Разделение властей

31

Идеи развития разделения властей

Разделение властей - это политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе организации власти демократического государства.

Идея разделения властей, выдвинутая еще античными мыслителями (Аристотель), была развита в эпоху буржуазных революций (в частности, французским правителем Монтескье) в противовес абсолютизму и феодальному произволу. Зачатки доктрины разделения властей усматриваются уже в трудах выдающихся мыслителей Древней Эллады и Древнего Рима. Среди них можно выделить Аристотеля (384-322 г.г. до н.э), Эникура (ок 341-ок 270 г.г. до. н.э), Полибия (ок 201-ок 120 г.г. до н.э). Однако авторство принадлежит, бесспорно, двум мыслителям, ставшим в определенной степени провозвестниками революционных перемен в своих странах: англичанину Джону Локку (1632-1704) и французу Шарлю Монтескье (1689-1755).

Ш. Монтескье придал этой концепции вполне завершенный и стройный вид. И, что не менее важно, в его интерпретации концепция разделения властей получила свое отражение и закрепление в конституционных актах, многие из которых сохраняют свое действие и по сегодняшний день.

Среди этих актов особое внимание привлекают два: Декларация независимости Североамериканских Соединенных Штатов от 4 июля 1776г. и французская Декларация прав человека и гражданина 1789 года. Декларация 1789 года является составной частью нынешней Конституции и действующего права Франции. Особый интерес для выяснения того, как законодательно провозглашался и закреплялся принцип разделения властей, представляет статья 15 Декларации. «Любое общество, в котором не обеспечено осуществление прав и не закреплено разделение властей, - гласит эта статья, - не имеет конституций. Под словом «конституция» они подразумевали демократический конституционный строй, основанный на признании и реализации основных прав и свобод человека и разделением властей. Обращает на себя внимание, что Декларация в рамках одной статьи объединяет, казалось бы, два разнопорядковых принципа: гарантию прав и свобод и разделения властей. На первый взгляд, может показаться, что подобное соединение случайно или есть результат редакционной погрешности. В действительности это не так.

Проблема осуществления прав, свобод и принцип разделения властей тесно взаимосвязаны. В определенном смысле можно даже говорить об их органическом единстве. Утверждение института прав и свобод, их гарантированность - это своеобразный внешний механизм ограничения власти. Но столь же необходим и аналогичный внутренний механизм. Он бы препятствовал чрезмерной концентрации власти чреватой ее полным сосредоточением в руках одного лица или ограниченной узкой группы лиц, которая бы правила по своему усмотрению, не считаясь ни с правовыми предписаниями, ни с правами и свободами человека. Ответом на эту потребность в механизме, который бы препятствовал узурпации власти, стали концепция и конституционный принцип разделения властей. Поиск наилучших форм организации власти, исследование механизма ее осуществления пронизывают всю историю политической мысли. Аристотель, конечно, еще весьма далек от принципа разделения властей в том виде, как мы его знаем сегодня. Проблема соотношения свободы и власти привлекает внимание видных мыслителей во все последующие века.

«Абсолютная деспотическая власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать целям общества и правительства»,- констатирует Дж. Локк. Отсюда и следует главный вывод, составивший сердцевину концепции разделения властей: власть по принятию законов и власть по их исполнению должны быть разделены.

Автор концепции не выступал против власти вообще. Он считал ее необходимым условием сохранения общества и порядка и был сторонником монархии. Но эта последняя должна была ограничиться лишь осуществлением исполнительной власти. В условиях ограниченной монархии на первое место выдвигается законодательная власть именно она, по Локку, и образует «первую ветвь власти».

Наиболее полно и последовательно концепция разделения властей изложена в трудах Ш. Монтескье и особенно в его двадцатилетнем труде «О духе законов», принесшим наибольшую славу автору. Анализируя различные способы правления и принципы, на которых оно основано, Монтескье подходит к проблеме политической свободы и ее трактовке. А отталкиваясь от нее, решает вопрос об устройстве власти. Политическая свобода существует лишь в странах, как правило, умеренных, в которых не злоупотребляют властью. Между тем, вековой опыт подтверждает, что всякий человек обладающий властью, склонен к злоупотреблением ею.

«Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли взаимно сдерживать друг друга. Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет.

Идея, формулируемая Монтескье, интересна во многих отношениях. Прежде всего, определением взаимосвязи, устанавливаемой между правомерным правлением и разделением властей. Это разделение вступает как их взаимное сдерживание. Такое взаимное сдерживание-гарантия от злоупотребления. Препятствие злоупотреблению властью есть гарантия обеспечения свободы. Наконец, сама свобода имеет место тогда, когда никого нельзя принуждать делать то, к чему его не обязывает закон. Или же, когда, напротив, человеку не дозволяют совершить то, что ему запрещено законом. Таким образом, разделение властей не самоцель а, средство осуществления правомерного, легитимного правления, а следовательно, обеспечение свободы.

Каковы же те власти, которые должны быть взаимно сбалансированы?

«В каждом государстве, пишет Ш. Монтескье, есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского». Приведенная формулировка несколько отличается от той, которая имеет хождение в наши дни. Впрочем, и сам создатель доктрины разделения властей дает необходимые пояснения не оставляющие места для кривотолков. Первая власть, объясняет он, призвана создавать законы. Вторая ведает внешними сношениями и обеспечивает безопасность. В силу третьей власти караются преступники и разрешаются столкновения между частными лицами. Эту власть можно иначе именовать - судебной. На первый взгляд, может показаться несколько странным, что наряду с законодательной фигурируют две исполнительные власти. Но объясняется это довольно просто. Вторая и третья власти (по перечислению, но не по значимости), в отличии от первой, сами законы не принимают, а обеспечивают их осуществление. В одном случае при посредстве правительственной деятельности, в другом- посредством судебной деятельности.

В этом смысле можно говорить о том, что и та и другая обеспечивают исполнение закона. Но смешивать их не допустимо. Указания на то, что соединение различных властей в руках одного лица или органа неизбежно ведет к удушению политической свободы, составляет сердцевину самой доктрины разделения властей. Если, однако, соединение двух первых властей - это еще лишь потенциальная угроза тирании, то соединение их с судебной неизбежно ведет к гибельным последствиям.

«Не будет свободы..., если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем.

Наконец, что произойдет, если соединены все три власти?

Ответ достаточно лаконичен и прост. В этом случае неизбежны установление самого жесточайшего деспотизма и полная гибель свободы.

Доктрина, созданная Ш. Монтескье, не ограничивается вычленением трех ветвей власти и показом опасности их соединения в руках одного лица или органа. Не менее важна и другая сторона этой доктрины - рассуждение о том, не приведут ли расчленение властей и их взаимная сбалансированность к параличу власти, к безвластию, при которых также неизбежны разрушение государства и гибель свободы. Предотвратить подобное развитие событий могут; согласованность и взаимодействие властей.

У доктрины разделения властей оказалась непростая судьба. Она получила широкое признание и поддержку со стороны самых прогрессивных сил, стала одним из главных постулатов демократической конституционно-правовой теории. Наконец, она нашла свое прямое отражение и закрепление в основных законах передовых государств, а сегодня (особенно после краха тоталитарных режимов) стала ведущим конституционным принципом практически всех государств мира.

Но не стоит, пожалуй, и чрезмерно идеализировать ситуацию. Далеко не сразу даже записанные в основном законе государства принципы реализуются на практике. История той же Франции, где родилась и восторжествовала эта теория, убедительно показывает, на сколько сложен был пройденный путь. За два столетия, прошедшие после Великой французской революции, в стране сменились две империи, две цензовых монархии, пять республик, не считая всякого рода «переходных» и «временных» режимов.

Конечно, за эти годы менялись и концептуальная трактовка, и отношение к самому принципу, и конкретное распределение объема власти между ее ветвями.

