Правовые формы реализации полномочий Правительства Российской Федерации в области обороны и их классификация

Правовые формы реализации полномочий Правительства Российской Федерации в области обороны и их классификация.

Правительство РФ отличается от других федеральных органов власти прежде всего предметом и сферой деятельности. Одной из основных функций Правительства РФ является организация исполнения Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ в области обороны и безопасности, систематический контроль за исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Указанная задача пронизывает деятельность Правительства РФ, предопределяет содержанием и характер его полномочий.

Свои полномочия Правительство РФ реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим (перспективным) и текущим вопросам военного руководства и управления, а также используя право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов "военных" законов, формирующих необходимую правовую базу в области обороны и безопасности.

Закрепление за Правительством РФ определенных полномочий в области обороны и безопасности является одним из важнейших способов государственно-правового регулирования поведения субъектов права, организации и упорядочения военно-политических и иных общественных отношений. От юридической верности и полноты закрепления в нормах права полномочий органов исполнительной власти всех уровней зависит согласованность и четкость работы всего механизма исполнительной власти, оперативное и выверенное решение разнообразных задач оборонной политики.

Кроме того, четко определенные в нормативных правовых актах полномочия органов исполнительной власти в области обороны и безопасности позволяют зафиксировать нормативные пределы их деятельности, рамки ответственности, отчетности и подконтрольности в данной области. Это крайне важно для юридической практики, ибо создает надежную правовую основу для проверки и контроля действий Правительства РФ, органов исполнительной власти всех уровней на предмет их соответствия нормам российского и международного права.

Например, в своем Постановлении от 31 июля 1995 г. "По делу о проверке конституционности Указа Президента от 30 ноября 1994 г. № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33, ст. 3422., Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. №1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации" См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 14 августа 1995. №33, ст. 3424. Конституционный Суд указал на многочисленные пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве об обеспечении обороны, что создает трудности в оценке конституционности и законности действий и Президента РФ и Правительства РФ в данной области государственной деятельности.

Каков же юридический смысл категории "полномочия государственного исполнительного органа"?

В отечественной юридической литературе содержится несколько точек зрения. При этом дискуссия ведется преимущественно по поводу категорий "полномочия", "компетенция", и "функции государственного органа". Одни ученные отождествляют полномочия и компетенцию государственного органа, определяя последнее "совокупность полномочий или прав органа государства" Лепешкин И.А., Ким А.И. Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. - М.: Госюриздат, 1962. Т. 2. - С.88, 147, 386, 508., другие, - под полномочием государственного органа понимают "совокупность прав и обязанностей" Лазарев Б.М., Топорнин Б.Н., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. - М.: Наука, 1977.- С. 158., третьи, - не только права и обязанности, но и определенный круг деятельности государственного органа - "круга задач" Мицкевич А.В. Субъекты советского права. - М.: Госюриздат, 1962. - С.32, Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов /Советское государство и право. -1965.- № 4.- С.21, четвертые, - "предметы его ведения" Кузнецов И.Н. Компетенция высших органон власти и управления СССР. -М.: Юридическая литература, 1969.-С. 19-22..

Представляется достаточно интересной каждая позиция. В то же время с позиции темы исследования более верным является рассмотрение полномочий, компетенции и функций в качестве самостоятельных и непременных элементов правового статуса Правительства РФ. При этом, можно считать верной и вполне преемлимой позицию согласно которой под функциями Правительства РФ следует понимать направления, сферы деятельности государственного органа, под полномочиями - его основные права и обязанности, с помощью которых реализуется функции, а компетенция рассматривается как совокупность функций и конкретных полномочий в отношении определенных предметов ведения См.: Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. -М.: БЕК, 1995.-Т.2. -С.186; Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право-1997.- № 3.-С.5; Стрекозов В. Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. -М., 1997.- С.194; Левин И.Д. Современная буржуазная наука государственного права. -М.,1960.- С.297; Скуратов Ю.И. Разделение властей и парламентаризм // Сб. статей. -М.: Наука, 1992. -С.63; Конституционное право. Учебник. Отв. ред. А.Е.Козлов- М.: Издательство БЕК, 1996.- С.247..

Такой подход дает возможность: создать эффективные механизмы правового регулирования общественных отношений, в том числе и в области обороны; разграничить полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в зависимости от их функционального предназначения; проанализировать круг и содержание каждого в отдельности полномочия с точки зрения решения задач, стоящих перед государственным органом; оценить действия и решения высшего органа государственной власти с точки зрения их соответствия праву и закону.

