Органи самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування України

Тема: "ОРГАНИ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ В СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ"

Особливе місце в системі місцевого самоврядування посідають органи самоорганізації населення. Вони є максимально наближеними до жителів міста, а тому добре обізнаними з їх повсякденними потребами й інтересами. Наділення цих органів місцевою радою власними й делегованими повноваженнями щодо сприяння в наданні населенню послуг життєзабезпечення на певній території, участі в реалізації місцевих програм розвитку сприяє більш повному задоволенню соціальних, культурних, побутових та інших потреб членів територіальної громади, підвищенню ефективності функціонування інституту місцевого самоврядування. Це є також свідченням децентралізації управління з окремих питань місцевого значення в межах системи місцевого самоврядування.

Утворення органів самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування певної територіальної громади зумовлюється низкою чинників політико-правового, економічного, соціально-культурного, психологічного та іншого характеру.

Серед них слід назвати:

а) розбудову системи місцевого самоврядування в Україні, зміцнення його матеріально-фінансової основи, становлення й розвиток первинного суб'єкта місцевого самоврядування - територіальних громад, пожвавлення його соціально-політичної активності;

б) демократизацію суспільства, зміцнення традицій демократичної участі громадян у здійсненні управління державними й місцевими справами, розвиток інститутів громадянського суспільства;

в) зміни в самоусвідомленні громадян, готовність їх активно вирішувати питання свого життєзабезпечення, задоволення повсякденних потреб, не перекладаючи цей обов'язок на органи місцевого самоврядування й органи державної влади;

г) значні темпи зростання чисельності населення великих міст, де органи місцевого самоврядування стають все більш відірваними від конкретного громадянина;

д) розвиток “інформаційного” суспільства, яке ставить високі вимоги до системи комунікації, обміну інформацією при прийнятті управлінських рішень.

Разом із цим слід відмітити, що незважаючи на закріплення категорії “орган самоорганізації населення” в законодавстві України, ще й дотепер існує чимало проблем, які пов'язані зі встановленням природи та правового статусу цього суб'єкта і яким сучасною юридичною наукою приділяється незначна увага. Перша спроба законодавчого визначення поняття органів самоорганізації населення та їх статусу була здійснена в Положенні про громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети в Українській СРСР, затвердженому Указом Президії Верховної Ради УРСР від 17 жовтня 1975р. (з наступними змінами та доповненнями, внесеними Указом Президії Верховної Ради УРСР від 7 січня 1981р.) [2]. Відповідно до п.1 цього Положення вказані комітети являли собою органи громадської самодіяльності населення, головним завданням яких було широке залучення громадян до вирішення питань державного, господарського й соціально-культурного будівництва, віднесених до відання місцевих рад. Вони створювалися за територіальною ознакою строком на два з половиною роки відкритим голосуванням на загальних зборах (сходах) громадян або їх представників. Ці норми надавали певне уявлення про органи територіальної громадської самодіяльності населення, але не дозволяли вирішувати питання про віднесення їх до системи громадянських об'єднань чи організаційної системи місцевих рад [Див.: 4; с.29,30; 5; 6; с.253-258]. Наступний крок на шляху нормативного визначення розглядуваного поняття пов'язаний з конституційним закріпленням інституту місцевого самоврядування як особливої самостійної форми публічної влади територіальних громад в Україні. Згідно з ч.6 ст.140 Конституції України сільські, селищні, міські ради за ініціативою жителів можуть дозволяти створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна [1; 1996. - №30. - Ст.141].

Така позиція законодавця повністю звела нанівець ідею віднесення органів самоорганізації населення до громадських об'єднань, але порушила питання про публічно-владну природу цих органів і віднесення їх до тієї чи іншої форми здійснення місцевого самоврядування. Вирішення його не надають і положення Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, за якими органи самоорганізації населення визначаються представницькими, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста (ст.1) [1; 1997. - № 24. - Ст.170]. Прийнятий на підставі й на виконання положень Конституції й Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” Закон України “Про органи самоорганізації населення” (далі - Закон) у ст.2 визначає, що такими органами є представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених Законом [1; 2001. - №48. - Ст.254], до яких він відносить:

а) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України;

б) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння в наданні їм відповідних послуг;

в) участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм (ч.3 ст.3).

