Правова регламентація створення асоціацій місцевих рад України

11

Тема: "ПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ СТВОРЕННЯ АСОЦІАЦІЙ МІСЦЕВИХ РАД УКРАЇНИ"

ВСТУП

Створення асоціацій місцевих рад як формалізованих організацій передбачає виконання низки дій організаційного, організаційно-правового, матеріально-технічного характеру, спрямованих на заснування, організаційне оформлення, державну реєстрацію асоціацій як однієї з форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування в Україні.

Цей процес здійснюється на підставі як правових норм, так і норм корпоративних актів самих асоціацій. Поєднання правової регламентації з використанням саморегулятивного потенціалу об'єднань органів місцевого самоврядування при дотриманні принципів самостійності й самоврядування асоціацій дозволяє забезпечити державний контроль за їх організацією й діяльністю, зокрема, за додержанням тих вимог, які є умовою отримання асоціаціями легального статусу.

Ці вимоги за змістом можна поділити на матеріальні і процесуальні. До перших належать ті з них, які стосуються природи, характеру, мети утворення й організаційного оформлення асоціацій, до других - вимоги щодо дотримання процедури легалізації цих організацій.

ПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ СТВОРЕННЯ АСОЦІАЦІЙ МІСЦЕВИХ РАД УКРАЇНИ

Матеріальні вимоги організації асоціацій місцевих рад нормативно окреслюються перш за все Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі - Закон) [1; 1997. - № 24. - Ст. 170]. При цьому слід зазначити, що Закон став першим нормативно-правовим актом, який містить необхідні підвалини реалізації права органів місцевого самоврядування на утворення добровільних об'єднань як невід'ємного елементу їх правового статусу. Аналіз ст. 15 цього Закону дозволяє виокремити низку названих вимог.

По-перше, Закон наголошує на добровільність формування асоціацій місцевих рад. Жодна місцева рада не може бути примушеною до участі в об'єднанні. Рішення про вступ до асоціації має бути прийняте безпосередньо тією радою, яка виступає учасником об'єднання, з дотриманням легальної процедури його прийняття. Неприпустимим є встановлення перешкод щодо вступу місцевої ради в добровільне об'єднання з боку органів державної влади, інших органів місцевого самоврядування, а також будь-яких інших осіб.

По-друге, Закон визначає мету утворення асоціацій місцевих рад як більш ефективне здійснення повноважень останніх, захисту прав та інтересів територіальних громад. Це виключає можливість невідповідності інтересів територіальних громад інтересам їх органів. Це єдине обмеження мети, безпосередньо передбачене законодавством для асоціацій місцевих рад. Воно є значно містким за своїм змістом, але певною мірою вразливим: якщо права завжди є державно виміреними, то інтереси можуть мати як узаконений, так і позазаконний характер. Мета ж утворення асоціацій місцевих рад повинна визначатися як захист прав і виключно законних інтересів територіальних громад, а законодавство має встановлювати заборону щодо створення й функціонування тих асоціацій, мета діяльності яких має антиконституційний характер. До прийняття відповідного нормативно-правового акта, який враховував би особливості змісту діяльності асоціацій, до них повинні безпосередньо застосовуватися вимоги, передбачені ст. 37 Конституції України, які є загальними для всіх суб'єктів громадсько-політичного життя [1; 1996. - № 30. - Ст. 141].

По-третє, Закон встановлює заборону передачі повноважень місцевих рад їх асоціаціям, визначаючи тим самим сферу функціонування останніх, яка знаходиться поза вирішенням питань місцевого значення в інтересах певних територіальних громад та їх органів, тобто поза системою місцевого самоврядування певного села, селища, міста.

Разом із цим слід зазначити, що у своїй більшості коло матеріальних вимог щодо створення асоціацій місцевих рад України чинним законодавством чітко не визначено, що на перший погляд може бути розцінено як забезпечення умов для найширшої свободи їх організації й діяльності. Але фактично це дає підстави для можливості довільного застосування таких вимог державними органами, які тою чи іншою мірою здійснюють контроль за діяльністю асоціацій. Зокрема, на сьогодні залишається невирішеним такий важливий аспект організації асоціацій місцевих рад, як нормативно-уніфікований підхід до визначення їх статусу.

Критерієм розмежування статусу асоціацій має бути ступінь загальнонаціонального представництва ними інтересів територіальних громад, який забезпечується участю в асоціації певного кола місцевих рад, оскільки асоціації не можуть самостійно брати на себе функцію представництва цих інтересів.