К сожалению, законодательство Российской Федерации не точно разграничивает функции, полномочия и компетенцию, а подчас перечисляют их вперемешку, что приводит к определенным трудностям в правовом регулировании военно-политических отношений. Например, в ст.6 Закона "Об обороне" вперемежку закреплены функции и полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны. При попытке их разделить и рассмотреть с точки зрения того, как с их помощью открывается некоторое несоответствие такого рода полномочий и функций.

Итак, полномочия Правительства РФ в области обороны и безопасности представляют собой совокупность его прав и обязанностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и указах Президента РФ, необходимых для эффективного решения задач по обеспечению обороны и безопасности.

С позиции теоретического анализа и практического правового обеспечения оборонной политики российского государства представляет особый интерес классификация полномочий Правительства РФ в области обороны. Например, с позиции правовой теории это создает более широкие возможности углубленного и всестороннего изучения полномочий Правительства РФ в области обороны. Что касается юридической практики, то классификация служит основой для внесения конкретных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обороны и безопасности.

В качестве классификации полномочий могут быть избраны следующие критерии.

Первый критерий - функциональное предназначение органов исполнительной власти, Правительства РФ в целом.

Так, согласно ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ - это высший орган исполнительной власти. Поэтому оно наделяется в области обороны исполнительными, распорядительными и контрольными полномочиями. Подробно зависимость полномочий Правительство РФ от его функционального предназначения будет отражено во второй главе диссертации при характеристике конкретных полномочий Правительства РФ.

По времени действия полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны могут классифицироваться на постоянные и временные (исключительные). Постоянные полномочия имеют неопределенный срок действия. Таких полномочий большинство. Например, закрепленное в ст.6 Федерального Закона "Об обороне" полномочие Правительства по разработке и представлению в Государственную Думу предложений по расходам на оборону в федеральном бюджете.

Временные (исключительные) полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны имеют строго определенные временные рамки. Они могут действовать только при определенных условиях: объявления военного или чрезвычайного положения, угрозы агрессии и т.д. Законодательство запрещает реализацию таких полномочий в мирное время. Например, к числу исключительных можно отнести полномочие Правительства Российской Федерации по организации, разработке и выполнению планов перевода федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, а также планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов (ст.6 ч.7 Закона "Об обороне").

По юридической силе полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны можно классифицировать на конституционные, т.е. обладающие высшей юридической силой в силу их закрепленности в Основном законе Российского государства и неконституционные, т.е. закрепленные в иных правовых актах, например, в Законе "Об обороне". Неконституционные полномочия исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в области обороны детализируют и конкретизируют их конституционные полномочия. Положения закона "Об обороне", в которых закреплены полномочия Правительства Российской Федерации, не могут противоречить конституционным нормам. Поэтому всякие изменения Конституции, связанные с перераспределением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, предложения о которых вносятся автором, должны повлечь за собой и изменения правовых норм Закона "Об обороне".

Одним из важнейших критериев классификации полномочий Правительства Российской Федерации в области обороны является направленность их деятельности по регулированию возникающих и развивающихся военно-политических и иных общественных отношений. Механизм воздействия указанных органов на общественные отношения в области обороны раскрывается в правовых нормах, закрепляющих их полномочия в данной области и правоотношениях, возникающих в связи с их реализацией. Философский аспект соотношения правовых норм и правоотношений в деятельности государственных органов в области обороны содержится в ряде работ отечественных авторов. Суть их позиции - всякая военная политика состоит из взглядов на нее и отношений, возникающих в процессе ее осуществления Каневский Б.А. Философско-методологический анализ научных основ военной политики социалистического государства.-М.: ВПА, 1977-С.35..

Для того, чтобы классифицировать полномочия Правительства РФ в области обороны по указанному критерию следует выделить сферы его деятельности в данной области. В ряде научных работ и официальных политико-правовых документах полномочия Правительства РФ объединены в три сферы: военно-политические, военно-административные и собственно военные полномочия Военная мысль-1990.-специальный выпуск.-С.3.

Указанный подход к классификации полномочий органов государственной власти в России содержится и в Основных положениях военной доктрины Российской Федерации, утвержденных указом Президента от 2 ноября 1993 г. № 1833, где среди официально принятых в государстве взглядов на вопросы обороны и отношений по их реализации выделяются политические, военные, военно-технические и экономические. Первый раздел этого нормативного правового акта называется "Политические основы военной доктрины". В нем излагаются основные принципы государственной политики в использовании военной силы, участию в вооруженных конфликтах и войнах; указываются возможные причины военных конфликтов и источники военной опасности; намечены основные направления деятельности государства и его органов по обеспечению военной безопасности.

Во втором разделе "Военные основы военной доктрины" к военным взглядам на вопросы обороны относят основные принципы, цели, задачи строительства Вооруженных Сил и других войск, т.е. военно-административные вопросы и собственно военные проблемы, которые связываются в данном документе с основами применения Вооруженных Сил Российской Федерации.