Наведене свідчить про те, що органи самоорганізації населення мають як спільні, так і відмінні з органами місцевого самоврядування ознаки. Діяльність органу самоорганізації населення, як і будь-якого органу місцевого самоврядування, спрямовується на задоволення потреб існування й розвитку територіальної громади, життєзабезпечення її членів, реалізацію індивідуальних і колективних їх інтересів. Цей орган обирається жителями певного населеного пункту, є постійнодіючим, представляє інтереси частини територіальної громади, має власні і делеговані повноваження, правову, територіальну, матеріально-фінансову основи.

Діяльність органу самоорганізації населення ґрунтується на загальних принципах місцевого самоврядування, визначених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, - на законності, гласності, виборності, колегіальності, фінансової й організаційної самостійності. Варто зазначити, якщо органи місцевого самоврядування за змістовним критерієм можуть бути розмежовані на представницькі й виконавчі, то органи самоорганізації населення поєднують деякі риси обох указаних видів. Крім того, будучи організаційно оформленими, ці органи функціонують не на професійних засадах. Вони можуть бути створеними лише за дозволом місцевих рад, які й визначають коло повноважень, територіальну основу органів самоорганізації населення і здійснюють матеріально-фінансове забезпечення їх виконання, завдяки чому й залучаються до системи управління місцевими справами. Діяльність органів самоорганізації населення будується на спеціальних принципах, передбачених ст.5 Закону, - а) поєднання інтересів громадян, які проживають на відповідній території, з інтересами територіальної громади в цілому; б) добровільності взяття окремих повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради; в) підзвітності, підконтрольності й відповідальності перед відповідними радами, а також жителями, які обрали орган самоорганізації населення. Як зазначає М.І. Корнієнко, в особі органів самоорганізації населення маємо справу вже не з місцевим самоврядуванням, заснованим на принципах його правової, організаційної, матеріально-фінансової автономії і здійснюваним територіальною громадою, а з проявом самоорганізації (самоврядування) членів територіальної громади на її мікрорівні, а тому інтегрованим у систему самоврядування сіл, селищ, міст і діючим з дозволу й під контролем відповідних органів місцевого самоврядування - ради та її виконавчого комітету [3; с.272,273].

Самоорганізація в науковій літературі визначається як здатність системи самостійно підтримувати, відтворювати чи вдосконалювати рівень своєї організації при зміні зовнішніх і внутрішніх умов її функціонування, спрямована на збереження її цілісності, підвищення стійкості, забезпечення нормального функціонування або розвитку [7; с.15]. Підґрунтям її прояву у створенні й діяльності органів самоорганізації населення виступає конституційне право громадян на участь у місцевому самоврядуванні. Це право має багатий зміст і може бути конкретизованим, зокрема, у таких правах, як брати участь у загальних зборах громадян за місцем проживання, у створенні органів самоорганізації населення, обирати й бути обраним до цих органів, направляти індивідуальні і колективні звернення до органів самоорганізації населення, своєчасно отримувати на них відповіді, одержувати повну й об'єктивну інформацію про діяльність органів самоорганізації населення, оскаржувати у суді дії чи бездіяльність органів самоорганізації населення, брати участь у прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень органів самоорганізації населення або окремих їх членів. Відповідно цьому органи самоорганізації населення виступають однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах (у разі їх створення) у вирішенні окремих питань місцевого значення (ч.1 ст.3 Закону). Органи самоорганізації населення утворюються за територіальною ознакою. Вона ж використовується законодавцем і для виокремлення видів цих органів - будинкових, вуличних, квартальних, сільських, селищних комітетів, комітетів мікрорайонів, районів у місті. При цьому звертає на себе увагу той факт, що все потенційне різноманіття організаційних форм утворення органів самоорганізації населення зведене виключно до форми комітету. Це створює підстави для ототожнення вказаних понять, а тому навряд чи може бути визнане доцільним. Порядок створення органу самоорганізації населення характеризується відносною простотою і становить комплекс послідовних дій правового, організаційного й матеріально-технічного характеру, спрямованих на організаційно-функціональне оформлення такого органу й надання йому легального статусу. Він включає декілька стадій:

а) ініціювання створення органу самоорганізації населення;

б) надання місцевою радою дозволу на створення органу самоорганізації населення;

в) обрання органу самоорганізації населення;

г) легалізація органу самоорганізації населення.

