Рішення Конституційного Суду України

Реферат на тему:

Р і ш е н н я

Конституційного суду україни

у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)



м. Київ 13 січня 2009 року N 1-рп/2009	Справа N 1-5/2009

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

За участю представника суб'єкта права на конституційне подання Пилипенка Володимира Пилиповича, Представника Президента України у Конституційному Суді України Ставнійчук Марини Іванівни, Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України Німченка Василя Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 року N 279-VI (Відомості Верховної Ради України, 2008 р., N 25, ст. 241), частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 37-38, ст. 189) в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 54 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Шишкіна В.І., пояснення Пилипенка В.П., Ставнійчук М.І., Селіванова А.О., Німченка В.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 54 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон), частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України.

У конституційному поданні зазначено, що підставою для звернення є практична необхідність у роз'ясненні та офіційній інтерпретації вказаних положень Закону і Кодексу щодо визначення кола суб'єктів, яким належить право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України, оскільки на розгляд позачергової сесії Верховної Ради України 31 липня 2008 року було подано три таких законопроекти - Кабінетом Міністрів України (реєстр. N 3019 від 28 липня 2008 року), Президентом України (реєстр. N 3019-1 від 29 липня 2008 року), народним депутатом України Пеклушенком О.М. (реєстр. N 3019-2 від 30 липня 2008 року).

У зв'язку з цим народні депутати України просять дати роз'яснення з таких питань:

- чи можна розуміти зазначені положення Закону і Кодексу так, що єдиним суб'єктом права законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України є Кабінет Міністрів України;

- чи може Президент України та/або народний депутат України подавати до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до закону про Державний бюджет України.

Автори клопотання вважають, що Кабінет Міністрів України є єдиним суб'єктом права законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України. Обґрунтовуючи таку позицію, народні депутати України посилаються на положення пунктів 6, 10 статті 116 Конституції України, статей 52, 53, 54 Кодексу, абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону.

2. Свої позиції стосовно викладених у конституційному поданні питань висловили Президент України, Кабінет Міністрів України, Голова Верховної Ради України, науковці Центру політико-правових реформ.

3. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені в конституційному поданні питання, виходить з такого.

3.1. У частині першій статті 93 Конституції України закріплено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Зазначене конституційне положення не передбачає відмінностей у змісті й обсязі цього права вказаних суб'єктів. Разом з тим в інших нормах Конституції України встановлюється вичерпний перелік законопроектів, які можуть подавати до Верховної Ради України лише окремі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені у частині першій статті 93 Конституції України. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України) , законопроект про внесення змін до Конституції України можуть подавати Президент України або не менш як третина чи дві третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154, частина перша статті 156 Конституції України) .

3.2. Конституція України встановлює загальні положення бюджетного процесу і визначає його учасників на окремих стадіях цього процесу.

Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (частина друга статті 96, частина перша статті 97, пункт 6 статті 116 Конституції України) .

Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього, здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання (пункт 4 частини першої статті 85, частина перша статті 96 Конституції України) .

Основи бюджетного процесу і регламентація його стадій унормовані також Кодексом:

- глава 6 "Складання проекту Державного бюджету України" регламентує діяльність Кабінету Міністрів України щодо реалізації його конституційних повноважень на цій стадії бюджетного процесу;

- глава 7 "Розгляд та прийняття Державного бюджету України" регламентує діяльність Верховної Ради України щодо реалізації її конституційних повноважень на цій стадії бюджетного процесу;

- глава 8 "Виконання Державного бюджету України" регламентує діяльність Кабінету Міністрів України щодо його конституційного обов'язку забезпечувати виконання Державного бюджету України;

- глава 9 "Внесення змін до закону про Державний бюджет України" регламентує цю процедуру як окрему самостійну стадію бюджетного процесу щодо коригування складових частин Державного бюджету України в період його виконання.

Кожна із зазначених стадій має відповідне конституційне підґрунтя (пункт 4 частини першої статті 85, статті 96, 97, пункт 6 статті 116 Конституції України) .

