Система органов исполнительной власти

13

1. Федеральные министерства

Сложившаяся ныне система органов исполнительной власти с точки зрения структуры и правового статуса этих органов подразделяется на три основных звена: федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы.

В основу указанной структуры положено разделение функций нормативно-регулирующих, непосредственно управленческих и контрольно-надзорных.

Федеральное министерство представляет центральный, федеральный орган исполнительной власти, к функциям которого относятся выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной для него сфере. В положениях о конкретных министерствах в зависимости от содержания и характера их функций (межотраслевых или отраслевых) определяются объекты нормативно-правового регулирования и сферы выработки политики. Например, в Положении о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации в качестве таких объектов и сферы регулирования указаны: анализ и прогнозирование социально-экономического развития, развитие предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, торговли, имущественных отношений, вопросы несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, земельных отношений и территориального зонирования; экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, инвестиционной деятельности, формирования межгосударственных и целевых программ, мобилизационной подготовки экономики Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, формирования государственного оборонного заказа, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.

К объектам нормативно-правового регулирования, которое осуществляет Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации как отраслевое (многоотраслевое) министерство, отнесены: промышленный, оборонно-промышленный, топливно-энергетический комплексы; обеспечение технического регулирования (стандарты, технические регламенты и тому подобное), единства измерений и некоторые другие объекты.

Функции федеральных министерств в обобщенном виде можно определить следующим образом:

- нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере и в пределах установленной компетенции;

- координация и контроль деятельности федеральных агентств и федеральных служб, находящихся в ведении министерства;

- управление непосредственно подчиненными государственными учреждениями (научно-исследовательскими организациями) в том случае, если такие учреждения имеются в ведении министерства;

- координация деятельности с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями (например, с профессиональными союзами);

- проведение в установленном порядке конкурсов и заключение контрактов в целях обеспечения нужд и потребностей министерства и проведения научно-исследовательских работ;

- обобщение практики применения законодательства в сфере деятельности министерства;

- осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства;

- защита сведений, составляющих государственную тайну;

- организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников министерства;

- ведение архивного дела и делопроизводства;

- организация приема граждан, рассмотрение устных и письменных обращений граждан;

- взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств, с международными организациями применительно к сфере деятельности данного министерства.

Для осуществления своих функций министерство в установленной сфере деятельности имеет право:

- запрашивать и получать информацию, необходимую для принятия решений по отнесенным к компетенции министерства вопросам;

- учреждать знаки отличия для работников своей системы;

- привлекать для проработки вопросов научные и иные организации, ученых и специалистов;

- создавать координационные и совещательные органы, в том числе межведомственные;

- учреждать печатные средства массовой информации;

- осуществлять управление имуществом, закрепленным за министерством на праве оперативного управления;

- решать кадровые вопросы;

- решать вопросы организации деятельности министерства.

Общим для всех министерств является правило, согласно которому при осуществлении своей компетенции по нормативно-правовому регулированию подведомственных вопросов министерство не вправе устанавливать не предусмотренные законодательством Российской Федерации, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, а также ограничивать осуществление прав и свобод граждан, права негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций.

Руководитель министерства - федеральный министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач, функций и полномочий. Заместители министра назначаются на должность и освобождаются от должности либо Президентом Российской Федерации, либо Правительством Российской Федерации (в зависимости от подведомственности составляющего министерства); соответственно и определяется и общее количество заместителей министра.

Структурными подразделениями министерства являются, как правило, департаменты. В некоторых «силовых» органах (Минобороны России, некоторые федеральные службы) сохранены главные управления и службы.

Министр как единоначальник распределяет обязанности между своими заместителями, утверждает структуру и штатное расписание министерства в пределах, установленных Правительством Российской Федерации фонда и численности работников, смету расходов на содержание министерства в пределах ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом, а также утверждает положения о структурных подразделениях министерства, назначает на должности и освобождает от должностей работников министерства, решает вопросы об их поощрении.