Третий раздел документа "Военно-технические и экономические основы военной доктрины" раскрывает цели и задачи военно-технического обеспечения военной безопасности Российской Федерации, основные направления развития оборонно-промышленного потенциала, а также взгляды на развитие военно-технического сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами.

Уточненная позиция о сферах полномочий исполнительной власти в области обороны содержится в проекте Военной Доктрины Российской Федерации», опубликованном в октябре 1999 г. Этот документ, являясь частью комплекса нормативных правовых, концептуальных и программных политических документов, регламентирующих и организующих деятельность в области обеспечения военной безопасности, содержит три взаимосвязанные части, а значит и сферы деятельности: военно-политическую, военно-стратегическую и военно-экономическую. В документе подчеркнуто, что военно-политические основы являются определяющими по отношению к остальным частям военной доктрины.

Учитывая имеющиеся в юридической литературе концептуальные позиции, руководствуясь нормами Конституции РФ, Законов "Об обороне", "О безопасности" считаем возможным объединение основных направлений деятельности Правительства РФ в области обороны в три сферы: военно-политические, военно-административные и собственно военные.

К военно-политической сфере можно отнести:

прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы;

разработку основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации;

правовое регулированию в области обороны;

оперативное оборудование территории Российской Федерации в
целях обороны;

обеспечение защиты сведений, составляющих государственную
тайну, в области обороны;

развитие науки в интересах обороны;

координацию деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов России и органов местного самоуправления в области обороны;

- финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации; международное сотрудничество в целях совместной обороны и обеспечения коллективной безопасности.

К военно-административной сфере (сфере военного строительства) можно отнести следующие направления деятельности государства в области обороны:

строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также планирование их применения;

разработка, производство и совершенствование систем управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами, вооружения и военной техники, создание их запасов, а также планирование использования радиочастотного спектра.

Помимо этого законодатель определяет в ст.2 Закона "Об обороне" следующие направления деятельности исполнительных органов власти в условиях военного времени или по предотвращению вредных последствий его наступления:

планирование перевода органов государственной власти России,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях
военного времени;

мобилизационную подготовку органов государственной власти

К России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;

- создание запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;

- планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне.

Для осуществления деятельности в указанных сферах высшие органы государственной власти Российской Федерации наделяются соответственно военно-политическими, военно-административными и собственно военными полномочиями.

К числу военно-политических полномочий Правительства РФ, связанных с участием в разработке и реализации военно-политического курса государства и определенных в ст.6 Федерального закона "Об обороне", можно отнести полномочия по:

разработке и представлению в Государственную Думу предложений по расходам на оборону в федеральном бюджете;

организации разработки и выполнения государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

- принятию решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса, научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций и определяет порядок их реорганизации и ликвидации;

- принятию решение о создании, реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего профессионального образования и утверждению положений о них;

- организации разработки Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны и проводит мероприятия по реализации этой программы;

- организации разработки планов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;

утверждению положений о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а также перечня военно-учетных специальностей;

организации контроля за экспортом вооружения и военной техники, стратегических материалов, технологий и продукции двойного назначения;

определению порядка расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источники финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением;

ведению международных переговоров по вопросам военного сотрудничества и заключению соответствующих межправительственных соглашений.

К числу военно-административных полномочий Правительства РФ, связанных с оперативным управлением и обеспечением текущих потребностей обороны и Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, по можно отнести полномочия по:

руководству деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти;

организации оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам;

организации обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам;

- определению условии финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов;

- установлению штатной численности гражданского персонала Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов;

- определению порядка предоставления и использования для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов земель, лесов, вод и других природных ресурсов.

установлению порядка передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества;

установлению порядка компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации, в связи с использованием их имущества для нужд обороны.

К собственно военным полномочиям Правительства РФ, связанным с подготовкой страны к обороне и действиям в условиях военного времени, Закон "Об обороне" относит полномочия по:

- организации разработки и выполнения различных мобилизационных планов, а также планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;

осуществлению руководства мобилизационной подготовкой федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;

осуществлению контроля за подготовкой организаций к выполнению государственного оборонного заказа по выпуску продукции в военное время, за созданием, развитием и сохранением мобилизационных мощностей, а также за созданием воинских формирований при федеральных органах исполнительной власти и подготовкой транспортных средств, подлежащих передаче Вооруженным Силам Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- установлению мобилизационных заданий федеральным органам
исполнительной власти; определению порядка выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, а также собственниками транспортных средств военно-транспортной обязанности, подготовки граждан Российской Федерации к военной службе, воинского учета, призыва на военную службу и альтернативную гражданскую службу, проведения военно-врачебной экспертизы и военных сборов;

- определению организации, задач и осуществление общего планирования гражданской и территориальной обороны.