3.3. Положення частини першої статті 93 Конституції України передбачають вичерпний перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи на початковій стадії законодавчого процесу - ініціювання законопроекту шляхом внесення його на розгляд Верховної Ради України.

Розроблення проекту закону є окремим видом діяльності, що передує стадії подання (внесення) законопроекту, і, таким чином, не стосується безпосередньо суб'єктів, визначених у частині першій статті 93 Конституції України.

Виходячи з цього Конституційний Суд України вважає, що розроблення проекту закону про Державний бюджет України (пункт 6 статті 116 Конституції України, частина перша статті 32 Кодексу) та його подання до Верховної Ради України (частина друга статті 96 Конституції України, частина друга статті 37 Кодексу) - це самостійні стадії бюджетного процесу.

Отже, є підстави для висновку, що положення абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону не можуть бути предметом офіційного тлумачення в аспекті положень пункту 6 статті 116 Конституції України, оскільки визначають стадію розроблення проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, а не етап їх подання до Верховної Ради України.

3.4. У положеннях глави 9 Кодексу визначено повноваження Кабінету Міністрів України на такій стадії бюджетного процесу, як внесення змін до закону про Державний бюджет України, зокрема: "Кабінет Міністрів України проводить щоквартальну оцінку відповідності прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України показникам, врахованим при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період" (третє речення частини першої статті 52) ; Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів з дня оголошення висновків про перевиконання доходної частини Державного бюджету України зобов'язаний подати Верховній Раді України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина третя статті 53) ; Кабінет Міністрів України у разі недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більше ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом державного бюджету на квартал, за пропозицією Міністерства фінансів України розробляє і подає до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина друга статті 54) .

Проте системний аналіз положень статей 52, 53, 54 Кодексу підтверджує, що ці норми не передбачають виключного права законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України. Зазначені повноваження Кабінету Міністрів України не обмежують права інших суб'єктів, передбачених у статті 93 Конституції України, подавати до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до закону про Державний бюджет України.

Цей висновок узгоджується з позицією, викладеною в рішеннях Конституційного Суду України від 28 березня 2001 року N 2-рп/2001 (пункт 2 мотивувальної частини), від 17 травня 2001 року N 5-рп/2001 (пункт 1 резолютивної частини) щодо офіційного тлумачення відповідних положень статті 93 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 51, 63, 67, 69, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Положення частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України слід розуміти так, що подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України.

Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Конституційний суд україни

Окрема думка

судді Конституційного Суду України Бринцева В.Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( див. текст ) частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України ( див. текст ) в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України ( див. текст ) (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)

1. Автори клопотання просять дати тлумачення відповідних конституційних положень щодо кола суб'єктів, яким належить право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України.

2. Рішенням від 13 січня 2009 року N 1-рп/2009 (далі - Рішення) Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України слід розуміти так, що подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України.

Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України.

3. В основу Рішення Конституційний Суд України поклав доктрину буквального тлумачення змісту лише однієї з конституційних норм.

Дійсно, в частині першій статті 93 Конституції України визначено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Наведена конституційна норма не містить будь-яких обмежень стосовно предмета законодавчої ініціативи, однак системний аналіз інших конституційних положень дає підстави застосовувати до конституційного унормування бюджетного процесу доктрину пріоритетності спеціальних конституційних норм у разі їх неузгодженості із загальними.

У даному конкретному випадку є всі підстави вважати, що загальне право законодавчої ініціативи Президента України і народних депутатів України, передбачене частиною першою статті 93 Конституції України, обмежується частиною другою статті 96 Конституції України, де зазначено, що проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає до Верховної Ради України Кабінет Міністрів України. В унормуванні бюджетного процесу ця конституційна норма є спеціальною, і ні в кого не виникає сумнівів, що у такому разі єдиним спеціальним суб'єктом законодавчої ініціативи є уряд.

Питання, пов'язані з внесенням змін до закону про Державний бюджет України, Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення виділив в окрему групу без переконливого обґрунтування. Внаслідок цього допущена алогічність у висновках щодо специфіки законодавчого забезпечення бюджетного процесу, яка полягає в тому, що ініціювати прийняття самого закону має право лише Кабінет Міністрів України, а внесення змін до нього - також інші суб'єкти законодавчої ініціативи.

