Фискальская служба России в 1717–1729 годах

10

Фискальская служба России в 1717-1729 годах

Начало проведения судебной реформы ознаменовалось изменением подведомственности фискальской службы. После семи лет пребывания под ведением Правительствующего Сената, согласно именному указу от 22 декабря 1718 г., фискалы были переданы в непосредственное подчинение Юстиц-коллегии.

Мотивация законодателя в данном случае представляется ясной. Поскольку реформировавшимся органам правосудия предстояло «унаследовать» от терявших судебные полномочия или упразднявшихся местных и центральных органов власти (а также от остававшегося без Расправной палаты Сената) в том числе и весь массив находившихся в их производстве уголовных дел, инициированных фискальской службой, Петр I счел более целесообразным переподчинить службу Юстиц-коллегии. Показательно, что при всем том, что переход фискальской службы в подведомственность центральному органу понизил ее формально-иерархический статус, никаких изменений ни в структуре, ни в кадровом составе службы тогда произведено не было.

К моменту перехода под ведение Юстиц-коллегии фискальская служба испытывала год за годом нараставшие затруднения, вызванные медлительностью рассмотрения судами инициированных фискалами уголовных дел. Воспользовавшись переменой в подчиненности службы, обер-фискал А.Я. Нестеров обратился 12 января 1719 г. к руководству Юстиц-коллегии с докладом о необходимости изменить подсудность дел по фискальским доношениям. Резонно констатировав, что «есть фискальским делам превеликая волокита и остановка», от чего «от виноватых немалое укорительное подозрение, якобы фискальство ничто суть», Алексей Нестеров предложил сосредоточить разбирательство дел, инициированных фискальской службой в Юстиц-коллегии.

Этот доклад главы фискальской службы был незамедлительно представлен царю, и уже 14 января 1719 г. появился именной указ о распределении инициированных фискалами уголовных дел по новоявленным судам общей юрисдикции. Сообразно как вероятному исходному замыслу Петра I, так и предложению А.Я. Нестерова, по именному указу от 14 января 1719 г., те инициированные фискалами дела, которые находились в производстве Сената и центральных органов власти, следовало передать в Юстиц-коллегию, а аналогичные дела, находившиеся в производстве местных органов - в учреждавшиеся «нижние» и надворные суды. Показательно, что передаче в Юстиц-коллегию и в иные суды общей юрисдикции не подлежали инициированные фискальской службой дела, ранее направленные в производство «майорских» канцелярий.

Во исполнение именного указа от 14 января 1719 г., 16 января 1719 г. Правительствующий Сенат издал указ о передаче в Юстиц-коллегию находившихся в его канцелярии всех дел, касавшихся фискальской службы. Примечательно, что в еженедельном распорядке занятий присутствия Юстиц-коллегии, утвержденном Сенатом 15 апреля 1719 г., оказалось предусмотрено два дня (вторник и пятница), когда присутствие обязывалось заниматься рассмотрением дел по фискальским доношениям. Что же до инициированных фискалами дел, находившихся в производстве местных органов власти, то порядок передачи названных дел в надворные и городовые суды был регламентирован в распоряжении Юстиц-коллегии от 16 ноября 1719 г.

Между тем, переход уголовных дел по фискальским доношениям в подсудность новоучрежденных судов общей юрисдикции мало изменил ситуацию с оперативностью их разбирательства. Как горестно сетовал обер-фискал А.Я. Нестеров в доношении Юстиц-коллегии от 9 июня 1720 г., «ныне и надворных судов судьи прилежного радения и решения по фискальным доносам и обличениям не чинят, но токмо откладывают день ото дня и поступают к фискалам с неприятными выговоры, что де у них опричь [кроме] фискальских дел есть дела…»*. Правда, обрисованная Алексеем Нестеровым ситуация сложилась главным образом вовсе не из-за недобросовестности судей. Нет сомнений, что корень означенной проблемы заключался в ином.

