Местное самоуправление в России и основные тенденции его развития

30

Московский новый юридический институт

Курсовая работа

Дисциплина__ Конституционное право России__________________

Преподаватель____________________________________________

Тема __МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РФ И ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИЯ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ НОРМЫ И ПРАКТИКА.

Ф.И.О. студента__ Ирина Ивановна_______________

Личный №(№ зачетной книжки) ___________________________

Учебная группа №____

Филиал в г. Новошахтинске

Установленный срок сдачи работы___________________________

Работа сдана на проверку____________________________________

Методист_____________________________________________

2006г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. 3

1 История развития местного самоуправления 7

1.1 Системы местного самоуправления. 8

1.2. Формы самоуправления XIX в. 9

1.3 Возрождение местного самоуправления 11

2. Конституционно-правовые основы и практика местного самоуправления. 13

2.1 Понятие и принципы местного самоуправления. 13

2.2 Основные конституционные положения и практика местного самоуправления. 17

2.3 Права граждан. 19

3. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации 21

Заключение. 28

Список используемой литературы. 30

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Проблематика настоящего исследования находится в русле целей и задач, определенных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»' и «Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных положений о местном самоуправлении», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года №13942. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления.

Несмотря на тринадцатилетний срок действия Конституции Российской Федерации тема становления местного самоуправления не утратила своей актуальности. Об этом из года в год в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации говорит Президент Российской Федерации. В послании 2002 года Президент России В.В. Путин подчеркивает, что “в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления”. Рассмотрение вопросов местного самоуправления актуально сегодня также в свете планируемой реформы местного самоуправления. Для организации местного самоуправления должны быть «единые правила, поскольку Россия - единая страна», отметил Президент. Вместе с тем, глава государства подчеркнул, что «должно быть учтено «все многообразие» регионов и территорий». Начать реформу предполагается 1 января 2006 года, «а при условии напряженной работы на местах - возможно, уже в 2005 году». К тому же, как заявляет РИА «Новости», «Владимир Путин считает, что реализация закона об общих принципах организации местного самоуправления должна быть начата в 2005 году».

Цель данной работы - изучение местного самоуправления, его понятия, присущих ему признаков, а также тенденций его развития. Для раскрытия вышеназванного будут последовательно рассмотрены следующие задачи: дать определение понятия местного самоуправления, проследить историю развития местного самоуправления, рассмотреть определить принципы и тенденции развития, рассмотреть конституционно-правовые основы местного самоуправления.

В настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Одна из серьезных проблем развития местного самоуправления совершенствование уставов муниципальных образований. Актуальность темы курсовой работы в значительной мере вытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местного самоуправления, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством о местном самоуправлении.

Степень разработанности. Проблемы местного самоуправления глубоко проанализированы в работах отечественных авторов: Козлова Е.И., Баглай М.В., Козлова Е.И. и Кутафин О.Е., Коваленко А.И., Кутафит О.Е. и Фадеев В.И.. К числу этих работ относятся «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право России», «Конституционное право», «Муниципальное право Российской Федерации». В данных научных работах рассмотрены теоретические основы местного самоуправления.

Объектом исследования курсовой работы является сфера местного самоуправления, тенденции его развития, а предметом исследования являются принципы, конституционно-правовые основы местного самоуправления и перспективы дальнейшего развития.

Реформа местного самоуправления особенно важна для городов. В них сосредоточена большая часть населения России, увеличивается и общее количество городов, возрастает их роль в развитии российского общества.

Серьезной проблемой становления и развития городского самоуправления остается совершенствование правовых основ, определяющих организационные и территориальные модели городского самоуправления. Федеральное законодательство предоставило муниципальным образованиям широкое поле для самостоятельного регулирования этих вопросов в уставах. Проблемы организации и практической деятельности органов городского самоуправления автором рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей городского самоуправления.

Эмпирической базой данной работы являются законы, обладающие различной юридической силой: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, а также работы М. В. Баглай «Конституционное право Российской Федерации», А. И. Коваленко «Конституционное право России».

Структура курсовой работы: состоит из введения, 3 глав, заключения и списка использованной литературы. Во введении сформулированы актуальность, цели и задачи курсовой работы, объект и предмет исследования. В первой главе рассмотрена история развития местного самоуправления, его системы и формы. Во второй главе рассмотрены конституционно-правовые основы и практика местного самоуправления. В третьей главе рассмотрены проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. И в заключении сформулированы выводы теоретического и практического характера, которые соответствуют задачам, поставленным при написании данной курсовой работы.