Така правова позиція не сприяє забезпеченню збалансованості державного бюджету, вона лише створює передумови для його розбалансування.

Збалансованість бюджету в першу чергу забезпечується наявною стабільною законодавчою базою, яка врегульовує весь бюджетний процес у державі, починаючи з розробки проекту закону, коригування і постійного ефективного контролю за його виконанням. Основоположним є визначення на конституційному рівні спеціального суб'єкта законодавчої ініціативи в особі Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України лише на Кабінет Міністрів України покладена функція розробки проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення його виконання. Крім того, Кабінет Міністрів України забезпечує економічну самостійність України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної, податкової політики та політики у сферах праці та соціального забезпечення населення; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності (пункти 1, 2, 3, 4, 5 статті 116 Конституції України) .

Саме на виконання цих завдань спрямовані приписи Конституції України, де зазначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України (пункт 6 статті 116) і звітує перед Верховною Радою України за його виконання (частина перша статті 97) . Ці норми дають підстави для висновку про наявність конституційно-правової відповідальності уряду за неналежну роботу щодо забезпечення бюджетного процесу.

Наявність спеціального суб'єкта, уповноваженого повною мірою здійснювати (забезпечувати) бюджетний процес, зокрема і шляхом внесення до Верховної Ради України відповідних законопроектів, є головним чинником забезпечення збалансованості бюджету.

У підпункті 3.4 мотивувальної частини Рішення містяться посилання на окремі положення Бюджетного кодексу України. Але при цьому залишено без належної правової оцінки ті приписи, які додатково закріплюють статус Кабінету Міністрів України як єдиного суб'єкта, наділеного правом вносити до Верховної Ради проект закону як основний, так і про внесення змін до закону про Державний бюджет України (статті 52, 53 Бюджетного кодексу України) . Системний аналіз норм спеціальних законів і відповідних положень Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (абзац 13 пункту 1 частини першої статті 20) з наведеними конституційними нормами дає підстави для висновку про їх відповідність спеціальній конституційній нормі (частина друга статті 96 Конституції України) .

Крім того, висновок Конституційного Суду України у цій справі не повною мірою узгоджується з попередніми його рішеннями. Так, у справі N 2-рп/2001, по якій винесено Рішення від 28 березня 2001 року, проблема щодо кола суб'єктів законодавчої ініціативи розглядалась зовсім в іншому аспекті. В Рішенні Конституційного Суду України від 17 травня 2001 року у пункті 1 резолютивної частини зазначено, що положення частини першої статті 93 Конституції України в аспекті порушеного в конституційному поданні питання треба розуміти так, що Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на кожний наступний рік розробляє та подає до Верховної Ради України лише Кабінет Міністрів України.

4. Таким чином, оскільки Конституція України не містить будь-яких застережень щодо особливостей законодавчої процедури стосовно законопроектів про внесення змін до попередніх законів, треба застосовувати положення спеціальної конституційної норми (частини другої статті 96) , відповідно до якої виключно Кабінет Міністрів України є суб'єктом розробки і внесення до Верховної Ради України законопроектів, що стосуються, зокрема, і змін до закону про Державний бюджет України. Таке праворозуміння наведених конституційних положень не позбавляє права народних депутатів України і Президента України вносити свої пропозиції до законопроектів, поданих до парламенту Кабінетом Міністрів України на наступних стадіях.

Саме така правова позиція Конституційного Суду України могла б сприяти створенню передумов для збалансованості Державного бюджету України.

Суддя Конституційного Суду України	В.БРИНЦЕВ
15.01.2009 р.

Окрема думка

судді Конституційного Суду України Маркуш М.А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про КабінетМіністрів України" ( див. текст ) , частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України ( див. текст ) в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України ( див. текст ) (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 13 січня 2009 року N 1-рп/2009 у справі про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України (далі - Рішення).

Згідно з пунктом 1 резолютивної частини Рішення "Положення частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України слід розуміти так, що подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України.Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України".

