Местное самоуправление и деятельность его органов

1

Уральская государственная юридическая академия

Региональный факультет

Пермское представительство

Контрольная работа

По предмету «Муниципальное право»

1. Раскройте содержание основных теорий о природе и сущности местного самоуправления, назовите их представителей. Заполните сравнительную таблицу

Рассматривая различные теории нужно отметить, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.

Мы знаем, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому-либо (чему-либо) из вне, кроме закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении определенных функций, и при решении отдельных задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление.

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII- XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчи-ков А.И., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления; теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические теории.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические теории.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Истоки всех этих теорий уходят своими корнями в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.

Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Концепция дуализма муниципального управления трактует муниципальную деятельность как самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнение определённых государственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации.

Популярность любой из этих теорий в каждой стране всегда зависит от множества причин исторического и национального характера, от общей демократической или автократической направленности политической системы. Различие теорий - всегда не умозрительное, а действенное, управленческое, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве своей концептуальной основы. Это выбор всегда носит мировоззренческий характер, что подтверждается всей историей становления местного самоуправления в России и за рубежом.

Развитие взглядов на местное самоуправление имеет длительную историю. Вместе с тем следует отметить, что общепризнанной теории местного самоуправления в настоящее время еще не создано, а существующие теории, являются не более чем отдельными концепциями и моделями местного самоуправления, которые формировались на стыке государствоведческих, управленческих, экономических, географических и ряда других научных дисциплин. Интеграция данных теорий или их определенных направлений позволяет сегодня создать некую целостную теорию местного самоуправления, приемлемую для того или иного демократического государства. Так, используя существующие концепции и модели местного самоуправления, демократические государства создают свои модели местного самоуправления.

2. Городской представительный орган принял решение о ликвидации должности главы администрации города и передаче всех его полномочий главе муниципального образования, который в соответствии с уставом входил в состав представительно органа. Однако действующий глава администрации обжаловал в суде данное решение сославшись на его незаконность.

Оцените действия органов местного самоуправления с позиции из соответствия требованиям законодательства.

Рассмотрим данную ситуацию с позиций Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля 2006 г.), с учетом того, что ситуация развернулась в настоящий момент.

Согласно гл. 6. «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления», Статьи 34. «Органы местного самоуправления» п. 1. «Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

В соответствии с п. 2. той же статьи - «Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования»

Далее названными пунктами установлено, что «7. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

8. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение».

Таким образом, действия представительного органа противоречат закону. Следует отметить, что в виде решения представительного органа изменение структуры в принципе не возможно, иначе как внесением изменений в устав, в случае которого каждый сохранил бы свой пост до окончания полномочий, если бы представительный орган не принял решение о самороспуске. При этом ст. 35 п 10. «В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений»

А п. 14. этой же ст. установлено «Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава». Из чего следует, что данные должности по решению какого-либо органа не могут быть слиты в единый.

Также следует отметить, что согласно ст. 36 данного закона п. 2. «Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

Соответственно передача полномочий главы администрации не может быть осуществлена главе муниципального образования, т. к. он либо председатель представительного органа, либо глава администрации.

А согласно ст. 37. «Местная администрация» п. 2. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования».

Отсюда вывод, что действия городского представительного органа носили незаконный характер, глава местной администрации обоснованно обжаловал в суде данное решение и безусловно данное решение было отменено.

3. Глава администрации района направил письменное обращение в районную прокуратуру с просьбой привлечь к уголовной ответственности руководителя одной из фирм за систематическое нарушение нормативных актов органов местного самоуправления.

Вправе ли глава администрации издать такое постановление?

Может ли быть выполнена просьба главы районной администрации?

Какие меры ответственности предусмотрены законодательством за данные нарушения?

Данный вопрос рассматривается с позиций законодательства, действующего в настоящий момент.

В первой части вопроса скорее всего имеется ввиду имеет ли права глава администрации издать постановление о привлечении к уголовной ответственности руководителя фирмы, иначе говоря вынести приговор. Ответ на этот вопрос очевиден. Согласно ст. 118 Конституции РФ правосудие в РФ осуществляется, только судом. Глава администрации к данному органу государственной власти не относится. А статья 49 Конституции устанавливает признание виновным обвиняемого только по приговору суда.

Уголовная ответственность является правовым последствием совершения преступления, заключающееся в применении к виновному государственного принуждения в форме наказания. Преступлением является предусмотренное уголовным законодательством общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на правопорядок, государственные интересы, на личность, политические, трудовые, имущественные права и свободы граждан.

Второй вопрос данного задания также имеет отрицательный ответ, т.к. с позиций Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля2006 г.) согласно ст. 7. «Муниципальные правовые акты» п. 3. «Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Комментируемая часть ст. 7 закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве - территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.

За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность. Эта ответственность может носить различный характер.

