Международный договор: понятие, правовое содержание, особенности и юридическая сила

Порядок заключения договоров. Любой международный договор является результатом согласования воль государств или других субъектов международного права. Государства заключают договор в лице своих высших органов государственной власти или управления.

По Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации ведет переговоры и подписывает международные договоры без необходимости предъявления полномочий.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г. в пределах своих полномочий заключает международные договоры (ст. 21). Председатель Правительства и министр иностранных дел Российской Федерации в силу своих функций и в соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают международные договоры.

Федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры межведомственного характера.

В зависимости от органов, заключающих международные договоры, различаются межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры Международное право: Учебник / Отв. Ред. Ю.М. Колосков, В.И. Кузнецов. - М.: Международные отношения, 2006. с. - 345..

Полномочия. В соответствии со ст. 7 Венской конвенции 1969 г. главы государств, главы правительств и министры иностранных дел могут представлять свое государство без специальных полномочий. К такой категории лиц относятся также главы дипломатических представительств, но только в целях принятия текста договора; для подписания договора им нужны специальные полномочия. Однако в подавляющем большинстве органы государства, заключая международные договоры, действуют через специально на то уполномоченных лиц. Для этого им выдаются особые документы, называемые полномочиями. В полномочиях удостоверяются право на ведение переговоров, принятие договора, установление его аутентичности, подписание и другие способы выражения согласия на обязательность договора.

Полномочия должны выдаваться компетентными органами государства в соответствии с его внутригосударственным правом. Например, полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации предоставляются: а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации,-- Президентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства,-- Правительством Российской Федерации. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Президента или Правительства Министерством иностранных дел; б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства,-- Правительством Российской Федерации. Такие полномочия оформляются Министерством иностранных дел; в) в отношении договоров межведомственного характера -- федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти.

Выдача полномочий должностным лицам международных организаций регулируется внутренним правом каждой организации.

При заключении двусторонних договоров участники обмениваются полномочиями, а при заключении многосторонних (На специальной конференции или в рамках международной организации) -- полномочия сдаются в секретариат или специальный комитет по проверке полномочий.

Стадии заключения договоров. Одним из основных этапов разработки договора являются переговоры по согласованию текста договора: Форма принятия договора определяется в процессе переговоров, а если договор принимается в рамках международной конференции,-- правилами процедуры.

Принятие текста договора чаще всего осуществляется голосованием. Тексты двусторонних договоров принимаются единогласно. Многосторонние договоры могут приниматься путем консенсуса (без голосования) или ²Д голосов. Консенсуальная форма активно применялась при подготовке Заключительного акта Совещания в Хельсинки (1975 г.) Правила процедуры в многосторонней дипломатии. М., 2000. с. 41..

Установление аутентичности текста. После завершения переговоров наступает необходимость зафиксировать тот факт, что подготовленный текст является окончательным и дальнейшим изменениям не подлежит. Это называется установлением аутентичности договора. Аутентичность текста двустороннего договора может устанавливаться путем парафирования, т. е. постановки уполномоченными своих инициалов. Кроме этого применяются следующие способы установления аутентичности текста многосторонних договоров: включение его текста в заключительный акт международной конференции, принятие международной организацией специальной резолюции, например открывающей договор для подписания, и др. Часто стадия установления аутентичности совпадает с подписанием договора.

Подписание договора является важнейшим способом выражения согласия государства на обязательность для него договора, если он не требует последующей ратификации. Оно дает также право подписавшему договор государству совершить ратификацию, присоединение.

Ратификация -- это утверждение договора высшим органом государственной власти, в результате чего он приобретает обязательную для этого государства силу. В соответствии со ст. 14 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если: а) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией; б) участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации; в) представитель государства подписал договор под условием ратификации; г) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона. Согласно ст. 106 Конституции Государственная Дума России принимает федеральные законы о ратификации международных договоров. Затем такой закон рассматривается в Совете Федерации и одобряется им. Федеральный закон подписывается Президентом Российской Федерации, и только после этого закон вступает в силу. Закон о ратификации договора подлежит опубликованию. Предложения о ратификации вносятся Президентом или Правительством в зависимости от того, кем были приняты решения о подписании. Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации.

Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

а. исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б. предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в. о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

г. об основах межгосударственных отношений по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д. об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации (ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»).

Равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Участники двустороннего договора обмениваются ратификационными грамотами, грамоты многостороннего договора сдаются государству-депозитарию, определенному участниками договора.

Утверждение (принятие) означает одобрение договора тем органом, в компетенцию которого входит его заключение. Утверждаются только те договоры, которые не подлежат ратификации, но предусматривают необходимость их утверждения. Согласно ст. 20 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» утверждение, принятие международных договоров осуществляются: а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, указанным в п. 1 ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»,-- в форме федерального закона; б) в отношении иных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, -- Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства,-- Правительством Российской Федерации; в) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства,-- Правительством Российской Федерации.

Однако Президент Российской Федерации принимает решения об утверждении, принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью Международное право. Учебник для вузов. Отв. Ред. Г.В. Игнатенко. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФА, 2005. с. - 392..

Утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых подписаны такие договоры.

Присоединение имеет место тогда, когда государство, не участвующее в заключении договора, изъявило желание стать его участником на условиях, в нем предусмотренных. Присоединение возможно как к действующему договору, так и к договору, который не вступил в силу.

В Российской Федерации присоединение осуществляется теми же органами, что и утверждение (ст. 21 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»).

Оговорка -- одностороннее официальное заявление государства при подписании, ратификации, принятии или утверждении им международного договора или присоединении к нему, посредством которого государство желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству Дипломатический словарь. М., 1996. Т. П. с. - 295..

Оговорка не может быть сделана, если: а) данная оговорка запрещается договором; б) договор предусматривает, что можно сделать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит; в) оговорка несовместима с объектом и целями договора.

Право на оговорку является суверенным правом каждого государства. Оно дает возможность стать участником договора государствам, которые принимают основные положения договора, его объект и цели, но в силу различных причин не могут согласиться с отдельными, чаще всего второстепенными, частями договора.

Оговорка и возражение против нее должны быть сделаны в письменной форме и доведены до сведения договаривающихся государств -- участников договора или имеющих право стать ими.

Если оговорка сделана при подписании договора, подлежащего ратификации, принятию или утверждению, она обычно содержится в ратификационной грамоте, в протоколе об обмене или сдаче на хранение ратификационных грамот или же в обоих этих документах. Государство -- участник договора может в любое время снять оговорку или возражения против нее ЖарскийА. В. Институт оговорок к международным договорам и его применение в практике Республики Беларусь. Минск, 2001. с. - 86..

В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» при подписании, ратификации, утверждении, принятии международных договоров Российской Федерации или присоединении к договорам могут быть сделаны оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм международного права. Оговорки могут быть сняты в любое время в том же порядке, в каком они были сделаны. Решения о принятии оговорок или об их снятии оформляются соответствующим федеральным законом.

Депозитарий. Депозитарием называется хранитель подлинника многостороннего договора и всех относящихся к нему документов (заявлений, оговорок, ратификационных грамот, документов о принятии, присоединении, денонсации и т. д.). Депозитарием может быть одно или несколько государств, международная организация или главное административное должностное лицо такой организации (например, Генеральный секретарь ООН является депозитарием Пактов о правах человека 1966 г.).

Если депозитариями являются несколько государств (например, по Договору о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой от 5 августа 1963 г. депозитариями являются правительства Российской Федерации, Великобритании и США), то можно сдать документы, относящиеся к данному договору, одному из указанных правительств.