1. Вважаю положення пункту 1 резолютивної частини Рішення недостатньо обґрунтованими, такими, що базуються на буквальному тлумаченні (інтерпретації) змісту лише однієї з норм Конституції України - статті 93, без проведення системного аналізу оспорюваних положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України. Висновок, зроблений в резолютивній частині Рішення на підставі статті 93 Конституції України, суперечить окремим її положенням, які стосуються бюджетного процесу, спростовується ними, а отже, є юридично помилковим.

1.1. У частині першій статті 93 Конституції України закріплено право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України за Президентом України, народними депутатами України та Кабінетом Міністрів України. Зазначене конституційне положення є загальним і не передбачає відмінностей у змісті й обсязі цього права щодо вказаних суб'єктів (Рішення Конституційного Суду України від 17 травня 2001 року N 5-рп/2001 у справі про зміни до закону про бюджет).

Однак іншими нормами Конституції України закріплено виняток з цього загального правила, за яким встановлено вичерпний перелік спеціальних законопроектів та визначено спеціальних суб'єктів права законодавчої ініціативи, які можуть подавати до Верховної Ради України вказані законопроекти. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України) , законопроект про внесення змін до Конституції України може подавати Президент України або не менш як третина чи дві третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154, частина перша статті 156 Конституції України) .

1.2. Конституція України, встановлюючи загальні положення бюджетного процесу, визначає його учасників та їх повноваження.

Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (частина друга статті 96, частина перша статті 97, пункт 6 статті 116 Конституції України) .

Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього, здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання (пункт 4 частини першої статті 85, частина перша статті 96 Конституції України) .

1.3. Бюджетний кодекс України (далі - Кодекс) унормовує основи бюджетного процесу і регламентацію його стадій, а саме:

- глава 6 "Складання проекту Державного бюджету України" регламентує діяльність Кабінету Міністрів України щодо реалізації його конституційних повноважень на цій стадії бюджетного процесу;

- глава 7 "Розгляд та прийняття Державного бюджету України" регламентує діяльність Верховної Ради України щодо реалізації її конституційних повноважень на цій стадії бюджетного процесу;

- глава 8 "Виконання Державного бюджету України" регламентує діяльність Кабінету Міністрів України щодо його конституційного обов'язку забезпечувати виконання Державного бюджету України;

- глава 9 "Внесення змін до закону про Державний бюджет України" регламентує цю процедуру як окрему самостійну стадію бюджетного процесу щодо коригування складових Державного бюджету України в період його виконання.

Кожна із зазначених стадій має відповідне конституційне підґрунтя (пункт 4 частини першої статті 85, статті 96, 97, пункт 6 статті 116 Конституції України) .

У положеннях глави 9 Кодексу визначено повноваження Кабінету Міністрів України на такій стадії бюджетного процесу, як внесення змін до закону про Державний бюджет України, зокрема: "Кабінет Міністрів України проводить щоквартальну оцінку відповідності прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України показникам, врахованим при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період" (третє речення частини першої статті 52) ; Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів з дня оголошення висновків про перевиконання доходної частини Державного бюджету України зобов'язаний подати до Верховної Ради України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина третя статті 53) ; Кабінет Міністрів України у разі недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більше ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом державного бюджету на квартал, за пропозицією Міністерства фінансів України розробляє і подає до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина друга статті 54) .

Таким чином, при вирішенні спору щодо наявності права законодавчої ініціативи у бюджетному процесі у інших, крім Кабінету Міністрів України, суб'єктів треба було виходити із доктрини пріоритетності застосування норм Конституції України до спеціальних законопроектів, які вносяться спеціальними суб'єктами права законодавчої ініціативи. Єдиним спеціальним суб'єктом права законодавчої ініціативи в бюджетному процесі є Кабінет Міністрів України.

2. Суб'єкт права на конституційне подання - 54 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон), частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України.

2.1. Висновок в абзаці другому підпункту 3.4 мотивувальної частини Рішення про те, що системний аналіз положень статей 52, 53, 54 Кодексу підтверджує, що ці норми не передбачають виключного права законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України, та про право всіх суб'єктів, визначених у частині першій статті 93 Конституції України, подавати до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до закону про Державний бюджет України є необґрунтованим.