Пожалуй, стоит особо отметить попытки ревизии концепции разделения властей в целях ее приспособления к авторитарному или полуавторитарному режиму. Поскольку уже в 19 веке разделение властей все настойчивей увязывалось с демократическими началами госстроя, то появляется целая серия различных теорий, при помощи которых пытаются доказать необходимость особой четвертой власти, образующей отдельную и полностью самостоятельную ветвь.

Так, согласно Бенжамину Контану, видному французскому политическому деятелю и писателю эпохи Реставрации Бурбонов, триада власти, предложенная Монтескье, должна быть политически нейтральна и обеспечивать баланс и сотрудничество трех других. Весьма нетрудно увидеть, что за подобной «политически нейтральной ветвью скрывалась королевская власть, претендовавшая на то, чтобы стоять над всеми другими.

Это очень хорошо прослеживается в тексте португальской хартии, прокламированной монархом (в тот период Бразилии и Португалии одновременно) в 1824 году. Разделение властей объявляется в ней одной из гарантий сохранения прав граждан. А согласно ст. 71, основу политической организации составляет «уравновешивающая власть», которая принадлежит монарху. Именно эта власть, их баланса и согласия».

Немало предпринималось попыток на протяжении двух минувших веков объявить разделение властей устаревшим, нереальным, противоречащим якобы потребностям социального прогресса. Но все попытки предать анафеме демократический принцип в конечном итоге завершались фиаско для его противников и критиков.

В современной правовой науке принцип разделения властей принято относить к основам демократического конституционного строя. Это означает, что он имеет основополагающее значение при решении конкретных вопросов построения госмеханизма. Конституционные положения относящиеся к высшим государственным органам и определяющие порядок их формирования, полномочий и сферу ведения, взаимоотношение между ними, должны соответствовать главному конституционному принципу.

Конечно, Дж. Локк и Ш. Монтескье, создавая свою теорию, выражали и представляли интересы определенных социально-политических сил. И это вполне закономерно, ибо свобода была в тот период свободой прежде всего для третьего сословия, а равенство граждан означало отмену социальных привилегий и ограничений. Разделение властей означало ограничение абсолютной власти монарха, а значит пресечение произвола и деспотизма. Но развитые мыслителями идеи отражали не просто узкоклассовый интерес. В них нашли выражение общечеловеческие ценности, которым суждено было пережить века.

Принцип разделения властей отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств. Это вовсе не означает, что он обязательно упоминается в тексте основного закона. Этот принцип находит свое отражение в построении механизма осуществления власти. А реальность существования разделения властей подтверждается (или опровергается) практикой формирования и функционирования последнего.

Составными частями механизма власти повсеместно признаются законодательная, исполнительная и судебная власти, каждая из которых воплощая единство власти, принадлежащей народу, остается самостоятельной.

Во всех странах при нормальной ситуации существуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. Иначе говоря, принцип один, а способы его реализации различны. В каждой стране государственный механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями. Причем, чем выше степень демократизма, тем больше можно наблюдать специфичного и особенного. Деспотии все одинаковы, как бы ни тщились тираны подчеркнуть свою самобытность. Демократии всегда разнообразны и многообразны, будучи едины по своим основополагающим принципам и духу.

Конкретное претворение в жизнь принципа разделения властей зависит от воздействия многочисленных факторов. Среди них можно отметить такие, как исторические особенности становления и эволюции государства, уровень социально-экономического развития, естественно-географические условия существования, этнонациональный состав населения и многие другие. Я бы выделил этнонациональный состав, так как по моему мнению от этнонационального фактора зависит претворение в жизнь принципа разделения властей. Так же можно выделить социально-экономический уровень развития общества. Еще одно важное значение имеет расстановка политических сил в стране. Практика показывает, что очень часто те или иные положения, зафиксированные в конституции, могут по-разному трактоваться и применяться в зависимости от того, что собой представляет партийная система страны и какие именно политические партии находятся у власти. Можно привести пример. Так, во Франции по Конституции 1958 года исполнительная власть поделена между президентом республики и правительством. В этом случае, если большинство в нижние палате французского парламента - Национальном собрании - принадлежит партии президента, то именно он руководит деятельностью правительства. Если же большинство в нижней палате имеют противники президента (оппозиция), то возможности осуществления им функций управления резко сужаются.

