Виконавчі органи в системі представницьких органів місцевого самоврядування

11

Тема: "Виконавчі органи в системі представницьких органів місцевого самоврядування"

Вступ

Виконавчі органи в системі представницьких органів місцевого самоврядування є нагальною необхідністю. Без сумніву наявність у системі місцевого самоврядування виборного органу, що представляє інтереси населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, є визначеним і обов'язковим. Однак діяльність представницького органу неможлива без існування інших органів, які забезпечують виконавчо-розпорядчу роботу. До них в Україні належать виконавчі органи сільських, селищних і міських рад.

Виконавчі органи в системі представницьких органів місцевого самоврядування

Існують відповідні підстави для створення місцевими радами виконавчих органів. Так, Б.Н. Габрічидзе висуває три групи таких підстав - соціально-економічні, функціональні й організаційні. Під соціально-економічними він має на увазі об'єктивно зумовлений розподіл праці по управлінню й зумовлені цим розподілом наслідки, що мають першорядне значення для виділення самостійного органу управління.

Функціональні підстави полягають у тому, що діяльність виконавчого і представницького органів пов'язана не тільки за напрямком, а й за змістом, тобто існує своєрідний функціональний зв'язок між цими органами при збереженні їх статутної самостійності. Процес управління обіймає низку функцій, які повинні виконувати різні за своєю побудовою органи. Так, для ради властивими є такі функції, як установча, нормотворча й контрольна. Виконавчі органи здійснюють техніко-економічні, оперативні, організаційно-методичні та інші функції.

Особливість організації представницького органу зумовлює організаційні підстави. Рада як сукупність депутатів, які мають різну освіту і професію, працюють не на постійній основі, не можуть здійснювати ефективної діяльності з управління. Засідання ради відбуваються періодично, лише кілька разів на рік. Усе це унеможливлює вирішення представницьким органом багатьох питань, що потребують повсякденного, оперативного опрацювання [7,с.8-12]. “Безпосереднє завідування справами господарства й управління, -- стверджував І.Дитятін, -- має покладатися лише на адміністративний заклад, яким є управа” [8, c.33]. Для депутатів управління не може бути головним, єдиним видом діяльності, оскільки вони поєднують роботу на громадських засадах в раді з діяльностю у своєму трудовому колективі. Складність управління в сучасних умовах зумовлює необхідність спеціальної професійної підготовки осіб, які здійснюють його. Місцеві ради об'єктивно не в змозі та й не повинні брати на себе здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності. Таким чином, на створення виконавчих органів місцевими радами впливає низка причин об'єктивного характеру, як-то:

· необхідність розподілу праці для ефективного управління;

· неспроможність рад безпосередньо здійснювати управлінську діяльність (у вузкому значенні цього поняття);

· збільшення вимог професіоналізму в місцевому управлінні, що є наслідком ускладнення й розширення об'єкта управління.

Крім того, організація виконавчих органів безпосередньо впливає на якість діяльності представницького органу, підвіщує його можливості у прийнятті й реалізації рішень, що найбільшою мірою відповідають вимогам часу. Вищезазначені підстави існування виконавчих органів є лише передумовами їх створення. Багато в чому ефективна діяльність місцевої ради залежить від того, у якій мірі законодавець встановив рівень можливості ради впливати на діяльність виконавчих органів, тобто наскільки рада може вплинути на процес підготовки й реалізації власних рішень. Усе це залежить від таких складників, як порядок створення виконавчих органів, їх підзвітність, підконтрольність і відповідальність.

Відповідно до ст.11 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчі органи сільських, селищних і міських рад створюються відповідною радою, вони підзвітні, підконтрольні й відповідальні перед нею [6]. Таке становище повністю відповідає європейським вимогам організації виконавчих органів, зокрема ст.6. Європейської хартії місцевого самоврядування [9, c.45]. Існуюча їх організація створює належні умови для повної реалізації функцій, покладених на місцеві ради.Однак, на відміну від Європейської хартії місцевого самоврядування, зазначений Закон лишає можливості обласні й районні ради мати власні виконавчі органи. Вони можуть створювати лише виконавчий апарат, тобто орган, що здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне й матеріально-техничне забезпечення діяльності ради. Роль виконавчих органів цих рад відіграють відповідні обласні й районні державні адміністрації. Із цього приводу можна навести думку М.М. Коркунова, який указував, що там, де вся участь місцевого суспільства в завідуванні справами обмежується лише обговоренням і вирішенням порушених поточним управлінням питань, а саме виконавство рішень здійснюється урядовими закладами, самоврядування у власному розумінні не існує [11, c.569]. Оскільки місцеві державні адміністрації входять до єдиної системи державних органів виконавчої влади, порядок створення яких і підпорядкування будується за вертикаллю, спроможність відповідної ради вплинути на діяльність місцевих державних адміністрацій залишається незначною. Це, у свою чергу, створює протиставлення ради й місцевої державної адміністрації, що при сучасній нерозвиненості й незахищеності місцевого самоврядування ставить представницькі органи регіонального рівня в залежність від органів, що виконують щодо них виконавчі функції. “Потреба кожної самоврядної одиниці, -- вказував ще М.І. Лазаревський, -- у виконавчих органах, які були б наділені примусовою владою і не виступали органами урядової адміністрації, а органами самоврядування, обумовлюється передусім різновидом елементів, між якими, за самою їх суттю, повинен існувати, щонайменш по деяких справах, окремий антогонізм”. Тому покладення дійсного виконання постанов органів самоврядування на урядову адміністрацію призводить до того, що воно здійснюється особами, зовсім не зацікавленими в їх виконанні [14, c.51].