Відмінності розвитку різних регіонів соціально-економічного, культурного, політичного, національного характеру в межах держави обумовлюють відповідні відмінності територіальних громад і створених ними органів місцевого самоврядування, а також своєрідність завдань, що стоять перед ними. Чим вище рівень асоціацій, тим ширше коло різноманітних інтересів представлено на ньому, тим більший ступінь їх узагальненості має застосовуватися для опрацювання спільної позиції членів об'єднання. Тому вважаємо, що всеукраїнський статус повинні мати ті асоціації місцевих рад, ступінь представництва спектра інтересів територіальних громад яких наближується до всеукраїнського. Якщо ж асоціація опосередковано через відповідні місцеві ради представляє інтереси територіальних громад лише певного регіону, їй належить мати статус регіональної.

Крім того, внаслідок існування асоціацій, які створені на підставі спільності інтересів їх членів в окремій економічній чи соціально-культурній сфері і членами яких виступають місцеві ради декількох регіонів (але менше половини від загальної кількості), вважаємо за необхідне виділити міжрегіональний статус асоціацій. Міжнародний же статус повинні мати ті асоціації, членами яких поряд з місцевими радами України є хоча б один орган місцевого самоврядування зарубіжної країни. Можливим є також і введення додаткового критерію розмежування статусу всеукраїнських і міжрегіональних асоціацій місцевих рад - наявності регіональних їх представництв. Але оскільки через слабку матеріально-фінансову базу асоціацій, що є наслідком відповідного становища їх членів, створення регіональних представництв асоціацій дещо ускладнено, на сьогоднішній день це недоцільно. Нормативно визначене розмежування статусу асоціацій місцевих рад крім теоретичного, має важливе ще й практичне значення.

Як вбачається, якщо реєстрація регіональних і міжрегіональних асоціацій може здійснюватися місцевими органами Міністерства юстиції України, то реєстрація всеукраїнських асоціацій має провадитися безпосередньо Міністерством юстиції України. З одного боку, це підвищить державно визнану значущість їх діяльності, а з іншого - сприятиме підсиленню контролю за тими асоціаціями, які потенційно можуть мати соціальну базу, що наближується до державної. Матеріальні вимоги, що пред'являються до асоціацій місцевих рад на стадії їх утворення, передбачають також наявність організаційного оформлення - організаційної форми, організаційної будови, нормативного оформлення, назви, символіки тощо.

Закон надає право вибору організаційної форми добровільного об'єднання самим радам, називаючи лише одну, основну форму - асоціація. Цей термін походить від латинського associatio - “з'єднання” і передбачає добровільне об'єднання підприємств, організацій та інших юридичних осіб для досягнення спільної господарської, наукової або будь-якої іншої мети [2, с.28]. Однак Закон закріплює можливість застосування й інших форм добровільних об'єднань, які не конкретизовані в жодному з нормативно-правових актів. Аналіз же організації й діяльності добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування свідчить, що вибір форми фактично не впливає на зміст їх діяльності й організаційну будову, тому фактично йдеться про вибір не форми, а назви об'єднання - “асоціація”, “спілка”, “федерація”, “конгрес”, “рух” тощо. Реалізуючи принцип самоврядування, кожна асоціація місцевих рад вправі самостійно визначати свою структуру, порядок і зміст діяльності на підставі власних підзаконних локальних нормативних актів. Основоположним нормативним документом асоціацій, який визначає їх правосуб'єктність і регламентує найбільш широкий комплекс внутрішньоорганізаційних відносин, є статут. Будучи прийнятим на установчих зборах, він може змінюватися в наступному лише вищим представницьким органом.

Контроль за дотриманням вимог, які встановлюються законодавством щодо асоціацій і знаходять своє відбиття в положеннях статуту, здійснюється відповідними державними органами реєстрації. Він має місце у двох випадках: при первинній реєстрації асоціацій і при зміні статутів, про які асоціації повинні повідомляти орган реєстрації протягом 5-ти днів.

З огляду на публічний характер діяльності асоціацій місцевих рад вважаємо, що доцільним було б запровадити практику оприлюднення статутів асоціацій шляхом друкування в офіційних засобах масової інформації.

Це сприяло б не лише забезпеченню гласності організації і діяльності асоціацій, а й здійсненню громадського контролю за їх функціонуванням і перш за все з боку відповідних територіальних громад. Важливе значення має питання щодо членства в асоціаціях місцевих рад. Воно має базуватися на загальних принципах колективного добровільного членства й рівноправності членів.

Асоціації, як правило, встановлюють три типи членства - дійсне, асоційоване й індивідуальне (почесне). Рішення про вступ до асоціації належить до виключної компетенції місцевих рад і приймається на засіданні сільської, селищної, міської ради, районної чи обласної ради. Повноважним представником сільської, селищної, міської ради в асоціації є сільський, селищний, міський голова, а районної, обласної, районної в місті - голова відповідної ради, а в разі його відсутності - особа, яка його заміщує або інша за дорученням міського голови. Як формалізованим організаціям асоціаціям місцевих рад належить мати свою організаційну структуру, під якою розуміється система органів асоціації, покликаних здійснювати в межах їх компетенції, визначеної статутом, діяльність, спрямовану на виконання функцій і завдань асоціації.