Права и обязанности депозитария установлены Венской конвенцией 1969 г. (ст. 77), но иногда они определяются в самом многостороннем договоре. Функции депозитария состоят:

а. в хранении подлинного текста многостороннего договора и переданных депозитарию полномочий;

б. в подготовке заверенных копий с подлинного текста и подготовке любых иных текстов договора на таких других языках, которые могут быть предусмотрены договором, а также в препровождении их участникам и государствам, имеющим право становиться участниками договора;

в. в получении подписей под договором, в информировании участников о документах, уведомлениях и сообщениях, относящихся к договору;

г. в информации государств о том, когда число подписей, ратификационных грамот или документов о принятии, утверждении или присоединении, необходимых для вступления договора в силу, было получено или депонировано;

д. в регистрации договора в Секретариате ООН Дипломатический словарь. М., 1996. Т. I. с. - 301..

Регистрация. Важной стадией заключения международных договоров является регистрация. Вопрос о целесообразности регистрации решают сами государства-участники. Согласно ст. 102 Устава ООН всякий договор, заключенный любым членом Организации, может быть зарегистрирован в Секретариате ООН, который вносит зарегистрированный договор в специальный реестр и публикует его.

Секретариат ООН опубликовал на 1 января 1998 г. около 1000 томов «Сборников договоров ООН». Отказ в регистрации договора в Секретариате ООН не позволяет сторонам ссылаться на него в споре, разбираемом в системе органов мирного разрешения споров, действующей в ООН, в частности в Международном суде ООН.

В Российской Федерации договоры официально публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации и Бюллетене международных договоров.

Форма договоров. Она выбирается по усмотрению сторон -- государств и других субъектов международного права. Международное право не предписывает обязательной формы договора, и она не оказывает влияния на действие договора. Существуют две основные формы: письменная и устная. Доминирующей в международной практике стала письменная форма. Международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме. Соглашение, не зафиксированное ни в каких документах, принято называть джентльменским соглашением.

Международный договор является родовым понятием, т. е. охватывает все международные соглашения. В практике встречаются различные наименования договоров: договор, конвенция, соглашение, пакт и т. д. Встречается и такая форма международного договора, как обмен нотами и памятными записками.

Распространенной формой политических договоров являются заявления и коммюнике глав государств и правительств, а также итоговые документы международных совещаний на высшем уровне (например, совместное Советско-американское заявление от 21 ноября 1985 г.).

Структура договоров. Договор представляет собой единую систему взаимосвязанных норм, которые все вместе и каждая в отдельности обязательны для сторон. Договор, как правило, состоит из трех основных частей: преамбулы (указывает мотивы заключения договора и его цели), содержания договора (статьи договора, определяющие предмет договора, права и обязанности сторон) и заключительной части (постановления о порядке вступления договора в силу, сроке действия и его прекращения). Иногда имеется четвертая, дополнительная часть договора -- приложения (содержат технико-юридические нормы по выполнению условий договора), обладающие, как правило, силой постановлений основной части договора.

Язык договора. Международное право не содержит предписаний об общеобязательном языке договоров. Текст двустороннего договора чаще всего составляется на языках обеих договаривающихся сторон. Оба языковых варианта признаются при этом аутентичными, т. с. имеющими одинаковую силу, равноподлинными.

Многосторонние договоры могут быть составлены на одном языке, на официальных языках ООН или на всех языках государств-участников. Так, Международная конвенция об охране птиц 1950 г. составлена на французском языке; Устав ВОЗ составлен на русском, английском, испанском, китайском и французском языках.

Непосредственно с языком международных договоров связан вопрос о правилах альтерната (чередования). Главное правило альтерната заключается в том, чтобы при любом перечислении в тексте договора договаривающихся государств, их представителей, языков, столиц и т.п. на первом месте всегда стояли государство, фамилия представителя, язык того из участников, кому принадлежит данный экземпляр договора, включающий тексты на языках обоих участников.

Применение правила альтерната подчеркивает равенство договаривающихся сторон. При подписании многостороннего договора подписи уполномоченных лиц ставятся одна под другой в порядке русского, английского, французского или иного алфавита по договоренности сторон Международное право: учебник / Под ред. Г.И. Тункина. - М.: Юрид. лит. 2007. с. - 256..