1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельную и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление не является аналогом коммунистической идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя отдельные элементы непосредственной демократии в нём имеются (например сельские сходы). Одно то, что на местном уровне сосредоточена немалая муниципальная собственность, требует установления властных отношений и определённой системы органов управления. Но влияние населения на деятельность этих органов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно- правовые формы решения местных вопросов. Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже Конституции каждой страны М. В. Баглай, Конституционное право Российской Федерации, 4-е издание.М.: НОРМА, 2003 г...

Местное самоуправление начало развиваться в Европе ещё в Средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определённое противоречие и что местное общество - это основная ячейка свободного гражданского общества.

1.1 Системы местного самоуправления

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

1) Англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют свою власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

2) Французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

3) Германская, по которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своём уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного самоуправления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII - XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под его контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство ужесточило местное самоуправление, установив жёсткую централизованную систему управления.

1.2 Формы самоуправления XIX в.

Местное самоуправление в России уже в конце XIX века получило значительное развитие. В стране сформировалась определённая система определения форм самоуправления, представленная в соответствующих органах и лицах. Она отражала специфическую социальную структуру российского общества и носила разноплановый характер.

Так потомственные дворяне каждой губернии образовывали дворянское общество, органами управления которой были: 1) губернские уездные дворянские собрания; 2) губернский и уездный предводители дворянства; 3) дворянское депутатское собрание и; 4) уездные дворянские опеки. Эти органы были призваны способствовать реализации сословных интересов дворян М. В. Баглай, Конституционное право Российской Федерации, 4-е издание.М.: НОРМА, 2003 г...

Купцы составляли купеческое сообщество с правом юридического лица. Управление этим обществом осуществлялось, прежде всего, на уровне купеческих управ, в состав которых входили: купеческие старосты и их заместители, избираемые всем купеческим обществом. Обязанности управ сводились к следующему: составление и учёт всех купцов, принадлежащих этому сословию; распределение и сбор налогов, взимаемых с купеческого сословия; выдача удостоверений для получения паспортов и решение иных дел, связанных с нуждами купеческого общества.

Мещане каждого города составляли особое мещанское общество. Управление им осуществлялось мещанским старостой и его помощниками (десятскими), избираемыми на 3-летний срок и утверждаемыми губернатором. Лишь после этого учреждались мещанские управы, служившие коллегиальными органами самоуправления. В некоторых городах (Нижнем Новгороде, Пензе) и губерниях (Виленской, Гродненской, Минской, Ковенской) создались особые мещанские депутатские собрания, формируемые выборным путём.

В сельской местности действовало крестьянское самоуправление. Его органами являлись: сельский сход и сельский староста. Участниками сельского схода были не все крестьяне, а лишь представители крестьянских семейств (старшие по возрасту). Прав участия в сельских сходах были лишены лица, привлекаемые к судебной ответственности; находящиеся под полицейским надзором, а также жители, лишённые сходом права присутствовать на его собраниях.

Решения на сходах принимались простым большинством голосов.

В компетенцию сходов входило решение следующих задач:

· замена общинного землевладения подворным;

· передел земли между сельскими жителями;

· установление сборов и податей;

· принятие решения о выдворении с территорий сельской местности, подведомственной сельскому сходу, лиц, запятнавших свою репутацию, и т.п.

Всё это свидетельствует о том, как были чётко самоорганизованы вышеназванные социальные группы и сословия в России.

Вышеуказанные формы самоуправления являлись разновидностями так называемого земского самоуправления. Они действовали на основе положений 1864 и 1890 гг.

Земское самоуправление было призвано обеспечивать реализацию местных интересов в хозяйственной сфере жизни населения. Этим и определялись его характерные черты, которые сводились к следующему.

Во-первых, земские органы, как общественные учреждения не обладали властными функциями. В случае же необходимости применения государственного принуждения при осуществлении своих полномочий они были в праве обращаться за содействием к властным структурам государства. Позднее положением 1890 г. им были предоставлены властные полномочия по вопросам местного значения.

Во-вторых, земские органы самоуправления сохраняли свою независимость от государственных структур.

В-третьих, в случае злоупотреблений со стороны земских органов самоуправления, ущемления ими интересов местных жителей последние в праве были предъявить им гражданский иск в судебном порядке на общем основании.

Основанием функционирования местных сообществ служили и обособленность их интересов. Там, где изначальной административно- территориальной единицей была община, действовало общинное самоуправление. Оно призвано было обеспечить потребности и учёт хозяйственной специфики каждого отдельного селения на государственном уровне.