Аналіз оспорюваних положень Закону та Кодексу не зроблено в їх системному зв'язку з положеннями пунктів 3, 4 частини першої статті 85, частин другої, третьої статті 95, частин першої, другої статті 96, статті 97, пункту 6 статті 116 Конституції України.

Закон про Державний бюджет України має особливу правову природу та є спеціальним законом, оскільки Конституція України:

- розмежовує повноваження Верховної Ради України щодо прийняття законів та затвердження Державного бюджету України (пункти 3, 4 частини першої статті 85) ;

- визначає спеціального суб'єкта законодавчої ініціативи щодо проекту Державного бюджету України, яким є лише Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116) ;

- закріплює особливий порядок подання Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України (частина друга статті 96) ;

- встановлює окрему процедуру затвердження і внесення змін та виконання Державного бюджету України (пункт 4 частини першої статті 85, частина перша статті 96, пункт 6 статті 116) ;

- передбачає щорічне затвердження Державного бюджету України та визначає період його дії з 1 січня по 31 грудня (частина перша статті 96) ;

- передбачає обов'язкове подання Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України звіту про виконання Державного бюджету України та його оприлюднення (стаття 97) .

Державний бюджет України за своєю природою є фінансовим планом, який визначає джерела доходів та будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, тобто встановлює розподіл державних фінансових ресурсів (частина друга статті 95 Конституції України) . Положення зазначеного закону закріплюють показники надходжень і видатків Державного бюджету України та визначають державні фінансові гарантії реалізації правил, передбачених іншими законами. Державний бюджет України не може розглядатися як базовий нормативно-правовий акт, що регулює суспільні відносини, яким є закон. Коло питань, які регулюються законом про Державний бюджет України, вичерпно окреслено відповідною конституційною нормою. Це річний план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування на даний період. Цей акт приймається щороку, тобто діє не на постійній, а на тимчасовій основі і після закінчення визначеного в ньому періоду (терміну), на який його було прийнято, втрачає чинність.

2.2. Зміни до закону вносяться з метою конкретизації, усунення прогалин, деталізації або відміни (скасування) окремих частин базового закону, тобто закон про внесення змін має функціональне призначення - обслуговує базовий закон, зв'язаний з ним змістовно та концептуально, служить формою для трансформації (перенесення) вказаних у ньому змін до базового закону та повністю виконує свою функцію після набрання чинності законом про внесення змін, оскільки стає складовою базового закону, до якого вносилися зміни.

Однією з особливостей змін до Державного бюджету України є те, що після набрання ними чинності вони стають невід'ємною складовою закону про Державний бюджет України на поточний рік, його окремими положеннями, набувають такої самої юридичної сили, як і всі інші норми Державного бюджету України, і не діють окремо від нього. Закон України про внесення змін до Державного бюджету України є лише засобом (формою) внесення цих змін до Державного бюджету України. Після набрання ними чинності положення в частині змін до закону про Державний бюджет України набувають статусу закону.

Таким чином, закон про Державний бюджет України є формою затвердження Державного бюджету України, його легалізації. Це правовий акт, шляхом затвердження якого Верховна Рада України затверджує, легітимізує (узаконює) фінансовий план держави на рік, а закон про внесення змін до закону про Державний бюджет України є засобом внесення змін (їх трансформування) до Державного бюджету України, тобто виступає формою легалізації проекту змін до Державного бюджету України, які вносить Кабінет Міністрів України шляхом розроблення і подання проекту змін до Державного бюджету України.

Цей висновок відповідає положенням Конституції України, за якими виключно законами України встановлюється Державний бюджет України (пункт 1 частини другої статті 92 Конституції України) , а відтак і зміни до Державного бюджету України.

3. Перелік суб'єктів, яким надано право законодавчої ініціативи щодо подання Державного бюджету України на затвердження до Верховної Ради України, є вичерпним, і таким суб'єктом є Кабінет Міністрів України.