Легалізація органу є обов'язковою і здійснюється шляхом письмового повідомлення виконавчого комітету місцевої ради про його заснування або реєстрації. В останньому випадку орган самоорганізації населення набуває статусу юридичної особи. Але, на наш погляд, зміст діяльності такого органу, ефективне й повне виконання повноважень щодо представництва інтересів жителів відповідної території в органах місцевого самоврядування, місцевих органах виконавчої влади, розпорядження фінансовими ресурсами, укладання угод зі спеціалізованими підприємствами й організаціями на виконання покладених на такий орган завдань вимагають отримання статусу юридичної особи всіма органами самоорганізації населення.

Досліджувані органи діють на підставі Конституції, Закону України “Про органи самоорганізації населення”, інших законів і підзаконних нормативних актів. Загальні збори (конференція) жителів затверджують положення про орган самоорганізації населення, в якому вказуються назва і юридична адреса цього органу, основні завдання й напрямки його діяльності, права й обов'язки членів, територія дії, строк повноважень, порядок їх дострокового припинення, порядок використання коштів і майна, звітності, припинення діяльності та інші питання, пов'язані з його діяльністю. Основні напрямки діяльності органів самоорганізації населення стосовно виконання покладених на них завдань становлять:

а) представницька функція - представляють інтереси жителів, які їх обрали, в органах місцевого самоврядування й органах державної влади;

б) організаційна - здійснюють заходи щодо охорони довкілля, благоустрою території, охорони пам'яток історії й культури, будівництва й ремонту шляхів, комунальних мереж тощо;

в) допоміжна - сприяють навчальним закладам, закладам культури, фізичної культури, спорту, органам соціального захисту населення, пожежного нагляду, правоохоронним органам у їх діяльності;

г) контрольно-облікова - ведуть облік громадян, які мешкають на відповідній територій, контролюють якість житлово-комунальних послуг, що надаються на території відповідного органу тощо;

д) інформаційна - інформують жителів, проводять опитувань, збирають пропозиції;

е) розпорядчо-виконавча - виконують рішення загальних зборів громадян за місцем проживання, сприяють виконанню актів чинного законодавства, визначають напрямки витрат коштів, передбачених на благоустрій відповідної території, і розпоряджаються ними, організують безпосереднє виконання робіт, укладають відповідні угоди.

Для вирішення конкретних завдань орган самоорганізації населення з моменту його утворення наділяється, як уже зазначалося, місцевою радою власними й делегованими повноваженнями. Коло власних повноважень визначається ст.14 Закону. Крім того, місцева рада може додатково наділяти його частиною своїх повноважень з одночасною передачею необхідних для їх здійснення матеріально-фінансових та інших ресурсів і здійснює контроль за їх виконанням. Вона не може делегувати ті повноваження, які віднесені законом до її виключної компетенції. Якщо ж місцева рада, покладаючи на орган самоорганізації населення делеговані повноваження, не забезпечує їх виконання фінансами й майном, збори (конференція) жителів за місцем проживання, на яких обирався цей орган, можуть на цій підставі звернутися до відповідної ради про виключення такого повноваження з числа йому делегованих.

Матеріально-фінансову основу органу самоорганізації населення становить майно, що перебуває в комунальній власності територіальної громади і надане за рішенням місцевої ради в оперативне управління цьому органу, а також фінансові кошти, які формуються з коштів місцевого бюджету і передаються місцевою радою для здійснення наданих йому повноважень, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, надходжень з інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі й отримані шляхом самооподаткування жителів відповідної території. Органи самоорганізації населення можуть використовувати надані їм майно та фінансові кошти лише на здійснення закріплених за ними повноважень. Контроль же за їх фінансово-господарською діяльністю здійснюється загальними зборами жителів відповідної території, місцевою радою, її виконавчими органами й відповідними органами державної влади. Орган самоорганізації населення має колегіальний характер. Його члени виконують свої обов'язки на громадських засадах, але за рішенням зборів жителів його керівник та секретар можуть працювати в ньому і на постійній основі з оплатою праці за рахунок коштів органу.

