Право и социальное управление

Правовое регулирование - правоотношения - правовые отношения государственного управления: внешние, внутриорганизационные - правовое регулирование государственного управления: сущность, предмет, метод - полномочия - компетенция: исключительная, совместная - ведение - правовой статус государственного органа - властеотношения в сфере государственного управления

Государственное управление как один из важнейших видов социального управления может быть исследовано с различных точек зрения: исторической, политологической, правовой, экономической, организационной, институциональной, технологической, психологической, социологической, этической и др. С юридической точки зрения государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.

Исходными моментами в понимании сути правового регулирования общественных отношений государственного управления в современную эпоху признания демократических ценностей правового государства и гражданского общества служат представления об их месте и роли в создании условий для развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит, каковы будут последствия строительства государства и управления им. Так, если в одном случае во главу угла поставить понимание государства как машины классового господства, диктатуры и насилия, а в другом - приоритеты социального развития на основе ограниченного законом государственного вмешательства в те сферы, где это социально оправдано, политически необходимо и экономически эффективно, то и результаты государственного управления будут принципиально иными. Именно поэтому естественной основой понимания правового регулирования отношений государственного управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти и управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.

Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая государством в процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитим-ность и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы государства.

Собственно само правовое регулирование можно рассматривать как часть государственного управления, поскольку эта функция принадлежит исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при этом монополией на правоприменительную и правоохранительную деятельность.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи с организацией и функционированием органов государственной власти в соответствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией функций государственной власти в соответствии с компетенцией и полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества и государства.

Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права. Они возникают между людьми и их организациями в самых разнообразных сферах деятельности. Правовые отношения государственного управления - это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти. Всякое правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера поведения означает установление его границ (допустимых рамок). Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных актов, правонарушений, событий и т.д.).

У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя структура - системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов. Их четыре: 1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности (совокупности правоспособности и дееспособности, включающей деликтоспособность); 2) содержание правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность; 3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения, т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование; 4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические факты (события).

Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанностями совершать определенные действия. В сфере государственного управления это прежде всего государственные органы, должностные лица, представители власти, государственные служащие. В общем виде управленческие отношения по их субъектам (сторонам, участникам) и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные. Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными лицами, представителями власти и государственными служащими с гражданами, их организациями общественно-политическими, коммерческими и некоммерческими и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями, органами местного самоуправления, иностранными государствами, их гражданами и организациями, международными организациями. Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные, внутриаппаратные) имеют место в структурном субординационно-иерархическом плане: между начальниками и подчиненными (вышестоящими и нижестоящими), равнозначными, несоподчиненными государственными органами, их должностными лицами и государственными служащими.

Общим объектом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества. В каждом конкретном правовом отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения. Тем самым объект - это то, по поводу чего возникает правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности, личные нематериальные блага также могут составлять предмет правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций государственного управления).

Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо прекращения правоотношений, т.е. это такие факты, с наличием которых законодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они возникают в результате юридически значимых действий (бездействия) и событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате волеизъявления, т.е. выражения воли людей (например, подача жалобы на неправомерные действия представителя власти), и неволевые - события, влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет их обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими полномочиями).

В современных условиях правовое регулирование государственного управления в преимущественно фокусируется на:

· разработке правовых механизмов реализации государственной политики, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных (субъектов федерации) целевых программах (по приватизации, демонополизации, инвестициям, жилищной реформе, топливно-энергетическому снабжению и т.д.);

· установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равноправия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты прав потребителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;

· создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании функционирования различных объектов негосударственного сектора; координации функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;

· обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

· осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

В законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. На современном этапе развития общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления признается законодательная. Однако на практике оно ведется преимущественно в подзаконном порядке.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности органов государственной власти для решения многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых проблем различной масштабности. В более конкретном плане его предметное содержание составляют цели, функции, государственно-правовые институты, структуры, принципы, организационно-правовые средства, меры, формы, методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы государственного управления. Оно направлено на юридически формальные, главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в управленческих процессах и отношениях.

Государственное управление в широком смысле как управление делами государства и общества осуществляют все госорганы. Это управление реализуется прежде всего в законодательной, исполнительной и правосудной формах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды) деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом каждой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область) ответственности (компетенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.

Государственное управление в узком смысле понимается как исполнительная деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по управлению делами общества. Этому управлению свойственны такие черты как: организующий публично-властный характер; функциональная реализуемость непосредственно в процессе исполнительной деятельности в сферах межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.), социально-политической (оборона, внутренние дела, госбезопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной (образование, наука, здравоохранение, культура и др.), хозяйственно-экономической (промышленность, транспорт и связь, торговля и др.); наличие единой системы специально уполномоченных на то субъектов властно-управленческой деятельности; подзаконный и пра-воприменительный характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле исполнительной деятельности государства является одной из форм деятельности, то, наряду с другими, оно носит государственно-властный характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие исполнительные функции, наделены государственными властными полномочиями и выступают от имени государства.