В провинциях и областях создавались и функционировали более высокие формы местного самоуправления. Причём необходимость муниципального и областного самоуправления обуславливалась различиями бытовых, исторических, этнографических и иных условий регионов России.

1.3 Возрождение местного самоуправления

Возрождение местного самоуправления началось с принятия в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы президента России по этому вопросу, утвердившие «положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», от 06.11..03 г., № 131-ФЗ.

(ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному развитию системы местного самоуправления, в числе которых нечёткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов исполняемыми органами Местного самоуправления обязанностям, удалённость органов местного самоуправления от населения и др. В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей системы; был принят соответствующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.11.2003года. Государственной Думой Российской Федерации были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.11.06г. № 24-ФЗ

2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ПРАКТИКА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

С принятием всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации начался поворотный этап в становлении и развитии местного самоуправления в России.

Надо сказать, что работе над соответствующими статьями Конституции Российской Федерации, посвященными конституционным основам местного самоуправления, значительное внимание уделялось на Конституционном совещании, созванном в 1993 году Президентом Российской Федерации. На заседаниях групп совещания и прежде всего в группе, образованной из представителей местного самоуправления, обсуждались и согласовывались предложения, содержащиеся как в президентском проекте Конституции, так и в проекте, рассматривавшемся на шестом Съезде народных депутатов. Кроме того, в группах анализировались и многочисленные предложения по проблемам местного самоуправления, внесенные политическими партиями, органами государственной власти, ассоциациями муниципальных образований, научными коллективами, отдельными авторами.

2.1 Понятие и принципы местного самоуправления

Впервые в конституционной практике российского государства (Глава 8, ст. 12 главы 1 "Основы конституционного строя" Конституция Российской Федерации, 2003 г Конституции Российской Федерации 1993 г.) нашло свое закрепление положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно, самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства-общества-личности. Точно также нельзя говорить об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно- правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государства.

Таким образом, органы местного самоуправления представляют собой специфический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы способами, характерными для осуществления государственно-властных полномочий.

Принципы местного самоуправления (это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами Кутафит О. Е., Фадеев В.И., Учебное издание Муниципальное право Российской Федерации М.: Юристъ, 1997г.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з) гласность деятельности местного самоуправления;

и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

к) государственная гарантия местного самоуправления.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

2. Принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран членов Совета Европы.

Основные положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включающая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. Предусматривается также усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Конституционное право России. М.: Юристъ, 1999г.

.

Становление органов местного самоуправления проходит с определёнными трудностями вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, несогласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов.

Правовая база местного самоуправления была существенно укреплении принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 22.06.98г.,№ 85-ФЗ

(в редакции от 22 июня 1998 г.), «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 25 июля 2002 г.). В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

2.2 Основные конституционные положения и практика местного самоуправления

Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырёх статей (ст. 130-033). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а, кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения: - местное самоуправление в пределах своих полномочии самостоятельно; - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Конституция Российской Федерации, 2003 г

;

- местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

- местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; - изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие суть, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учётом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

- управление муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

- установление местных налогов и сборов;

- осуществление охраны общественного порядка;

- иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

1) право на судебную защиту;

2) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

3) запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает Местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

2.3 Права граждан

Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации, городских, сельских поселениях и иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях осуществления конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а так же равный доступ к муниципальной службе. Они в праве обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а так же возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Федеральные законы устанавливают различные гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта Российской Федерации не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы гражданского права содержатся во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определённым основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления.

3. ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИ

Несмотря на то, что общие принципы организации и деятельности местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации и имеют прямое действие, тем не менее они не реализованы в полной мере.

До сих пор мы сталкиваемся с фактами несоответствия Конституции Российской Федерации законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Не инициируется процесс проведения в соответствие с Конституцией и федеральных законов, затрагивающих права местного самоуправления.

Особую озабоченность вызывают отсутствие новых конституционных органов местного самоуправления во многих субъектах Российской Федерации, попытки возврата к централизованно-бюрократическим формам управления, нарушение в ряде регионов страны избирательных прав граждан и порядка формирования местных органов в городских, сельских поселениях и на других территориях, а так же конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Со стороны федеральных и региональных органов не предпринимается необходимых условий по решению вопросов муниципальной собственности, формирования местных бюджетов, муниципального землепользования, материального и финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей, компенсацию местному самоуправлению расходов, возникающих в результате решений, принимаемых органами государственной власти. Особую значимость в обеспечении нормального функционирования органов местного самоуправления имеет проблема реализации прав населения на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это прежде всего обусловлено тем, что муниципальная собственность образует основу местного самоуправления и распоряжение ею не может не находиться в ведении населения и тех органов, которые непосредственно олицетворяют его интересы. Отсюда само собой понятно, что любая сделка с муниципальной собственностью должна осуществляться с согласия только выборного органа местного самоуправления А. И. Коваленко, Учебное издание Конституционное право России.М.: Право и Закон. 1997 г.