В отношении федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении министерства, министр утверждает ежегодный план работы и прогнозные показатели деятельности соответствующего органа, а также отчеты об их исполнении; назначает и освобождает от должности заместителей руководителей указанных органов (по представлению руководителей); дает поручения, отменяет противоречащие федеральному законодательству акты.

Министр вносит в Правительство Российской Федерации проекты положений об агентствах и службах по представлению их руководителей, а в Министерство финансов Российской Федерации - предложения по формированию федерального бюджета в части обеспечения финансирования указанных органов, а также самого министерства. По вопросам своей компетенции министр издает нормативные и ненормативные приказы.

Министерство, как правило, не имеет права осуществлять контрольно-надзорные функции по управлению государственным имуществом, за исключением случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Особенность организации работы федеральных министерств, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, состоит в том, что в положениях о них не определен статус коллегий и порядок их образования. В то же время в положениях о министерствах, утвержденных указами Президента Российской Федерации, вопросы организации коллегий решены достаточно четко.

Следует отметить, что согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 4 августа 2005 года №48 возможно создание общественных советов при федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации либо подведомственных Правительству министерств. Общественные советы могут быть созданы руководителями соответствующих органов по предложению совета Общественной палаты Российской Федерации. Положение об общественном совете, в котором должны быть определены его компетенция, порядок формирования и деятельности, утверждается органом, при котором создается такой совет.

Правительством Российской Федерации решен также вопрос о порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти.

2. Федеральные службы

Важным звеном в системе федеральных органов исполнительной власти являются федеральные службы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в определенной сфере, а также специальные функции, установленные для данной службы. Федеральные службы, учитывая их задачи и функции, можно разделить на следующие группы:

1. Федеральные службы, осуществляющие специальные функции в области оборонного комплекса, обеспечения государственной безопасности и находящиеся в ведении Президента Российской Федерации.

Эти службы - ФСБ России, СВР России, ФСКН России, ФСО России и некоторые другие - осуществляют нормативное регулирование в порученной сфере деятельности, а также функции контроля и надзора и оперативного управления подведомственными организациями.

В положении о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России), утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 года №976, указано, что данная Служба осуществляет функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.

2. Вторую группу федеральных служб представляют службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства Российской Федерации и также совмещающие нормативно-регулирующие и надзорно-контрольные функции (федеральная антимонопольная служба, аэронавигационная служба, служба по тарифам, служба по финансовым рынкам, служба государственной статистики, служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, таможенная служба).

Например, в Положении о Федеральной антимонопольной службе (ФАС России), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года №331, указано, что Служба осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сферах конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности объектов естественных монополий, рекламы (в частях, отнесенных к компетенции ФАС России). Далее в указанном Положении перечисляются предметы правового регулирования в виде различных правил, форм документов, определения порядка деятельности и тому подобное.

Сфера контрольно-надзорных полномочий ФАС России определяются следующим образом:

- соблюдение коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, а также законодательства о естественных монополиях и рекламе;

- соблюдение требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и ряда иных требований антимонопольного законодательства;

- законность действий оптового и розничного рынков электроэнергии и тому подобное.

ФАС России выдает соответствующие заключения и предписания, осуществляет согласование создания, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в случаях, установленных антимонопольным законодательством; согласование приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций в установленных законодательством случаях.

ФАС России ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%.

В то же время в Положении об указанной Службе практически повторены функции внутренней организации министерства.

Вместе с тем в дополнение к нормативно-регулирующим и контрольно-надзорным функциям ФАС России отнесена и функция по управлению государственным имуществом и оказанию платным услуг.

Таким образом, в данном органе совмещены все функции управления, что не свойственно другим федеральным службам.

3. Третью группу служб составляют федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении федеральных министерств и осуществляющие контрольно-надзорные функции, не совмещая их с иными функциями.

В ведении Минфина России находятся федеральные службы: налоговая, страхового надзора, финансово-бюджетного надзора, по финансовому мониторингу, а также Федеральное казначейство (на правах федеральной службы).