Правовое регулирование государственного управления есть упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм, социальную справедливость, историческую преемственность, устойчивость и надежность общественных процессов и отношений, посредством нормотворческой и нормоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов в сфере управления государственными делами.

Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии юридического обеспечения осуществления властной воли государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил общественной жизнедеятельности; актуализация господства всеобщей воли, выражаемой государством, в настоящей и текущей государственно-управленческой деятельности, легитимации и юридического единства государственных органов в рамках единого публично-правового лица, форм и методов его планомерной деятельности, балансирования интересов; выработка арсенала средств государственного управления, обеспечивающего целостность и централизующую роль закона в государственной жизни. По сути, содержанием такого регулирования становятся не столько технологии практического осуществления управленческой деятельности, сколько технологии выработки, принятия и реализации государственных решений как механизмы обеспечения эффективности государственного управления, стратегические средства влияния государства на социум, на процессы его формирования, функционирования и развития.

Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается способами планомерной, централизующей деятельности органов государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма, противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив, предполагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда подчинить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также отметить, что планомерная деятельность государства никоим образом не предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и действий. Речь идет именно о государственном планировании и прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является формой демократии, так как, во-первых, позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимацию намеченных планов. Четко выраженная правовая форма регуляции государственного управления отражает его миссию в обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов посредством связанной правом деятельности в направлении общественного развития.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу - разработку и юридическое закрепление (установление) в актах государственных органов норм (правил) поведения людей в определенных общественных отношениях.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий, принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

· государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;

· государственными органами по поводу их статуса, предметов ведения в осуществлении функций государственной власти и управления и соответственно разделения компетенции и полномочий;

· людьми (гражданами и лицами без гражданства, с двойным гражданством, негражданами - жителями страны) в связи с их участием во властно-управленческих отношениях, причем в качестве субъектов и объектов государственно-волевого воздействия, например, как государственных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной власти, так и участников общественной жизнедеятельности, которые, выступая физическими и юридическими лицами, соприкасаются с государством (органами государственной власти).

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений. Любая отрасль права использует в качестве средств правового регулирования три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому - дозволения, административному - предписания и т.д.

Предписания - позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только государству в лице его органов; б) касается лишь юридических норм; в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права. В этом смысле право служит юридической формой модели управления, закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов властно-управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор - контролируемый»).

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления. Это - способ осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового регулирования государственного управления, показывают, как и каким образом государство решает свои задачи в целях общественного развития. Важно также учитывать, что их воплощение на практике производно от политического режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в своей совокупности распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и сами государственные органы, издающие нормы права. Метод правового регулирования должен быть обязательно юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

Правовые средства, используемые в праворегулировании государственного управления, объединены регулятивными началами, т.е. все они функционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом режиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного управления выделяются конкретные средства и приемы правового регулирования, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с тем здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание правового регулирования государственного управления. Его особенности проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств, приемов и способов регулирования, таких как дозволения, запреты, связывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной точке зрения, включает в себя как позитивные (субъективные права, льготы, поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, меры принуждения, взыскания, наказания) воздействия. Наряду с этим можно указать и на особенности, присущие тем или иным видам правового регулирования.

При выборе средств и способов правового регулирования государственного управления практическую значимость имеет то, как и с помощью каких нормативных положений целесообразнее определять правовой статус, компетенцию и полномочия государственных органов для реализации ими своих функций. Реально это выражается в том порядке правового регулирования, который используется: общедозволительный или исчерпывающе запретительный («дозволено все, кроме…»), исчерпывающе разрешительный («запрещено все, кроме…») либо обязывающе-правомочный (обязанность использовать предоставленные законом полномочия). Каждый из них можно обнаружить в правовом статусе и компетенции госорганов при доминировании позитивного связывания. Объясняется это тем, что компетенция, которой наделяются органы государственной власти, выступает по отношению к ним обязывающей. В ней могут содержаться дозволения или запреты на определенные решения и действия, но в любом случае властные полномочия госоргана, вытекающие из его компетенции, подлежат обязательной реализации. И это - еще одно из отличий органов государственной власти от субъектов частного права, из-за чего государственное управление, как уже отмечалось, регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права. И именно поэтому здесь чаще всего действует не диспозитивный, а императивный метод правового регулирования, преобладание которого, впрочем, характерно для всех отраслей публичного права.

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного управления является нормативное закрепление целесообразных правил поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной власти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия составляют предметную область правового регулирования отношений государственного управления. Соответственно этому используется метод правового регулирования государственного управления - комплекс приемов, способов и средств формирования и упорядочения реализации государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые институты и элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере. Все эти явления, имея функциональную определенность, образуют структуру правового регулирования государственного управления, находя юридическое отражение и закрепление в правовых формах.

Новая структура правовых отношений как аспект повышения эффективности социального (государственного) управления