Определяемый конституцией и фактически сложившийся в стране порядок формирования и принципы взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властями определяют существующую в стране форму правления. Если необходимо выяснить, какова принципиальная схема организации власти, как разделены и взаимодействуют ее различные ветви, надо установить, о какой именно форме правления идет речь.

Принцип разделения властей в истории СССР и РФ

Среди ведущих демократических принципов построения и осуществления власти, прямо направленных на предотвращение ее узурпации и использования во вред народу находиться принцип разделения властей, кажется, в сегодняшней России у него почти нет прямых противников. Но это только на первый взгляд. Ведь все те, кто сегодня выступают под лозунгом возвращения власти Советам, порой сами того не сознавая, решительно отвергают разделение властей. Точно так же, как и те, кто хотел бы видеть Россию монархической с восстановленной самодержавной властью. Принцип разделения властей становиться одним из эпицентров решения вопроса о демократическом обустройстве Российского государства. В этих условиях чрезвычайно важно знать, в чем значимость его для сегодняшней России, как он реализуется и почему его сохранение и реализация - одна из важнейших предпосылок продвижения России по пути демократии.

Нередко в объяснении трудностей, с которыми сталкиваются реформы в России, приводятся ссылки на отсутствие у страны демократических традиций, особенности ее исторического развития. В противовес этому порой указывают на то, что зачатки демократической организации власти были известны еще Древней Руси. В частности, договоры, которые заключались отдельными городами с княжескими дружинами, как бы содержали в себе элементы разделения властей. К сожалению, эти начинания не получили последующего развития. Княжеские междоусобицы и вражда, отнюдь не способствовала каким бы, то ни было устремлениям к демократическому правлению. Объединение русских земель и последующее создание централизованного Русского государства происходили в условиях, требовавших максимальной концентрации власти. Утверждение русского самодержавия, даже если оно было необходимым историческим этапом, так же исключало возможность разделения властей. Иван Грозный, сыгравший столь большую роль в российской истории, полностью искоренил (в прямом физическом смысле) всякую оппозицию самодержавному правлению. Петр Великий, перенявший у западных стран весьма многого в ратном деле и науках, никогда не обращал свой взор в сторону тех великих голландцев, которые были провозвестниками господства правовых начал и принципа разделения властей.

Сейчас немало авторов, которые высказывают предложение, что царь-освободитель Александр 2, не погибни он от рук народовольцев, возможно, даровал бы стране конституционное правление. Может быть и так. Но, так или иначе, оно не состоялось.

Конечно, уступки, вырванные у самодержавия в 1905 году, представляли собой первую в истории России реальную попытку ограничить произвол всесильной власти монарха законом, и в этом их историческое значение. Но до действительного разделения властей дело, увы, не дошло. В феврале 1917 года монархия пала, и состоялось официальное провозглашение России республикой. Специальная комиссия Временного правительства начала подготавливать проект республиканской конституции. Видно, в ней впервые мог найти отражение и принцип разделения властей. Но события 1917 года уничтожили Временное правительство, и созданные им структуры. К власти пришли большевики.

Сейчас с позиции сегодняшнего дня, легко и просто критиковать авторов и вдохновителей октябрьского переворота 1917 года. Можно констатировать как бесспорную истину, что великий эксперимент, начатый большевиками, завел в тупик и закончился полным фиаско.

На примере Советской державы, рожденной 7 ноября 1917 года, история лишь еще раз подтвердила, что пренебрежение общечеловеческими ценностями и отказ от общепризнанных демократических начал чревата самыми пагубными последствиями для страны и народа, что благими намереньями умощена дорога в ад, что праведные цели не могут быть достигнуты применением неправедных методов и средств.

2 Всероссийский съезд Советов, провозгласив в ночь с 7 на 8 ноября 1917 года переход всей полноты власти на всей территории бывшей Российской империи в руки Советов, положил начало существованию тоталитарного государства. Соответственно государство, руководимое марксистами, должно быть ни чем как государством диктатуры пролетариата.