.

Несмотря на необходимость такого подхода к муниципальной собственности, которой юридически гарантируется равная защита с государственной и частной, государство в лице своих властных структур продолжает обращаться с ней как со своей. Поэтому представляется необходимым закрепление на законодательном уровне разграничения объектов государственной и муниципальной собственности. До решения же этого вопроса надо приостановить реализацию государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, местной промышленности и других традиционно составляющих основу муниципальной собственности.

Принципиальное значение в реализации этих функций местного самоуправления имеет правовое урегулирование муниципальных земель. Правовое закрепление разделения земель по характеру и уровню собственности - на государственные федеральные, государственные субъектов Российской Федерации и муниципальные земли, наделения городских и сельских поселений землями, необходимыми для их развития, введения дифференцированной платы за землю в интересах местного бюджета позволит местному самоуправлению действительно обеспечивать самостоятельное решение населением многих вопросов местного значения.

Не получил до сих пор в законодательстве адекватного решения и вопрос местных бюджетов. О какой самостоятельности местного самоуправления может идти речь, если в настоящее время сохраняется практика максимального аккумулирования финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах Российской Федерации, наличествует огромный дефицит местных бюджетов. Дело усугубляется тем, что в ряде субъектов Российской Федерации принимаются неконституционные решения о ликвидации бюджетов городов и сельских территорий, что фактически означает ликвидацию в них местного самоуправления. Весьма отрицательно сказываются на деятельности органов местного самоуправления и установление заниженных нормативов отчислений в местные бюджеты, что приводит, к дотационности многих раннее бездотационных бюджетов. Властные предписания (решения) федеральных органов и органов субъектов федерации, адресуемых местному самоуправлению неподкреплённых финансовыми средствами бюджетов - продолжающаяся практика принудительного изъятия средств из местных бюджетов.

В этой связи настоятельной необходимостью является внедрение практики формирования бюджетов «снизу вверх», разграничение бюджетов и источников их наполнения на основе чёткого разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, создание региональных фондов поддержки территорий, обеспечение уровня закреплённых местных бюджетов до 70% их доходной части, как это вытекает из Федерального закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга, органов местного самоуправления», полная компенсация органам местного самоуправления дополнительных расходов, связанных с установлением органами государственной власти более высоких социальных норм и нормативов и введением повышенных цен и тарифов, разработка и внедрение механизма возмещения ущерба, наносимого местному самоуправлению решениями органов государственной власти.

Нельзя сказать, что во многом эффективность местного самоуправления напрямую связана с проводимой в стране налоговой политикой. Как отмечалось на парламентских слушаниях в Государственной Думе, по проблемам реформы местного самоуправления в Российской Федерации и по сей день мы имеем дело с несовершенством осуществляемой в федерации налоговой политики, «которая не видит в налогоплательщике - жителе города и села - основу местного самоуправления и не стимулирует экономическое развитие территорий».

Реформирование налоговой политики предполагает решение следующих задач, связанных с проблемами развития местных сообществ и местного самоуправления:

- закрепление за городскими и сельскими поселениями собственных независимых финансов и собственности, свободное распоряжение ими в соответствии с волеизъявлением народа;

- радикальное изменение кредитно-финансового, бюджетного и налогового законодательства и прежде всего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основах налоговой системы Российской Федерации»; - создание реальных гарантий реализации конституционного права местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов; - освобождение муниципальных предприятий на определённый срок от государственных налогов;

- предоставление налоговых льгот муниципальным предприятиям в зависимости от размеров инвестиций, вкладываемых в их развитие; - оставление части налогов, поступающих от предприятий, в распоряжение органов местного самоуправления с последующим целевым направлением их на строительство и эксплуатацию объектов социального и культурно-бытового назначения;

- закрепление за местными бюджетами налогов на землю, с земельных операций, на недвижимость, на дороги, доходов от реализации лицензий, административного штрафа, части подоходного налога;

- создание широкой сети муниципальных банков, соучредители которых в лице органов местного самоуправления, муниципальных предприятий имели бы возможность вовлечь в хозяйственный оборот муниципальную собственность, муниципальные земли, средства населения.