Внесення проекту закону про Державний бюджет України пов'язане з його розробленням. Розроблення проекту закону про Державний бюджет України є, як і його подання, виключним повноваженням Кабінету Міністрів України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116 Конституції України) .Конституція України не закріплює повноважень Президента України та народних депутатів України щодо законодавчої ініціативи при поданні до Верховної Ради України проекту Державного бюджету України. Логічним є внесення змін до Державного бюджету України саме Кабінетом Міністрів України. Не може Державний бюджет України розробляти і подавати один орган, а зміни до нього - інший.

"Кабінет Міністрів України проводить щоквартальну оцінку відповідності прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України показникам, врахованим при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період" (третє речення частини першої статті 52) ; Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів з дня оголошення висновків про перевиконання доходної частини Державного бюджету України зобов'язаний подати до Верховної Ради України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина третя статті 53) ; Кабінет Міністрів України у разі недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більше ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом державного бюджету на квартал, за пропозицією Міністерства фінансів України розробляє і подає до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина друга статті 54) .

Отже, на нашу думку, як розроблення і подання закону про Державний бюджет України Кабінетом Міністрів України на затвердження до Верховної Ради України, так і розроблення та подання проекту змін до Державного бюджету України є виключним повноваженням Кабінету Міністрів України - вищого органу в системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113, частина друга статті 96 Конституції України) . Зазначений висновок відповідає конституційному принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, за яким органи влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6 Конституції України) .

Висновком, зробленим у резолютивній частині Рішення, порушується збалансованість системи стримувань і противаг, закріплена в Конституції України. Таким чином, повноваження Кабінету Міністрів України щодо забезпечення виконання затвердженого Державного бюджету України, а також інші повноваження, які можуть бути реалізовані лише за умови виконання Державного бюджету України (стаття 116 Конституції України) , опинилися під загрозою втручання до них інших суб'єктів владних повноважень.

4. Пункт 1 резолютивної частини Рішення впливатиме на дотримання конституційного принципу збалансованості бюджету, закріпленого в частині третій статті 95 Конституції України, за яким держава в особі органу, відповідального за виконання Державного бюджету України поточного року, яким є Кабінет Міністрів України, прагне до збалансованості бюджету України. Внесення всіма суб'єктами права законодавчої ініціативи змін до Державного бюджету України створюватиме загрозу порушення принципу збалансованості бюджету. Виконання цього принципу, так само як і забезпечення виконання Державного бюджету України, неможливе, якщо до Державного бюджету України вноситимуть зміни інші суб'єкти законодавчої ініціативи відповідно до загального правила, передбаченого статтею 93 Конституції України. Така ситуація також унеможливлює притягнення до відповідальності Кабінету Міністрів України за розбалансування Державного бюджету України та його невиконання, а також невиконання обов'язку вносити зміни до Державного бюджету України за умов, встановлених Кодексом та Законом, тобто неможливою стане конституційно-правова відповідальність Уряду України за усунення від виконання чи неналежне виконання повноважень в бюджетній сфері.

5. Посилання у абзаці третьому підпункту 3.4 мотивувальної частини Рішення стосовно висновку, зробленого в абзаці другому пункту 3.4 Рішення, на позиції, викладені в Рішеннях Конституційного Суду України від 28 березня 2001 року N 2-рп/2001 (пункт 2 мотивувальної частини), від 17 травня 2001 року N 5-рп/2001 (пункт 1 резолютивної частини) щодо офіційного тлумачення відповідних положень статті 93 Конституції України, є некоректними.

Суддя Конституційного Суду України	М.МАРКУШ

Окрема думка

судді Конституційного Суду України Кампа В.М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( див. текст ) частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України ( див. текст ) в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України ( див. текст ) (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)

1. У Рішенні від 13 січня 2009 року N 1-рп/2009 (далі - Рішення) Конституційний Суд України дав тлумачення положень частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України. Зокрема, згідно з позицією Конституційного Суду України зазначені положення слід розуміти так, що подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України. Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України.

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення.

Рішення Конституційного Суду України має відповідати основним принципам його діяльності, зокрема принципам повноти та всебічності. На мою думку, як у мотивувальній, так і в резолютивній частині Рішення наявні суттєві недоліки.