Созданные в 1719-1720 гг. первые отечественные суды общей юрисдикции были объективно неспособны справиться с разбирательством значительного массива переданных в их производство и вновь возникавших дел по доношениям фискалов. К примеру, в Воронежском гофгерихте (по состоянию на февраль 1723 г.) завершенных производством «фискалных дел» насчитывалось 28, а незавершенных - 189'. Учитывая, что в то время в названном суде трудилось четверо судей (включая действующего губернатора) и 14 канцелярских служащих, переспектива доведения до приговора подобного количества инициированных фискалами дел терялась в тумане весьма отдаленного будущего.

Как бы там ни было, в ответ на доношение А.Я. Нестерова от 28 июня 1720 г. Юстиц-коллегия, распоряжением от 28 июня 1720 г., обязала надворные суды ускорить рассмотрение инициированных фискалами дел. В дополнение к этому, распоряжением Юстиц-коллегии от 20 июля 1720 г., в надворных судах было решено создать особые структурные подразделения во главе с одним из судей, в которых сосредоточилось бы разбирательство дел по фискальским доношениям. Однако, как явствует из архивных материалов, эта бесспорно разумная организационная мера так и не была претворена в жизнь.

В свете изложенного не приходится удивляться, что в ноябре 1720 г. А.Я. Нестеров подал в Сенат вышеохарактеризованный проект об учреждении судов специальной юрисдикции, которые занимались бы исключительно рассмотрением дел, инициированных фискальской службой. Стоит повторить, что это предложение Алексея Нестерова также не нашло практического воплощения. Но отказавшись от создания фискальских судов, Сенат попытался по-иному разгрузить суды общей юрисдикции от оказавшегося непосильным для них бремени разбирательства инициированных фискалами дел.

Согласно сенатскому указу от 22 июня 1722 г., те дела по фискальским доношениям, которые могли быть отнесены к подсудности реформированных специализированных судов, подлежали направлению именно в эти суды. Данный сенатский указ отнюдь не остался мертвой буквой. Так, в июле 1724 г. в производстве Главного магистрата числилось уже 31 инициированное фискалами дело (так или иначе касавшееся посадских людей), а в производстве Московского магистрата - 32 таких дела.

Последовавшая в 1722 г. утрата судами общей юрисдикции полученного тремя годами ранее монопольного права на разбирательство «фискалных дел» предвозвестило также выведение фискальской службы из-под ведения Юстиц-коллегии. Сочтя (вероятно, под влиянием как доношений А.Я. Нестерова, так и «дела фискалов»), что организационное соединение фискальской службы с Юстиц-коллегией себя не оправдало, Петр I решил вернуть службе ведомственную самостоятельность. 30 января 1723 г. был издан доныне не рассматривавшийся в литературе именной указ о введении должности гене рал-фискала, что означало выход фискальской службы из подчинения Юстиц-коллегии.

Уместно добавить, что в 1721 г. трехуровневая вертикаль фискальской службы была создана под ведением Святейшего Синода. Устрашающе наименованные «инквизиторами» церковные фискалы получили идентичную компетенцию с гражданскими и военными фискалами. Неслучайно, во вступительном разделе образовавшей нормативную основу деятельности инквизиторской службы Инструкции протоинквизитору 1721 г. оказались дословно приведены ключевые положения закона о фискальской службе от 17 марта 1714 г. и гл. 42 Воинского устава от 30 марта 1716 г. Нельзя не отметить, что организованная за короткий срок инквизиторская служба России сразу же развернула активную деятельность, инициировав десятки уголовных дел (главным образом, по обвинениям должностных лиц синодального ведомства).

Что касается процессуальных полномочий фискалов, то таковые в 1717-1723 гг. принципиально не изменились по сравнению с дореформенным периодом. Здесь необходимо отметить именной указ от января 1719 г., в котором впервые регламентировался (хотя и фрагментарно) порядок участия фискалов в судебном следствии по инициированным ими делам. Согласно названному указу фискалам надлежало присутствовать на допросах обвиненных ими лиц, а затем подписывать протоколы допросов.