Відсутність власних виконавчих органів змушує раду створювати інші структури, які зможуть деякою мірою забезпечити її самостійну й ефективну діяльність. Так, наприкінці 80-х років, коли перебудова місцевих органів влади викликала потребу піднесення ролі представницьких органів - Рад, до законодавства були внесені доповнення, що передбачали створення президії Рад. Натепер можливість створення президії передбачена законом для обласних та районних рад, а також для Київської міської ради. Саме їм бракує створення власних виконавчих органів. Організація сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів цілком забезпечує здійснення останніми властивої їм “президіальної” функції. Таким чином, створення місцевою радою власних виконавчих органів, підзвітних, підконтрольних і відповідальних перед нею безпосередньо, впливає на рівень самостійності й ефективності діяльності ради, зокрема, та місцевого самоврядування взагалі.Питанню співвідношення виконавчих органів і відповідної ради приділялося багато уваги в радянській юридичній науці. Як зазначав Ю.М.Козлов, немає більш гострого, постійно приваблюючого до себе увагу з позиції як теорії, так і практики, злободенного на кожному історичному етапі розвитку суспільства й державності, ніж питання про співвідношення Рад і підзвітних їм виконавчих органів[17, c.5]. Однак для того часу питання такого співвідношення було різнобічним.

Перш за все, що займало основну увагу, -- це існування проблеми щодо підпорядкування виконавчих органів. Висувалося багато різних думок, кому повинні підпорядковуватися відповідні виконавчі органи. Так, підпорядкування передбачалося:

· по-перше, за горизонталлю, тобто воно належало раді;

· по-друге, -- за вертикаллю і закріплювалося за відповідним органом державного управління вищого рівня;

· по-третє, -- так зване “подвійне”, тобто раді й органу вищого рівня в межах, визначених нормативно-правовими актами.

На практиці з постійною зміною статусу виконавчих органів спостерігалася і зміна їх підпорядкування. Але з відмовою від радянських принципів побудови місцевих органів влади, запровадженням місцевого самоврядування, а саме з прийняття Конституції України та Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” проблема підпорядкування виконавчих органів місцевим радам втратила сенс.Інша сторона питання про співвідношення представницького й виконавчого органів має більш складний характер, зміст якого зводиться до того, як у місцевому самоврядуванні поєднуються принципи представництва та професіоналізму. Від того, наскільки законодавець правильно використовує ці принципи в організації місцевого самоврядування, залежить вирішення багатьох питань, зокрема, порядок створення органів, обсяг їх компетенції, питання контролю тощо. Ю.О.Тихомиров зазначав, що співвідношення принципів професіоналізму та представництва в організації місцевих рад пов'язано з такою великою і складною проблемою, як проблема демократії та науково-технічного прогресу [18, c.18]. Розвиток України як демократичної, загальнонародної держави є неможливим без розвитку представницьких органів на всіх рівнях управління. Але в той же час у сучасних умовах вкрай необхідним є створення органів, у яких працюють висококваліфіковані професіонали - управлінці, економісти, фінансисти, юристи та інші фахівці. При цьому завжди буде існувати загроза пріоритету виконавчих органів над представницькими. Тому перед державою й усім суспільством постійно має стояти завдання розвитку представницької демократії. Лише розвиток місцевих рад обумовлює становлення місцевого самоврядування. Ради повинні завжди відігравати роль центрів прийняття рішень [2, c.7]. “Постійні посадові особи, -- зазначав Ашлей Персі, -- часто чинять дуже великий вплив і значною мірою визначають хід справи”. Однак це має бути зумовлено їх майстерністю, досвідом та особливими якостями, але не їх юридичним становищем [1, c.10].