Если власть пролетариата есть неограниченное насилие, то вполне естественно, что никакое право не может быть ему противопоставлено. Соответственно право было объявлено, во-первых, пережитком капитализма, и, во-вторых, не более чем инструментом политики. Вполне естественно, что ни о каком уважительном отношении к праву не могло быть и речи. Отсюда и столь характерный для советской власти правовой нигилизм.

Диктаторское государство, независимо от того, о какой именно диктатуре идет речь, уже само по своей сущности отрицает разделение властей. Такую позицию заняла и советская доктрина. Разделение властей было объявлено инструментом завоевания и осуществления власти буржуазией. В разделении властей видели, прежде всего, средство распределения власти между прежним правящим классом - земельной аристократией и служилым дворянством и новым претендентом на власть - буржуазией.

Концепция разделения властей, как выражение интересов буржуазии, марксизмом отвергалась. Однако по отношению к разделению властей как конституционному принципу существовало несколько более сбалансированное отношение. Основоположники научного социализма видели в буржуазном государстве и его устройстве некое подобие капиталистического предприятия. Поскольку же советское государство квалифицировалось как в корне отличное от буржуазного, как высший тип государства или полугосударство, то соответственно разделение властей и в данном случае объявлялось непригодным.

Историческое развитие человечества во второй половине ХХ столетия выявило ошибочность исходных посылок марксизма.

Тоталитарный режим, попиравший свободу и демократию, державшийся лишь на страхе и подавлении, несет главную ответственность за развал СССР, глубочайший политический, экономический и социальный кризис, который переживает нынче Россия.

Почему же не удалось спасти от крушения СССР и предотвратить сползание к кризису?

Очевидно, ответить на такой вопрос очень сложно. Тут множество факторов; такие, как: инициатором перестройки была объявлена КПСС - партия, которая обладала монополией на власть. Могла ли такая партия последовательно проводить в жизнь реформу, мешавшую ее власти, льгот и привилегий. Конечно же, нет. Показательно, что в таких странах, как Испания и Португалия, которые тоже столкнулись с проблемой ликвидации последствий тоталитаризма, в первую очередь были отстранены от власти и запрещены прежние правящие партии тоталитаризма. Тем самым были устранены (хотя и отнюдь не ликвидированы) политические силы, стоявшие на пути трансформации общества и боровшиеся против реформ. Надо, впрочем, добавить, что перед этими странами не стало такой гигантской задачи, как у России, - вернуть страну к свободной рыночной экономике.

Документы, подписанные 8 декабря 1991 года в Беловежской пуще, тремя государствами положил конец существования Союза ССР как геополитической реальности и субъекта международного права.

В отличие от других союзных республик Россия не издавала специальный акт о провозглашении независимости. На первом съезде народных депутатов РСФСР была признана необходимость разработки и принятия новой Конституции республики. В этих целях была создана Конституционная комиссия. Ей был подготовлен проект Конституции России, опубликованный в ноябре того же года. Этот проект порывал с коммунистическим прошлым, и был нацелен на утверждение новых демократических ценностей, что нашло, в частности, свое отражение и в новом подходе у принципа разделения властей.

Проходивший в апреле 1992 года 4 съезд народных депутатов одобрил «общую концепцию конституционных реформ в РФ», положенную в основу проекта новой Конституции. Однако далеко продвинуть дело принятия нового основного закона не помогло. В мае 1993 года был опубликован новый проект Конституции.

24 июля 1993 года было опубликовано сразу два «официальных проекта». Один из них по сообщению газет, был внесен Президентом РФ, другой группой народных депутатов. Чтобы создать единый проект Президент созвал Конституционное совещание, в работе которого были приглашены участвовать представители всех цен-х властей. К 12 июля 1993 года работа над новым проектом Конституции была завершена и состоялась торжественная церемония его подписания участниками совещания. Но этот проект был, отвергнут Верховным Советом, оппозиция заблокировала конституционный процесс. В стране отсутствовал конституционно оформленный механизм разрешения конфликта между основными ветвями власти. Во всех государствах такие конфликты решаются путем его передачи на суд народа. Это референдум или роспуск парламента, и проведение досрочных выборов. Но Верховный Совет попытался заблокировать и такое решение. Страна оказалась не просто в пучине нового кризиса, но и на грани гражданской войны. Ведь нет механизма реализации разделения властей и правовых средств преодоления конфликта между ними, то выход может быть только один: силовое разрешение конфликта. Чтобы предотвратить гражданскую войну Президент принимает решение о приостановке деятельности парламента и о проведении досрочных парламентских выборов.