В ведении Министерства транспорта Российской Федерации находится Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; в ведении Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации - Федеральная служба по надзору в сфере связи; в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации - Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

В ведении Минздравсоцразвития России находятся федеральные службы по надзору за соблюдением прав потребителей и благополучия человека; по надзору здравоохранения и социального развития; по труду и занятости.

Три федеральные службы находятся в ведении Минюста России: регистрационная, исполнения наказаний, судебных приставов.

Приведенный перечень федеральных служб свидетельствует о том, что контролю и надзору за соблюдением требований законодательства во всех областях хозяйственной и социально-культурной жизни отводится значительная роль.

Основными функциями данной группы федеральных служб, как уже указывалось, являются осуществление контроля и надзора за соблюдением требований законодательства, норм и правил, установленных законами и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральных министерств; лицензирование отдельных видов деятельности; выдача разрешений на определенный вид деятельности или производство определенных работ; государственная регистрация определенных объектов и прав (например, прав на недвижимое имущество и сделок с ним). Особая функция федеральных служб - при осуществлении надзорно-контрольных полномочий применять меры административного пресечения и административного наказания, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, в том числе такие меры пресечения, как арест имущества юридического лица, задержание транспортного средства, временный запрет деятельности цехов, филиалов, отдельных агрегатов, эксплуатация которых может повлечь угрозу жизни и здоровью граждан, окружающей среды, санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

Например, почти во всех положениях о перечисленных выше федеральных службах при определении полномочий этих органов имеется пункт следующего содержания: «в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, применять в установленной сфере деятельности меры профилактического или пресекательного характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений».

Как правило, федеральные службы (в отличие от министерств) имеет свои территориальные и (или) региональные органы, функции и полномочия которых определены соответствующими федеральными органами.

Руководитель федеральной службы, осуществляющей контрольно-надзорные полномочия, по общему правилу является главным государственным инспектором в соответствующей сфере, а заместители руководителя - заместителями главного государственного инспектора. В централизованном порядке этим должностным лицам подчинены главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации, возглавляющие территориальные органы федеральных служб. В указанных органах действуют также старшие инспекторы. Полномочия государственных инспекторов определены либо федеральными законами, либо нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или федеральных министерств.

3. Федеральные агентства

Федеральные агентства - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление государственным имуществом в определенной сфере (лестного хозяйства, рыболовства, промышленности, здравоохранения, культуры, образование и так далее), по оказанию государственных услуг (непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации) гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной поддержки населения и в других областях, установленных федеральным законом (безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам). Федеральные агентства выполняют и иные правоприменительные функции.

Федеральное агентство осуществляет в установленном порядке полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных учреждений, подведомственных агентству (перечень таких предприятий и учреждений по каждому агентству определяется Правительством Российской Федерации).

Статус государственных унитарных предприятий определен Федеральным законом от 14 ноября 2002 года №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в котором предусмотрены порядок утверждения устава предприятия, статус его руководителя и порядок его назначения, а также порядок осуществления контроля за деятельностью предприятия органом, осуществляющим полномочия собственника (ныне - соответствующим агентством).

Агентства управляют также находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Большинство федеральных агентств находится в ведении федеральных министерств. В непосредственном ведении Правительства Российской Федерации находится Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное агентство по физической культуре и спорте и Федеральное агентство по туризму. Особенность статуса этих агентств заключается в том, что они дополнительно наделены полномочиями самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной для них сфере деятельности.

Вместе с тем федеральные агентства не имеют права осуществлять государственный надзор и контроль, а их должностные лица не вправе осуществлять административно-юрисдикционные и иные правоограничительные функции, если это специально не предусмотрено указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации.

В этом смысле исключение представляют полномочия Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, к функциям которого отнесены лицензирование оценочной деятельности и контроль за соблюдением лицензионных требований и условий; осуществление полномочий государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об акционерных обществах» и «О несостоятельности (банкротстве)». К ведению данного Агентства отнесен контроль за управлением, распоряжением, использованием и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, а также иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Агентство вправе проводить проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначать и проводить документальные и иные проверки, в том числе ревизии, назначать аудиторские ревизии ФГУПов и ФГУ.