Всякое полномочие высшего органа государственной власти Российской Федерации в области обороны реализуется через совершение властных действий административно-распорядительного или нормоустановительного характера.

Так, Правительство РФ свои полномочия в области обороны путем активной нормотворческой деятельности, поскольку правовое регулирование является в соответствии со ст. 2 Закона "Об обороне" важнейшей составляющей организации обороны См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750..

Правительство Российской Федерации осуществляют свою нормотворческую деятельность в рассмотренных выше военно-политической, военно-административной и военной сферах. Автору представляется важным с точки зрения обеспечения конституционности, законности правового регулирования в области обороны, определить виды нормативных актов, которыми регулируются общественные отношения в каждой из указанных сфер.

В сфере определения основных направлений военной политики государства нормотворческую деятельность осуществляют Президент РФ, который утверждает военную доктрину, а также Министерство обороны РФ и Генеральный штаб ВС РФ, которые участвуют в разработке предложений по вопросам военной политики и военной доктрины.

В сфере строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов правовое регулирование общественных отношений осуществляется, прежде всего, в соответствии с федеральными законами: "О статусе военнослужащих" от 28 мая 1998 г. ; "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331., а также другими законами, определяющими правовое положение отдельных войск, воинских формирований и органов, например, "О железнодорожных войсках Российской Федерации" от 5 августа 1995 г. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475., "О внешней разведке" от 10 января 1996 г. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 32. Ст. 3202., "О федеральных органах правительственной связи и информации" от 19 февраля 1993 г. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143., "О внутренних войсках МВД Российской Федерации" от 6 февраля 1997г. См.: Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 9. Ст.325.

Кроме этого, в соответствии со ст. 10 ч. 5 Закона "Об обороне" деятельность Вооруженных Сил РФ должна осуществляться в соответствии с федеральным законом о Вооруженных Силах, который до настоящего времени не принят. Согласно ст. 13 п.4 Закона "Об обороне" руководство и управление Вооруженными Силами в военное время осуществляется в соответствии со специальным федеральным законом.

В сфере военного строительства Правительство РФ своими постановлениями также утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе.

В сфере привлечения Вооруженных Сил к выполнению задач не по предназначению общественные отношения должны регулироваться специальными федеральными законами. За пределами России Вооруженные Силы применяются в соответствии с международными договорами и Законом от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" ^{См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 26. Ст. 2401.}.

Согласно ст. 16 ч. 3 Закона "Об обороне" дислокация объединений, соединений и воинских частей Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации допускается на основе международных договоров, подлежащих ратификации в форме федерального закона.

В сфере разработки, производства вооружения и военной техники и совершенствования систем управления войсками Правительством РФ разрабатываются различные акты военного законодательства: федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса: программы ядерных и других специальных испытаний; планы размещения на территории России объектов с ядерными зарядами и т.д. Такие акты утверждаются Президентом России.

В сфере планирования перевода органов государственной власти, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, общественные отношения должны регулироваться федеральным конституционным законом "О военном положении", также не принятым до настоящего времени.

Общественные отношения, возникающие в связи с мобилизационной подготовкой регулируются Законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014

В этой сфере Правительство РФ организуют разработку, а также выполнение различных мобилизационных планов и программ. Такие планы и программы также подлежат утверждению Президентом РФ.

В сфере оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны Правительство РФ призвано разрабатывать Федеральную государственную программу, утверждаемую Президентом РФ.

В сфере обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны общественные отношения регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (с изм. и доп. от 6 октября 1997 года) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 41. Ст. 4673.

Для регулирования общественных отношений в сфере развития науки в интересах обороны Правительство РФ своими постановлениями может ^Г утверждать Положение о военных кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

Финансирование расходов на оборону осуществляется в соответствии с ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете. Контроль за расходованием средств, выделенных на оборону, осуществляется в соответствии с Законом от И января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167..

В этой сфере Правительство Российской Федерации своими постановлениями определяет порядок расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета.

Итак, Правительство РФ в соответствии с отечественным законодательством имеет широкий круг полномочий в области обороны и безопасности. Эти полномочия реализуются путем принятия постановлений распоряжений и организации практической предметной работы по решению задач обороны. Современное состояние обороны и, наличие внутренних и внешних угроз безопасности личности, обществу и государству свидетельствует о необходимости совершенствования законодательной базы деятельности Правительства РФ, всей совокупности органов исполнительной власти.