В соответствии с Указом Президента о проведении поэтапной конституционной реформы было вновь созвано Конституционное совещание, которое внесло коррективы в ранее подготовленный проект основного закона. Они касались в основном двух главных моментов: реализации механизма разделения властей и уничтожение принципов построения РФ.

Окончательный проект новой К. РФ был вынесен на всенародное обсуждение и референдум, состоявшийся 12 декабря 1993 года, в ходе которого новая Конституция была принята применительно к проблеме разделения властей. Бурные события политической истории независимой посткоммунистической России позволяют поставить, по меньшей мере, три вопроса.

Во-первых, как эволюционировало отношение к самому принципу разделения властей и, каким образом это нашло отражение в тексте основного закона?

Во-вторых, почему принцип разделения властей не сработал в трагические дни осени 1993г. и не помог предотвратить кровопролитие?

В-третьих, что представляет собой механизм разделения властей, закреплённый в Конституции 1993г. и насколько он эффективен?

Советская власть полностью отвергала разделение властей, она сформировала свой собственный подход к основам построения механизма власти, жёсткой её централизации.

Демократический централизм в конечном итоге уступил своё место разделению властей. Даже в проекте Конституции коммунистического толка, опубликованной 24 июня 1993г., появляется статья, « Государственная власть в РФ, в республиках и других государственных образованиях, входящих в её состав, гласит ст.5 этого проекта - представительными (законодательными), исполнительными и судебными органами, действующими на основе принципа разделения властей », но поскольку проект коммунистический, тут же следует о единстве власти, осуществляемой повсеместно Советами.

Принцип разделения властей присутствует во всех « официальных » проектах Основного Закона, как разработанных конституционной комиссией, так и представленных Президентом.

В проекте Конституции, одобренном Конституционным совещанием 12 июля 1993г., проблемы разделения властей, единства власти и порядка, её осуществления разведены по трём статьям, включенным в первый раздел, посвящённый основам конституционного строя. В них подтверждается обеспечение единства власти в связи с суверенитетом РФ (ст.4), разделение законодательной и судебной властей и предметов ведения Федерации и её субъектов (ст.10) и осуществлении государственной власти РФ Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и судами РФ (ст.11).

Окончательный проект Конституции РФ, представленный на референдум, в части, касающейся разделения властей, особых новшеств не содержит. Но все же поправка была проведена. Вопрос о единстве системы государственной власти увязан с федеративным устройством, государственной целостностью и разграничением предметов ведения между Федерацией и её субъектами. Особо выделена статья 10, гласящая: « Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Принцип изложен чётко и ясно. Его продолжением и развитием служит ст.11, состоящая из 3-х частей. Часть первая подтверждает, какие именно органы осуществляют государственную власть: Президент, парламент, правительство и суды. Часть вторая относит к ведению субъектов Федерации образование их органов государственной власти. Третья часть устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами госвласти РФ и органами гос. власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции, Федеративных и иных договоров в разграничении предметов ведения и полномочий.

Проект Конституции, предложенный на широкое обсуждение, вызвал неоднозначную реакцию. У этого проекта нашлось немало критиков. Конечно, в проекте можно найти шероховатости, но издавна известно, что предела совершенству нет. Надо было покончить с безвластием, именно поэтому Президент предложил окончательный вариант проекта на референдум.

Отсутствие механизма разрешения споров между ветвями власти ещё раз сыграло роковую роль в трагических октябрьских событиях 1993г. Уроки были в какой-то мере учтены в новой Конституции РФ.