Важливим для взаємовідносин виконавчих органів з представницькими є питання про можливість застосування принципу поділу влади в системі місцевого самоврядування. Із цього приводу існують різні погляди. Так, українські вчені взагалі поділяють думку, що в системі місцевого самоврядування ніякого поділу не існує [10, c.96; 15, c.161]. Такої позиції додержуються також російські вчені В.І.Васильєв та Є.С.Шугріна [5, c.136; 19, c.164]. Г.В.Барабашев вважає, що у співвідношенні компетенції ради й голови виконавчого апарату у відповідній частині є присутнім принцип поділу влади [3, c.37]. О.І.Писарев і В.О.Кряжков зазначають: чим нижче рівень влади, тим менш вразливим є прояв поділу влади [16, c.58; 13, c.20], а О.В.Берг стверджує, що застосування цього принципу в системі місцевого самоврядування залежить від наявності в муніципальному утворенні представницького й виконавчого органів [4, c.146].

Насправді дискусія навколо цього питання виникає зі спрощенного розуміння принципу поділу влади, який передбачає, що владні повноваження поділяються між державними органами за трьома головними функціональними напрямками. У такому поділі обов'язково присутня судова влада (функція правосуддя). Якраз вона і створює цей принцип дійовим засобом організації влади в державі, спрямованої на захист прав всього народу й окремих громадян. У системі місцевого самоврядування є тільки представницькі й виконавчі органи, чия діяльність організована за принципом розподілу повноважень, що є одним з елементів механізму реалізації принципу поділу влади. М.І.Корнієнко вказує, що цей принцип у системі місцевого самоврядування не повинен діяти, бо тут нічого ділити, але це не виключає відповідного розподілу функцій і повноважень між радою і тими органами й окремими посадовими особами, які здійснюють виконавчі функції [12, c.83]. О.Ф.Фрицький вважає, що йдеться не про розподіл владних повноважень, а про розмежування функцій за напрямками діяльності між відповідними радами, їх виконавчими органами та сільським, селищним, міським головою [15, c.161].

Висновки

На завершення слід зазначити, що виконавчі органи мають важливе значення для функціонування відповідної ради. Основним напрямком їх діяльності повинно стати сприяння здійсненню представницьким органом своїх функцій на належному рівні. Взаємозалежна діяльність, заснована на принципі верховенства представницького органу, зробить органи місцевого самоврядування надійним інструментом територіальної громади у вирішенні питань, віднесених законодавством до компетенції самоврядування.

Список літератури

1. Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительній обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии, Соединенных Штатов / Пер. с англ. / Под ред. В.Ф. Дерюжинского. - Спб.: Из-во О.Н.Поповой, 1910. - 295 с.

2. Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов: время перемен // Сов. государство и право. - 1988. - № 5. - С. 3-13.

3. Барабашев Г.В. Совет и мэр в “упряжке” самоуправления // Нар. депутат. - 2007. - № 11. - С. 36-40.

4. Берг О.В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении // Право и политика. - 2001. - № 1. - С.143-146.

5. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. - М.: Юринформцентр, 2005 - 453 с.

6. Відомості Верховної Ради України.-1997.-№24.-Ст.170.

7. Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местных Советов. - М.: Юрид. лит., 1971. - 240 с.

8. Дитятин И. Наше городское самоуправление // Временник демидовского юрид. лицея: Кн.12. - Ярославль: Тип. Г.В. Фальк, 1877. - С.1-51.

9. Європейська хартія місцевого самоврядування // Віче. - 2000. - № 3. - С.43-50.

10. Закон про місцеве самоврядування в Україні: Науково-практичний коментар / За ред. В.Ф.Опришка. - К.: Ин-т законодавства Верхов.Ради України, 1999. - 399 с.

11. Коркунов Н.М. Русское государственное право. -- Т. II: Часть особенная /Под ред. М.Б. Горенберга.-Изд. 7-е.- - Спб.: Тип. М.М.Стасюлевича, 1913. - 729 с.

12. Корнієнко Н.І. Діюча виборча система України: шляхи вдосконалення // Місцеве та регіон. самоврядування України. - 1993. - 1-2 (4-5). - С.79-84.

13. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Сов. государство и право. - 1992. - № 1. - С. 16-24.

14. Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица.- Ч.1. - Спб.: Тип. тов. “Общественная польза”, 1903. - 469 с.

15. Муніципальне право України: Підручник /За ред В.Ф. Погорілка, О.Ф.Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2007. -352 с.

16. Писарев А.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие. - М.: Триада, ЛТД, 1997. - 112 с.

17. Советы народных депутатов и органы государственного управления / Под ред. Г.В.Барабашева, Ю.Н.Козлова. - М.: Из-во МГУ, 1987. - 256 с.

18. Тихомиров Ю.А. Разделение властей или разделение труда? // Сов.государство и право. - 1967. - № 1.- С.14-22.

19. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.-2-е изд.-- М.:Дело,2008.-- 496с.