Організаційна структура асоціацій залежить від їх природи, а також змісту їх діяльності. Природою асоціацій як корпоративних, добровільних, постійно діючих організацій визначаються форми вищих органів їх управління, а змістом діяльності - спеціальні функціональні їх органи.

Всі вищезазначені аспекти функціонування асоціацій місцевих рад мають бути вирішеними й нормативно закріпленими на етапі організаційного їх оформлення, пов'язаному з підготовкою й проведенням установчих зборів. Наступний же етап передбачає безпосереднє набуття асоціаціями легального статусу.

Для легалізації асоціацій законодавство встановлює крім розглянутих матеріальних вимог також низку вимог процесуального характеру. Вони визначені Положенням про реєстрацію асоціацій та інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998р. № 175 [3; 1998. - № 7. - Ст.263].

Державними органами, що здійснюють реєстрацію асоціацій місцевих рад, є Головне управління юстиції в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське і Севастопольське міські управління юстиції Міністерства юстиції України. Реєстрація повинна здійснюватися за місцем знаходження керівного органу асоціації. Для її проведення необхідно подати такі документи: заяву про реєстрацію асоціації, підписану уповноваженим представником засновків асоціації; протокол установчих зборів про прийняття рішення щодо заснування асоціації, затвердження її статуту і призначення уповноваженого представника засновників асоціації; статут асоціації у двох примірниках; рішення всіх місцевих рад про виступ засновником асоціації; підтвердження юридичної адреси; відомості про склад керівного органу; документ, що підтверджує сплату реєстраційного збору.

Важливе значення (аж ніяк не технічне) має визначення терміну, протягом якого реєструючий орган зобов'язаний розглянути заяву асоціації місцевих рад про реєстрацію і прийняти за нею рішення. Законодавством встановлено для цього двомісячний термін, протягом якого орган реєстрацій вправі провести перевірку відомостей, що містяться в поданих матеріалах. Розглянувши заяву й додані до неї документи, реєструючий орган приймає рішення про реєстрацію асоціації, відмову в ній або залишення заяви без розгляду.

Після реєстрації асоціації місцевих рад засновникам видається свідоцтво про державну реєстрацію встановленого зразка, а відомості про асоціацію вносяться до відповідного реєстру.

Рішення реєструючого органу про відмову в реєстрації має бути мотивованим з чітко зазначеними підставами відмови. Використання таких розпливчастих формулювань, які наводяться в вищезазначеному Положенні - “невідповідність Конституції та законам України”, особливо в умовах відсутності достатнього правового регулювання організації і діяльності асоціацій місцевих рад, залишає певну можливість органам реєстрації діяти на свій розсуд. Рішення про відмову в реєстрації асоціації повинно бути повідомлене представнику засновників протягом 10 днів від дати його прийняття і може бути оскаржене в судовому порядку.

Заява може бути залишена без розгляду в разі неподання заявником усіх необхідних документів, про що органу реєстрації належить повідомити його протягом 10 днів від дати прийняття відповідного рішення. Це не позбавляє заявника права після усунення припущенних раніше недоліків звернутися до органу реєстрації з повторною заявою. За проведення реєстрації асоціацій місцевих рад стягується плата, розмір якої відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р. № 738 складає 10 неоподатковуваних мінімумів прибутків громадян [3; 1998. - №21. - Ст. 762]. Одержані кошти в розмірі 50% зараховуються до Державного бюджету, а решта їх - на відповідний рахунок органу державної реєстрації.

Здійснивши реєстрацію й отримавши легальний статус, асоціації місцевих рад мають законні підстави для свого функціонування, реалізації статутних цілей і завдань.

ВИСНОВКИ

Таким чином в реферативній роботі розглянуто структуру, порядок утворення і регістрації, правові норми існування і функціонування асоціацій місцевих рад України. Розглянуто закони України, що регламентують їх діяльність. Визначили, що процес функціонування асоціацій здійснюється на підставі як правових норм, так і норм корпоративних актів самих асоціацій. Поєднання правової регламентації з використанням саморегулятивного потенціалу об'єднань органів місцевого самоврядування при дотриманні принципів самостійності й самоврядування асоціацій дозволяє забезпечити державний контроль за їх організацією й діяльністю, зокрема, за додержанням тих вимог, які є умовою отримання асоціаціями легального статусу.

Список літератури

1. Відомості Верховної Ради України.

2. Государственное и муниципальное управление: Справочник / Глазунова Н.И., Анохин М.Г., Атаманчук Г.В. и др. - М.: Магистр, 1997. - 496 с.

3. Офіційний вісник України.