В сфере территориальной организации местного самоуправления необходимо предпринять следующие меры, которые бы способствовали реализации назначения органов местного самоуправления: 1) изменение административно-территориального устройства (деления), сложившегося ещё в тридцатые годы и являющегося сегодня тормозом развития местного самоуправления.

2) распространение полномочий органов местного самоуправления на территориях всех без исключения городских и сельских поселений; 3) недопустимость изменения границ территорий местного самоуправления без учёта волеизъявления населения соответствующих территорий; 4) установление соподчинённости территорий местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти любого уровня; 5) создание механизма изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление на основе волеизъявления населения соответствующих территорий А. И. Коваленко, Учебное издание Конституционное право России.М.: Право и Закон. 1997 г.

Говоря об обеспеченности местным самоуправлением права самостоятельного решения вопросов местного значения, Важно подчеркнуть, что достижение этой цели неизбежно предполагает реализацию права населения самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления. И здесь недопустимо вмешательство государственных структур в этот процесс. Наделение же органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может быть осуществлено только на основе закона и при условии передачи для их реализации необходимых материальных и финансовых ресурсов.

К сожалению приходится констатировать, что пока не удаётся обеспечить подлинную самостоятельность местного самоуправления. Государственная власть продолжает действовать таким образом, как будто бы вся территория государства является сферой только её функционирования. А посему для неё не существует прав местного самоуправления, тем более её автономии.

Актуальное значение в контексте реализации функций местного самоуправления имеют вопросы его судебно правовой защиты.

Конституционные положения, гарантирующие местному самоуправлению защиту от нарушений его прав со стороны государственных органов и должностных лиц, нуждаются в нормативно-правовой конкретизации. Принятие соответствующих нормативно-правовых актов, определяющих подведомственность судам дел по спорам о правах местного самоуправления и устанавливающих порядок защиты его прав, оказало бы мощное воздействие на укрепление правового статуса органов местного самоуправления.

Немаловажным подспорьем в обеспечении автономного существования является систематическое обобщение судебной практики по делах о правах местного самоуправления, включая проведение специальных совещаний судей, введение специализации судей в рамках существующей судебной системы по вопросам судебно-правовоё защиты прав местного самоуправления, установление статистической отчётности по судебным делам, касающимся вопросов местного самоуправления.

Но главным всё же остаётся законодательное регулирование местного самоуправления, совершенствование действующего законодательства. Пока приходится констатировать, что ныне существующее федеральное законодательство о местном самоуправлении. В значительной части вступило в противоречие с духом и буквой Конституции Российской Федерации.

Всё это свидетельствует о том, что Местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в стадии становления. Предстоит разработать и реализовать целый комплекс правовых и организационных мер по созданию в стране подлинно демократических и жизнеспособных органов местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

- наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

- наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово- экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности, создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);

- наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно "социальным").

Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1) Конституция Российской Федерации, 2003 г.

2) Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий /Отв. ред. В.А. Четвернин. М.,1997.

3) Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., Изд. БЕК, 1998.

4) Конституция Российской Федерации. Комментарий./Под ред. Б.Н.Топорнина и др. М., Юрид.лит.,1998.

5) Конституционное (государственное) право. Справочник. / Под ред. В.И. Лафитского. М., Юристъ,1995.

6) Указ Президента РФ от 15.10.99г. №1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»'

7) Указ Президента РФ «Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных положений о местном самоуправлении», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года №13942.

8) Указ Президента РФ от 22.12.93г. N 2265 О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации N 52, 27.12.93

9) Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 44. Ст. 4188

10) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», от 06.11.03 г., № 131-ФЗ.

11) Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправлении в Российской Федерации» от 25.09.97 г., № 126-ФЗ.

12) Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 22.06.98г.,№ 85-ФЗ

13) М. В. Баглай, Конституционное право Российской Федерации, 4-е издание.М.: НОРМА, 2003 г..

14) Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Конституционное право России. М.: Юристъ, 1999г.

15) А. И. Коваленко, Учебное издание Конституционное право России.М.: Право и Закон. 1997 г.

16) Конституционное право. Учебник /Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.:Новый Юрист,1998г.

17) Кутафит О. Е., Фадеев В.И., Учебное издание Муниципальное право Российской Федерации М.: Юристъ, 1997г.

18) Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь /Авт. коллектив В.А. Туманов, В.Е.Чиркин и др. М., Большая Росс.энциклопедия, 1995г.