2. Надана Конституційним Судом України інтерпретація положень, тлумачення яких просять дати автори клопотання, обмежується відповіддю на питання, порушене у конституційному поданні, тобто без детального роз'яснення їх змісту. Водночас у Рішенні не дається тлумачення поняття "права законодавчої ініціативи в бюджетній сфері", яке, на мою думку, означає офіційне внесення суб'єктами такого права - в межах своєї предметної компетенції (предметів відання) - на розгляд парламенту законопроектів про зміни Державного бюджету України. У цій справі йшлося лише про один із шляхів здійснення права законодавчої ініціативи, визначених у частині п'ятій статті 89 Регламенту Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI - внесення проектів законів, оскільки саме про це повноваження ставили питання народні депутати України.

3. Змішування предметної компетенції суб'єктів права законодавчої ініціативи, яке полягає у внесенні зазначеними суб'єктами на розгляд парламенту законопроектів з питань компетенції інших суб'єктів цього права, є поширеною практикою. Це також стосується й бюджетного процесу.

У частині першій статті 93 Конституції України закріплено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Взяте само по собі зазначене конституційне положення не передбачає відмінностей щодо змісту та обсягу цього права вказаних суб'єктів. Але у системному зв'язку із таким критерієм, як межі предметної компетенції названих суб'єктів права законодавчої ініціативи, ці відмінності існують, про що свідчать положення Конституції України.

4. Повноваження щодо ініціювання проекту закону про Державний бюджет України та подальшого внесення змін до нього чітко визначені Конституцією України та чинним законодавством України тільки для Кабінету Міністрів України.

За Основним Законом України, крім Кабінету Міністрів України, право вносити до Верховної Ради України законопроекти про зміни до закону про Державний бюджет України належить і іншим суб'єктам права законодавчої ініціативи. Це обумовлюється, зокрема, тим, що бюджетний процес відбувається під впливом трьох програм діяльності - Кабінету Міністрів України, схваленої коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України, депутатських фракцій парламентської опозиції та Президента України, які представляють інтереси різних частин Українського народу. Однак Конституція України та бюджетне законодавство України не розкривають особливості бюджетної правоздатності цих суб'єктів законодавчої ініціативи.

На час закріплення повноважень Кабінету Міністрів України у бюджетно-законодавчому процесі (1996-2001 роки) в державі діяла президентсько-парламентська форма правління. Нині ж чинне бюджетне законодавство не враховує зміну форми правління в результаті конституційної реформи 2004 року, а тому невирішеним є питання збалансування повноважень парламентської більшості, парламентської опозиції та Президента України у сфері бюджетно-законодавчого процесу. Це питання повинен урегулювати законодавець.

5. Верховна Рада України діє виключно у встановлених Конституцією України межах (стаття 85, інші статті, що її доповнюють і деталізують, пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 року N 12-рп/1998) . Діяльність народних депутатів України функціонально спрямована на реалізацію повноважень єдиного органу законодавчої влади (пункт 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 червня 2003 року N 12-рп/2003) . Згідно зі статтею 8 Закону України "Про статус народного депутата України" від 17 листопада 1992 року N 2790-XII народний депутат України зобов'язаний діяти лише в межах повноважень парламенту і не використовувати депутатський мандат в особистих цілях.

Саме діяльність народних депутатів України із здійснення конституційних повноважень (предметної компетенції) Верховної Ради України зобов'язує їх як представників Українського народу реалізовувати та захищати національні інтереси. Зазначені положення є підставою для реалізації права народних депутатів України вносити до Верховної Ради України законопроекти щодо змін до Державного бюджету України. Вказане депутатське повноваження, насамперед, гарантує право народних депутатів України від парламентської опозиції у Верховній Раді України реалізовувати свої передвиборчі зобов'язання перед виборцями.

До питань, з яких народні депутати України можуть вносити проекти законодавчих змін до Державного бюджету України, на наш погляд, слід віднести, зокрема, призначення всеукраїнського референдуму, фінансування Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо. Отже, додаткове фінансування цих питань з Державного бюджету України має бути спрямоване на посилення контролю за діяльністю виконавчої влади.