Наряду с этим, в ст. 26 Инструкции протоинквизитору 1721 г. была детализирована закрепленная еще в законе от 17 марта 1714 г. процессуальная норма о запрете фискалам осуществлять расследование инициированных ими дел. Согласно означенной ст. 26 инквизитор не имел права ни самостоятельно допрашивать обвиняемых и свидетелей, ни выносить решений о применении к обвиняемому мер пресечения, ни применять к обвиняемому меры физического воздействия («о допросов у себя никому ни в чем не чинить… и не принуждать и ничем не озлоблять, а именно: ни ковать, ни арестовать, ни бить»).

Примечательно, что при составлении проекта Уложения 1723-1726 гг. кодификаторы попытались нарушить процессуальную «монополию» фискальской службы на инициирование «безгласных» дел. Согласно законодательному предположению, внесенному в ст. 1 гл. 1-й кн. 2 проекта Уложения, в случае совершения особо тяжкого преступления («злодейства») - при отсутствии обращения потерпевшего - уголовное дело инициировалось либо фискалом, либо непосредственно судьей. Однако в связи с последующим неутверждением проекта данное законодательное предположение осталось нереализованным.

Кроме того, нельзя не упомянуть, что в последний год правления Петра 1 генерал-фискал А.А. Мякинин предпринял попытку существенно расширить полномочия руководящего органа фискальской службы - Фискальской канцелярии (Главной фискальской канцелярии). В докладе, представленном императору в конце 1724 г., Алексей Мякинин предложил направить в фискальскую канцелярию «для разсмотрения» все незавершенные производством дела, инициированные фискалами, из всех без изъятия судов общей и специальной юрисдикции. Данное предложение главы фискальской службы получило высочайшую поддержку и было закреплено в именном указе от 4 декабря 1724 г.

На сегодня не вполне ясно, что именно подразумевал законодатель (вслед за А.А. Мякининым) под «разсмотрением» инициированных фискалами дел в Фискальской канцелярии. Согласно именному указу от 4 декабря 1724 г., Фискальской канцелярии предстояло превратиться то ли в специализированный суд по разбирательству «фискалных дел», то ли превратиться (что видится более вероятным) в орган предварительного расследования по этим делам. Что бы там ни было, именной указ от 4 декабря 1724 г. начал повсеместно проводиться в жизнь.

Вскоре, однако, все вернулось «на круги своя». 2 ноября 1725 г., по предложению все того же генерал-фискала А.А. Мякинина, Сенат издал указ о рассылке поступивших в Фискальскую канцелярию «фискалных дел» обратно в те органы правосудия, откуда они были присланы.

Неудача с реализацией замысла А.А. Мякинина не означала, впрочем, что законодатель отказался от намерения расширить процессуальные полномочия фискалов. 29 апреля 1725 г. был издан доныне не рассматривавшийся в историко-правовой литературе закон «О должности генерала-фискала и его помощника государственного обер-фискала», ставший - взамен охарактеризованного выше закона от 17 марта 1714 г. «Указ о фискалах и о их должности и действии» - нормативной основой построения и деятельности фискальской службы России. При этом, хотя закон «О должности генерала-фискала…* появился уже после кончины первого российского императора, в его основу легли положения, разработанные Петром I (под очевидным негативным впечатлением от «дела фискалов»).

В отличие от организации фискальской службы, в принципы которой законом «О должности генерала-фискала…» не вносилось никаких изменений, компетенция была заметно расширена. По ст. 1 закона от 29 аггое» ля 1725 г. фискалам вменялось в обязанность расследовать инициированные ими уголовные дела и лишь затем направлять их в суды (по выражению законодателя, «разсмотря подлинно… представлять по делу во обличение к суду… а не разсмотря и не разведав истины (так как было прежде) не доносить-»). Тем самым, фискальская служба дополнительно наделялась полномочиями органа предварительного расследования.

Круг дел, по которым фискальская служба обязывалась осуществлять надзор и уголовное преследование, специально закреплялся в ст. 5 закона «О должности генерала-фискала…». Содержание названной статьи не отличалось, впрочем, новизной и вполне раскрывалось в ее заглавии: «Должность генерал- и обер-фискалов и подчиненных их доносить и взыскание иметь о всех безгласных делах». Более того: в ст. 5 закона от 29 апреля 1725 г, оказались дословно воспроизведены положения ст. 1-4 закона от 17 марта 1714 г. «Указ о фискалах…». Иными словами, за фискальской службой по-прежнему сохранялась обязанность осуществлять уголовное преследование по делам, по которым отсутствовали челобитчики-заявители.

