно широкий спектр экономических механизмов, разумное использование которых местными властями может привести к укреплению экономической самостоятельности муниципальных образований. Однако к выбору этих механизмов следует подходить очень взвешенно, критически, помня, что не все из них с равной степенью эффективности могут быть использованы в любое время и в любом муниципальном образовании.

Библиография

I. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2004. - 312с.

2. Игудин, А. Г. Закон «Финансовых основах местного самоуправления» / А. Г. Игудин // Финансы. - 1997. - №3. - С.24 - 27.

3. Федеральный Закон о финансовых основах местного самоуправления в РФ. От 25.09.97 №126-ФЗ // Документы. - 1997. - №10. - С.18 - 26.

4. Федеральный Закон о финансовых основах местного самоуправления в РФ. От 25.09.97 №126-ФЗ // Нормативные акты по финансам, налогам, страховаию и бухгалтерсому учету. - 1997. - №11. - С.3 - 13.

II. Специальная литература

1. Бондарь, Н. С. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении / Н. С. Бондарь. - Ростов н/Д.: Феникс, 1996. - 247с.

2. Братановский, С. Н. Муниципальное право / С. Н. Братановский. - М.: Экзамен, 2006. - С.112 - 124.

3. Воронин, А. Г. Основы управления муниципальным хозяйством / А. Г. Воронин. - М.: МарТ, 1998. - 127с.

4. Выдрин, И. В. Муниципальное право / И. В. Выдрин. - М.: Норма, 2000. - 112с.

5. Гладышев, А. Г. Основы современного муниципального управления / А. Г. Гладышев. - М.: Экзамен, 2000. - 198с.

6. Демьяченко, А. Н. Муниципальное управление / А. Н. демьяченко. - М.: Экзамен, 1998. - 148с.

7. Игнатов, В. С. Становление государственного и муниципального управления / В. С. Игнатов. - Ростов н/Д.: Феникс, 1998. - 160с.

8. Кутафин, О. Е. Муниципальное управление российский Федерации. - М.: Юристъ, 2001. - 432с.

9. Постовой, Н. В. Муниципальное право России / Н. В. Постовой. - М.: Новый Юрист, 2002. - 350с.

10. Пылин, В. В. Муниципальное право / В. В. Пылин. - СПб.: Питер. 2000. - 225с.

11. Радченко, А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход / А. И. Радченко. - Ростов н/Д.: Феникс, 2001. - 720с.

12. Шугрина, Е. С. Муниципальное право / Е. С. Шугрина. - М.: Дело. - 321с.

13. Шумянкова, Н. В. Муниципальное управление. - М.: Экзамен, 2004. - С.100 - 112.

Приложение 1

Приложение 2