6. Президент України також здійснює свою діяльність лише в межах конституційних повноважень, закріплених, зокрема, у статті 106 Конституції України (підпункт 2.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 3-рп/2008) . Тому внесення Президентом України законопроектів про зміни до Державного бюджету України покликано забезпечити реалізацію його конституційних повноважень. Це право глави держави узгоджується з принципом діяльності щодо забезпечення реалізації його передвиборної програми, ухваленої на президентських виборах більшістю Українського народу.

На нашу думку, Президент України має безперечне право на внесення проектів про зміни закону про Державний бюджет України у зв'язку з проголошенням всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, призначенням позачергових виборів народних депутатів України, керівництвом зовнішньополітичною діяльністю, національною безпекою та обороною, введенням надзвичайного стану тощо. З питань виключної компетенції право Президента України вносити зазначені проекти змін не може ставитися у залежність від бюджетно-фінансової політики Кабінету Міністрів України, оскільки народ буде позбавлений права на всеукраїнський референдум, позачергові вибори народних депутатів України тощо.

7. Таким чином, подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України має право Кабінет Міністрів України відповідно до його повноважень у бюджетному процесі, Президент України - у межах своїх конституційних питань відання (предметної компетенції), народні депутати України - в межах конституційних питань відання (предметної компетенції) Верховної Ради України. Встановлення чітких меж предметної компетенції суб'єктів законодавчої ініціативи в бюджетному процесі дасть можливість уникнути змішування їх компетенції та сприятиме нормальному функціонуванню механізму стримувань і противаг як умови стабільності конституційного ладу.

8. Отже, на наш погляд, у Рішенні акцент треба було зробити на межах здійснення права законодавчої ініціативи Президентом України, народними депутатами України та Кабінетом Міністрів України щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України. Про це слід було зазначити у скороченій назві справи. Крім цього, у резолютивній частині Рішення варто було наголосити, що право Кабінету Міністрів України щодо подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України здійснюється ним відповідно до питань його відання (предметної компетенції) в бюджетному процесі.

Відсутність законодавчого врегулювання бюджетної правоздатності Президента України та народних депутатів України не може позбавити їх фактично права законодавчої ініціативи при внесенні законодавчих змін до Державного бюджету України, зокрема Президента - у межах його предметної компетенції, народних депутатів України - у межах предметної компетенції Верховної Ради України. У цьому, на наш погляд, полягає гарантія від змішування предметів відання суб'єктів права законодавчої ініціативи та налагодження взаємодії у процесі здійснення їх повноважень.

Суддя Конституційного Суду України	В.КАМПО
19.01.2009 р.

Окрема думка

судді Конституційного Суду України Домбровського І.П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про КабінетМіністрів України" ( див. текст ) , частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України ( див. текст ) в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України ( див. текст ) (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)

Конституційний Суд України (далі - Суд) 13 січня 2009 року прийняв Рішення N 1-рп/2009 за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (далі - Рішення).

Повністю погоджуючись із висновком Суду щодо права подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України усіх суб'єктів права законодавчої ініціативи, визначених в частині першій статті 93 Конституції України, вважаю за необхідне викласти свою точку зору щодо інших питань та позицій Суду, викладених у Рішенні.

1. Як видно зі змісту клопотання, його автори просять дати офіційне тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон), частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) у системному зв'язку з положеннями частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України, роз'яснивши, чи необхідно розуміти зазначені норми Закону і Кодексу так, що єдиним суб'єктом законодавчої ініціативи щодо внесення проекту закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України є Кабінет Міністрів України, чи такий законопроект може вносити і Президент України або народні депутати України як суб'єкти законодавчої ініціативи, визначені у статті 93 Конституції України.

Вважаю, що при тлумаченні цих норм Суд повинен був виходячи з положень частини другої статті 19 Конституції України щодо його обов'язку діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та Закону України "Про Конституційний Суд України" (зокрема статті 95):

1) дати офіційне тлумачення, зважаючи на зміст подання і сформульовані у ньому питання та зміст кожної із зазначених норм Закону і Кодексу;

2) врахувати зміст відповідних положень статей 93, 96, 116 Конституції України (однак самі ці статті тлумаченню не підлягають, оскільки про це не йдеться у поданні);