Основною організаційною формою роботи органу самоорганізації населення є засідання, які скликаються його керівником або його заступником за необхідністю, але не рідше одного разу на квартал. Засідання є правомочним, якщо в ньому взяло участь більше половини від загального складу органу. Органи самоорганізації населення з питань, віднесених до їх компетенції, більшістю голосів своїх членів від загального складу приймають рішення організаційно-розпорядчого характеру. Ці рішення з підстав їх невідповідності чинному законодавству або наданим повноваженням можуть бути за рішенням місцевої ради зупинені з одночасним зверненням до суду щодо їх скасування. Розглядувані органи функціонують, як правило, протягом строку повноважень місцевої ради. Але Закон передбачає підстави й дострокового припинення діяльності органу самоорганізації населення. Відповідне рішення можуть прийняти: 1) місцева рада, яка дала дозвіл на його створення, - з підстав невиконання її рішень або виконавчого комітету; 2) загальні збори (конференція) жителів за місцем проживання - з підстав невиконання їх рішень або власних повноважень, а також у зв'язку з його саморозпуском; 3) судові органи - з підстав порушення ним чинного законодавства України. Орган самоорганізації населення припиняє свої повноваження також у разі реорганізації його територіальної основи, якщо вона пов'язана з відселенням жителів, які брали участь у зборах (конференції) і заснували цей орган. Порядок припинення повноважень останнього визначається положенням про орган самоорганізації населення.

Зміцненню ролі органів самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування сприяє встановлена Законом система гарантій їх діяльності. Їм гарантується сприяння у виконанні повноважень з боку органів місцевого самоврядування. При цьому органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи не мають права втручатися в діяльність цих органів, крім випадків, передбачених законодавством. Важливою гарантією діяльності органу самоорганізації населення також є те, що його членам надається право брати участь у засіданнях відповідної місцевої ради та її виконавчих органів, що стосуються його діяльності, а також при розгляді ініційованих ним питань з правом дорадчого голосу. Це сприяє зміцненню зв'язків між органами самоорганізації населення і місцевими радами, а також підвищенню їх ролі в управлінні місцевими справами. Слід, однак, зауважити, що на практиці існує низка проблем, пов'язаних з діяльністю розглядуваних органів. Одна з ключових полягає в їх незначному громадському авторитеті, що зумовлюється низькою соціально-політичною активністю територіальних громад. Проблемний характер має й система взаємовідносин цих органів з органами місцевого самоврядування, які найчастіше вбачають в органах самоорганізації населення конкурентів у здійсненні повноважень місцевого самоврядування. Гостро стоїть питання й матеріально-фінансового забезпечення діяльності органів самоорганізації населення, яке мало б достатній для виконання наданих повноважень характер.

ВИСНОВКИ

Отже, подолання вказаних проблем, а також науково-теоретичне вирішення питання правової природи цих органів має стати одним з напрямків подальшої розбудови місцевого самоврядування в Україні як інституції демократичної правової держави, оскільки значення інституту органів самоорганізації населення складно переоцінити. Органи самоорганізації населення виступають одним з інститутів безпосередньої демократії в системі місцевого самоврядування, що базується на самоврядному (муніципальному) статусі людини і громадянина в Україні і вимагає соціально-політичної активності осіб щодо його реалізації.

Це пограничний інститут в системі місцевого самоврядування між суспільним і владним, який забезпечує, з одного боку, вплив на владу, її підтримку, інформування про потреби й інтереси населення, а з іншого - залучення найширшого кола членів громади до управління місцевими справами, створення належних умов їх життєдіяльності на території певного населеного пункту. Органи самоорганізації населення сприяють формуванню громадянської самосвідомості членів громади, організації активного їх співробітництва з органами місцевого самоврядування, подоланню пасивності територіальних громад.

Список літератури

1. Відомості Верховної Ради України.

2. Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1981. - №3. - Ст.36.

3. Муніципальне право України: Підручник / За ред. Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 350с.

4. Органы общественной самодеятельности как форма социалистической демократии (опыт СССР и ГДР) / Отв. ред. А.И. Щиглик; АН СССР, Ин-т государства и права. - М.: Наука, 1988. - 237с.

5. Ради в містах і органи громадської самодіяльності / Бутко І.П., Корнієнко М.І., Стоянов Г.В. - К.: Наук. думка, 1974. - 111с.

6. Советское строительство: Учеб. пособие / Под ред. О.Ф. Фрицкого, В.Ф. Кузнецовой. - К.: Выща шк., 1988. - 272с.

7. Українська радянська енциклопедія: У 12-ти т. / Голов. редкол. Бажан М.П. та ін. - Вид. 2-е. - К.: Голов. ред. УРЕ, 1983. - Т.10. - 544с.