Из этого можно заключить:

- в законе предусматривается установление ответственности только за неисполнение муниципальных правовых актов; законодатель не применяет термин "ненадлежащее исполнение", а следовательно, не вводит ответственность за данные действия;

- субъектам Российской Федерации предоставляется право принимать собственные законы об ответственности за неисполнение муниципальных решений. При этом Закон по-прежнему не уточняет, в каком объеме может осуществляться правовое регулирование в этой области.

В соответствии с п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ "законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". Таким образом, субъекты Федерации обладают возможностью принимать законы, устанавливающие административную ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов.

В настоящее время Уголовный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривают юридическую ответственность за неисполнение решений, принятых на муниципальном уровне. Но в то же время необходимо заметить, что административная ответственность ранее была установлена ст. 193.3 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Учитывая, что федеральное законодательство четко не регулирует данный институт, а на федеральном уровне не установлена ответственность в этой области, региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления.

Проведенный кандидатом юридических наук, заместителем министра юстиции Чувашской Республики М.А. Кузьминым анализ законодательства более 30 субъектов Российской Федерации в части регламентации вопроса об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов позволяет разделить их на две основные группы:

1) первая группа включает регионы, в которых установлена административная ответственность за данный вид правонарушения (Удмуртская Республика, Курская и Самарская области, Алтайский край и др.). Например, согласно Кодексу Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. (ст. 9.3) неисполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Статьей 12.3 этого Закона предусмотрено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названной статьей Кодекса, вправе составлять главы местного самоуправления (главы администраций) и их заместители.

В статье 66 Закона Самарской области "О местном самоуправлении в Самарской области" предусматривается, что неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с федеральными законами и законами Самарской области.

Закон Удмуртской Республики от 16 ноября 2001 г. "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений" (в ред. Закона Удмуртской Республики от 16 декабря 2002 г.) установил, что неисполнение требований нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а равно невыполнение в установленный срок постановления должностного лица местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, если иное не установлено законодательством Российской Федерации или настоящим Законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 19).

Статья 55 Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" (в ред. Закона Алтайского края от 16 июня 2003 г.) предусматривает, что "неисполнение или ненадлежащее исполнение должностными лицами органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, на собраниях, сходах (конференциях) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, рассматривают мировые судьи" (ст. 74).

В ст. 58 Закона Курской области от 4 января 2003 г. "Об административных правонарушениях в Курской области" закреплено, что умышленное неисполнение или ненадлежащее исполнение решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан на собраниях (сходах граждан), решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей Закона, составляют должностные лица органов внутренних дел (ст. 7);

2) вторая группа - это субъекты Федерации, в законодательстве которых не предусмотрена ответственность в этой сфере (Чувашская Республика, Астраханская, Смоленская, Томская области и др.). Подчеркнем, что состав этой группы "подвижен", поскольку в ряде регионов вопрос об установлении ответственности за данный административный проступок уже находится на стадии проработки. Например, соответствующая законодательная инициатива имеется в Чувашской Республике. Подготовленный группой депутатов республиканского парламента законопроект предусматривает внесение дополнения в действующий Закон Чувашской Республики от 23 июля 2003 г. "Об административных правонарушениях".

В заключении можно сделать вывод о том, что институт ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления в муниципальном праве нуждается в более детальном, тщательном научном исследовании и четкой регламентации в текущем законодательстве.

Литература

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев Муниципальное право РФ - М., Юристъ 2004

Коваленко А.И. Конституционное право РФ. М.: ИНФРА - М.- 1999.

Лусников М.Р. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: Мир.- 1996.

Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892, приложение.- М.: Педагогика

Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996.

Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М.: 1984.

Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8.

Конституция Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации.

В.Г. Стрекозов, Ю.Д. Казанчеев. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М.: Былина, 1995 г.

Муниципальное право: вопросы и ответы./Под редакцией профессора А.И. Коваленко. М: Новый юрист, 1998 г.

Тимофеев Н.С. «Местное самоуправление - кризис развития или кризис идеи?» - Вестник Московского университета, сер.11 «Право», 2002, №6.

М.А. Кузьмин, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2004 г. Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты)

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999.

Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г.).

Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации/Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов, 2000.

Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/Под ред. В.В. Лазарев. СПС "Гарант", 2003.

Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.

Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1997.

Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999.

Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

Сергеев А.А. Муниципальные выборы. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления/Конституционные и законодательные основы местного самоуправления"/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1996. Комментарий к ст. 17

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1996.

Материалы XIII расширенной Сессии Конгресса муниципальных образований РФ//Местное право. 2003. N 11-12.

Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российских регионах. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов"; Указ Президента РФ от 13 ноября 2003 г. N 1347.

Бондарь В.Н. Закон 2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (мнение депутата)//Проблемы местного самоуправления. 2003. N 4.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября, 31 декабря 2005 г.)