Наряду с этим, в ст. 4 закона «О должности генерала-фискала…» вводилась норма, согласно которой фискал мог инициировать уголовное дело только с санкции главы вышестоящего органа фискальской службы («не объявя прежде вышним своим, отнюдь нигде никаких доношений… не подавать»). В соответствии с названной статьей городовой фискал обязывался испрашивать санкцию на инициирование дела у главы территориального органа фискальской службы - провинциал-фискала, а провинциал-фискал - непосредственно у генерал-фискала или у обер-фискала. Кроме того, в ст. 3 характеризуемого закона оговаривалось, что фискалы должны были инициировать уголовные дела строго на подведомственной им территории.

Наконец, нельзя не отметить, что в ст. 8 закона «О должности генерала-фискала…» впервые регламентировался порядок принесения фискалами жалоб на волокиту в рассмотрении расследованных ими дел и на вынесение по таковым делам неправосудных приговоров. Согласно ст. 8 о подобных эпизодах городовые фискалы обязывались докладывать провинциал-фискалу, который вносил по этому поводу протест в вышестоящий судебный орган. В случае же, если вышестоящий судебный орган не принимал надлежащих мер, то провинциал-фискал должен был сообщать о происшедшем генерал-фискалу, который, в свою очередь, обращался с протестом либо в Юстиц-коллегию, либо в Сенат.

Остается добавить, что столь расширивший полномочия фискалов и столь подробно регламентировавший их процессуальную деятельность закон от 29 апреля 1725 г. остался на практике мертвой буквой. Произошло это в связи с тем, что в 1725 г. отечественная фискальская служба находилась уже в состоянии глубокого кризиса. Многолетнее отсутствие конечных результатов по основной массе инициированных фискалами дел привело как к совершенному падению влияния фискальской службы в государственном аппарате, так и к бесповоротной утрате той поддержки населения, которой служба пользовалась в 1710-е гг.

В довершение всего, месяц спустя после издания закона «О должности генерала-фискала…» появился оставшийся вне поля зрения предшествующих авторов именной указ от 28 мая 1725 г., по которому прекращались производством все дела, инициированные фискальской службой до 1721 г. Огромный пласт добытой фискалами разоблачительной информации (касавшейся, главным образом, должностных лиц всех уровней) оказался в одночасье, без разбора аннулирован. Издание именного указа от 28 мая 1725 г. стало одним из последних ударов, нанесенных фискальской службе. Оставшись вскоре без руководителей (подвергшихся по разным поводам уголовному преследованию и осужденных в 1727 г.), дезорганизованная и почти свернувшая деятельность фискальская служба России была формально упразднена именным указом от 15 декабря 1729 г.

Заключая освещение вопроса об изменениях, осуществленных в ходе судебной реформы Петра I в области судопроизводства, нельзя не упомянуть об основанной в 1722 г. российской прокуратуре. Здесь необходимо иметь в виду два обстоятельства. С одной стороны, согласно законам от 12 января и от 18 января 1722 г. органы прокуратуры были учреждены как при ряде судов общей юрисдикции (при Юстиц-коллегии и гофгерихтах), так и при части специализированных судов (при Адмиралтейской, Военной, Вотчинной, Камер- и Коммерц-коллегиях, а также при Главном магистрате).

С другой стороны, как явствует из нормативных правовых актов первой четверти XVIII в., в которых регламентировались полномочия прокуратуры, и из материалов судебной практики, роль прокуроров при судах ограничивалась в петровское время исключительно тем же надзором за соблюдением законности, что и прокуроров при иных органах власти. В отличие от фискальской службы, какими-либо специфически процессуальными функциями отечественная прокуратура в те времена не обладала. Должностные лица прокуратуры (включая прокурора Юстиц-коллегии и прокуроров надворных судов) не инициировали уголовные дела, не осуществляли их расследование, не поддерживали государственное обвинение в суде (единственным исключением здесь явилось недолгое существование следственной канцелярии генерал-прокуратуры).