Принцип «договоры должны соблюдаться». Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться. Принцип соблюдения международных договоров (pacta sunt servanda) является одним из основных принципов международного права. Государства в своих взаимных отношениях не могут уклоняться от выполнения договора.

Несоблюдение принципа pacta sunt servanda является неправомерным деянием. К участнику договора, нарушившему его, могут быть применены различные формы международной ответственности.

В соответствии с принципом pacta sunt servanda любой участник договора, во-первых, обязан добросовестно и неукоснительно выполнять свои обязательства; во-вторых, не имеет права заключать договоры, противоречащие ранее заключенным им договорам. Разрыв дипломатических или консульских отношений между участниками договора не влияет на правовые отношения, установленные между ними договором. Отказ от выполнения или частичное выполнение договора может иметь место только на основании международного права.

Договор или часть договора применяется временно до вступления договора в силу в двух случаях: а) если это предусматривается самим договором; б) если участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом. В Российской Федерации решения о временном применении международного договора или его части принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора. Например, 1 июня 1990 г. заключено Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств, которое временно применяется более 13 лет.

Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР. Россия после распада СССР автоматически стала стороной всех действующих международных договоров вместо Союза ССР.

Международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», иными актами законодательства Российской Федерации. До вступления для Российской Федерации международного договора в силу она воздерживается от действий, которые лишили бы договор объекта и цели. Международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для Российской Федерации.

Внутригосударственное право и соблюдение международных договоров. Любое государство -- участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им международного договора. Государство не вправе ссылаться также на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено его уполномоченным представителем в нарушение того или иного положения внутригосударственного права.

Российская Федерация при осуществлении своих суверенных прав, в том числе права принимать законы и подзаконные акты, полностью учитывает свои обязательства по международным договорам. В п. 4 ст. 15 Конституции сказано: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международная организация -- участник договора не может ссылаться на правила данной организации, в том числе касающиеся компетенции заключать договоры, в качестве оправдания для невыполнения договора.

Действие договора во времени и пространстве. В зависимости от срока действия международные договоры можно объединить в три группы: срочные, бессрочные и неопределенно-срочные. Чаще всего срок действия договора устанавливается положениями самого договора. Договор, заключенный на определенный срок, автоматически прекращает свое действие по истечении этого срока, если стороны специально не договорятся о продлении этого срока или возобновлении действия договора на новый срок.

К бессрочным договорам, как правило, относятся мирные договоры, договоры о территориальных разграничениях, универсальные или региональные конвенции о кодификации и прогрессивном развитии международного права, разоружении. Например, таковыми является Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. (ст. XVI). Если стороны не имеют в виду придать договору бессрочный характер и не определяют конкретного срока его действия, то в договор включаются положения о праве участника выйти из договора в любое время, обычно с заблаговременным предупреждением об этом других участников.

Довольно часто составляются неопределенно-срочные договоры. Так, многие двусторонние договоры заключаются на определенный срок, однако они предусматривают, что после этого срока договор будет оставаться в силе до тех пор, пока один из участников не заявит о своем намерении денонсировать договор. Часто в договоре устанавливается, что по истечении первоначального срока действия договор будет автоматически продлеваться на определенные периоды, если одна из сторон до истечения соответствующего срока не направит уведомление о намерении прекратить его действие.

От продления срока договора (пролонгации) следует отличать возобновление действия договора. Оно осуществляется в случае прекращения или приостановления договора. Реновация (возобновление) договора может происходить автоматически (например, после прекращения военных действий), молчаливо или путем обмена нотами. Так, в результате обмена нотами было возобновлено действие Советско-английского соглашения о научно-техническом сотрудничестве 1968 г Международное публичное право: Учебник. -2-е изд. / Под ред. К.А. Бекяшева. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. с. - 220..

По сфере действия (в пространстве) различают; универсальные договоры, в которых предполагается участие государств всего мира (например, Устав ООН, Венская конвенция 1969 г. Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.): региональные, в которых предполагается участие только государств данного географического района (например, Договор о безъядерной зоне южной части Тихого океана 1985 г.); субрегиональные (например, Андский пакт -- «Картахенский договор» 1969 г. и др.) и локальные, сфера действия которых ограничена пределами небольшого числа государств. Особо стоят договоры, регулирующие режим определенных видов территории, например: Договор об Антарктике 1959 г., Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г.

Виды толкования. Толкование договора (точное выяснение смысла и содержания договора) может быть официальным и неофициальным. Официальным толкованием считается толкование договора заключившими его государствами либо международными органами, указанными в самом договоре, в том числе институциональными органами (например, органы системы ООН, международный арбитраж), или создаваемыми специально для целей договора самим договором (например, Комитет по ликвидации расовой дискриминант! по Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Комитет по правам человека по Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г.).

Толкование, осуществляемое по соглашению государств -- участников договора, называется аутентичным, оно обязательно для участников договора, т. е. основано на их согласии. Аутентичное толкование может быть воплощено в любой форме: специальный договор или протокол, обмен нотами, толкование терминов в тексте договора.

Толкование, осуществляемое международными органами, предусмотренными в самом договоре, называется международным. Международный суд ООН и ряд других органов уполномочены государствами давать обязательное для участников договора толкование, если сами участники не достигнут соглашения о смысле того или иного международного договора. Возможность международного судебного или арбитражного толкования может быть предусмотрена как в двусторонних, так и в многосторонних договорах.

Толкование, которое дается юристами, историками права, журналистами, а также учеными в научных трудах по международному праву, является неофициальным и не обязательно для участников договора.

В международной практике часто встречается толкование международных договоров в односторонних декларациях, заявлениях, прилагаемых к договору от имени одного из участников. Государство-участник в лице его органов, определяемых внутригосударственным правом, может в одностороннем порядке дать свое толкование положений договора, которое называется внутригосударственным толкованием, оно, однако, обязательно только для толкующего государства.

В процессе толкования международных договоров используются специальные приемы. Наиболее часто используются грамматическое, логическое, систематическое и историческое толкование. В результате толкования определяется значение отдельных терминов, производится сопоставление данного договора с другими договорами, изучаются обстоятельства и цели заключения договора. Если международный договор, нуждающийся в толковании, составлен на нескольких языках, причем каждый из текстов считается аутентичным, то любой из них согласно Венской конвенции 1969 г. является подлинным и может использоваться при толковании.

Основные принципы толкования. При толковании, в какой бы форме оно ни осуществлялось, необходимо соблюдать общие и специальные принципы (т. е. общие правила) толкования международного договора. Они должны соответствовать основным принципам международного права. К основным общим принципам (правилам) толкования международного договора относятся принцип добросовестности; принцип единства, т. е. при толковании договора не следует разрывать объект и цель договора; принцип эффективности, т. е. придание силы и смысла толкуемым положениям договора.

Специальными принципами толкования договора (в частности, многоязычных договоров) являются: максимальное использование разноязычных текстов договора при толковании; равная достоверность текстов договора, аутентичность которых установлена на разных языках; установление единого смысла, закрепленного в текстах на разных языках Евинтов В. И. Многоязычные договоры в современном праве. Киев, 1999. с. - 76..

Толкование международного договора не может быть расширительным или ограничительным.

Оно должно проводиться в строгом соответствии с его объектом и целью, зафиксированными в договорном тексте и составляющими содержание договора.

Решающее значение при толковании имеет полный текст договора, который включает все части договора, в том числе преамбулу, и в соответствующих случаях -- приложение, а также любое соглашение, относящееся к договору, которое было одобрено всеми участниками.

Если, по мнению государств -- участников договора, применение основных средств (текст договора, дополнительные соглашения, приложения к договору) не может дать удовлетворительных результатов, то в процессе толкования договора возможно применение дополнительных средств (рассмотрение подготовительных материалов, протоколов конференций, заявлений делегаций, судебной практики и т. д.).

Глава 3. ЮРИДИЧЕСКАЯ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ МЕЖДУНРАОДНЫХ ДОГОВОРОВ