В ходе обсуждения проекта Конституции РФ были высказаны некоторые замечания и соображения и в отношении разделения властей. Главное замечание касалось реализации принципа разделения властей. Главное, на что обращали внимание оппоненты проекта, состояло в том, что Президент РФ, согласно этой конституции, оказался как бы вне рамок разделения властей. Он возвышался над ними, подавлял их обширностью своих полномочий, и это-де противоречит самому основополагающему принципу.

Согласно действующей Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Органами осуществления гас. Власти на общефедеральном уровне выступают - Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ и суды РФ. В РФ носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное собрание. Исполнительной властью наделено Правительство РФ, правосудие осуществляют суды. Вроде бы все ветви власти имеют своих представителей, а Президент РФ оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. На самом же деле это не так. Президент РФ - является верховным представителем РФ внутри страны и в международной жизни. На него возложены задачи: охраны конституции, суверенитета и т. д. В этих целях он наделён необходимыми полномочиями и прерогативами. Но государственную работу вершит не один Президент. Её осуществляют все ветви власти и эти власти не должны мешать друг другу.

Президент РФ обеспечивает координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент РФ действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая участие в деятельности каждой из них, однако это не распространяется на отправление правосудия. В сфере взаимодействия с парламентом Президенту принадлежат значительные полномочия. Он назначает выборы в Гос. Думу и распускает её, в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом законодательной инициативы обнародует законы. Президент РФ обладает широкими полномочиями в сфере госуправления. Он назначает Председателя правительства, принимает решения об отставке правительства, имеет важнейшую роль в формировании и деятельности исполнительной власти.

Современное разделение властей

В соответствии с Конституцией РФ от 1993г в Российской Федерации признается разделение властей, ст. 10 Конституции РФ: Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По общему правилу, вытекающему из разделения властей, законодательная и исполнительная власти не должны подменять друг друга и не должны вторгаться в осуществление функций, зарезервированных за каждой из них. Но и в данном случае очень многое зависит от конкретной ситуации, существующей в стране, и от сложившихся обыкновений.

Во многих парламентарных странах сложился и сравнительно широко практикуется институт делегированного законодательства. Парламент передает (делегирует) какую-то часть своих полномочий правительству, которое тем самым как бы наделяется на определенных условиях законодательными полномочиями.

Преобладающая в ряде стран тенденция к укреплению исполнительной власти в значительной мере связана с двумя факторами. Во-первых, усложнение и ускорение общественной жизни требует быстрых и оперативных решений по жизненно важным вопросам. Более приспособлена для принятия таких решений исполнительная власть. Во-вторых, слабость исполнительной власти, чрезмерное вторжение парламента в сферу правительственной деятельности неизбежно влечет за собой правительственную нестабильность и чехарду, что может привести к серьезным политическим осложнениям и даже крушению режима, а это не очень желательно. Именно так произошло, например, с Четвертой республикой во Франции (1946-1958гг). Усиленный парламентаризм и правительственная нестабильность породили кризис, который привел к замене парламентского правления.

В настоящее время многие государства мира приходят к принципу разделения властей, то есть большинство стран мира поняли, что настоящее правовое государство может быть только при разделении властей, а если нет этого принципа, то это государство в большинстве случаев не правовое. В большинстве таких государств нарушаются права и свободы граждан. Разделение властей так же, как и само их функционирование основывается на Конституции.

Разделение властей существует и в большей или меньшей степени реально претворяется в жизнь в странах с самыми разными формами правления.

В современном мире идет тенденция к тому, чтобы все государства мира, в том числе и РФ, усовершенствовали свою политико-правовую доктрину, то есть отходили от старых взглядов, на политическую власть, чтобы строили государство как можно более демократично. Ибо, как правило, в демократичных странах более развит принцип разделения властей.

Правительство - есть исполнительная власть

Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его статус и место в системе федеральных органов власти.

Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации, что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110 федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя слово "высший" применительно к федеральным органам в новой Конституции не употребляется, но для организации власти это имеет практическое значение. Дело в том, что в ряде статей Конституции и текущем законодательстве применяется обобщающий термин "федеральные органы исполнительной власти", без расшифровки, какие конкретно органы включаются в эту систему и кому они подчиняются.

Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти. Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность. В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, действующая Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации и подчиненности не предусматривает.

В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность Правительства за проведение социально - экономических преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместному ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72 Конституции РФ). Важно отметить, что Основной Закон России создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство стало действительно способным реализовать намеченные им программы по стабилизации экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.

От других федеральных органов Правительство отличается, прежде всего, предметом и сферой деятельности. Оно не занимается принятием законов, как Федеральное Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны. Достаточно сказать, что, согласно ст. 114 Конституции, Правительство разрабатывает федеральный бюджет и отчитывается о его исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью, обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения.

Одной из основных функций Правительства являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента.

Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.

На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов тесно связаны. Большинство центральных органов управления, входящих в систему исполнительной власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально - экономических преобразований и наше движение вперед.

Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив самостоятельность каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство из своеобразного двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.

Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент не глава исполнительной власти (как это было записано в ст. 121 предшествующей Конституции), он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.

Очевидно и другое. Конституция закрепила ряд функций непосредственного государственного управления одновременно за Президентом и Правительством. На практике это привело к появлению множества правовых коллизий и управленческих тупиков, требующих законодательного разрешения. Неясно, к примеру, какая мера ответственности лежит на Правительстве по "политическому" и "силовому" блокам министерств и ведомств, находящимся в прямом подчинении Президента. Если Президент осуществляет эти функции непосредственно через министерства (МИД, МВД, Минобороны и др.), минуя Правительство, это неизбежно отрицательно скажется на реализации Правительством своих конституционных правомочий и обязанностей (п. "д", "е" ст. 114 Конституции РФ).

В организации федеральной исполнительной власти пока отсутствует четкое "разделение труда" между Президентом и Правительством. В руках главы государства сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство (ст. 114 Конституции РФ). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. Подобные ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного "хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству таким подведомственным органом.

На практике и после принятия новой Конституции Президент неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности об управлении федеральной собственностью, индексации вкладов, повышении минимального размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только, что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной власти является достаточно актуальной.

Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не охватывают всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном регулировании. Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального конституционного закона о Правительстве. В этом законе будут более подробно определены правовые основы и организация его деятельности, порядок формирования и состав Правительства, отношения с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Нуждаются в законодательном закреплении формы и способы взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти (ст. 78 Конституции РФ). В федеративном государстве этот путь открывает широкие перспективы для достижения оптимального сочетания децентрализации управления с сохранением за Центром стратегических общегосударственных приоритетов и контроля за проведением реформы.

Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами.

Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что Правительство осуществляет - наряду с Президентом, парламентом и судами Федерации - государственную власть на основе принципа разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается в соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период.

Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем Правительства.

Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства.

В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум. Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра - Руководителя Аппарата Правительства.

Отношение правительства с федеральным собранием

Отношения Федерального Собрания с Правительством строятся по трем основным направлениям, где они тесно взаимодействуют.

Прежде всего, они реализуются через принимаемые парламентом законы, которые Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в жизнь.

Другое направление проходит в согласовании их интересов при утверждении федерального бюджета. Для парламента это активный рычаг воздействия на Правительство, он обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства.

Третья, энергично развивающаяся область сотрудничества Правительства с палатами Федерального Собрания касается законопроектной работы. Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, вносит их в Государственную Думу, назначает своих официальных представителей, участвует в согласительных, рабочих и иных комиссиях по доработке законопроектов. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом.

За последние два года Правительство достаточно активно проявило себя как участник законодательной инициативы, ответственный прежде всего за экономический блок законопроектов, создающих правовую основу развития реформ и обеспечивающих социальную защищенность граждан.

Вместе с тем выявились некоторые негативные моменты "использования" законотворческих предложений Правительства. Значительная часть законопроектов, внесенных Правительством после незначительных корректировок в комитетах Государственной Думы, рассматриваются и фигурируют как депутатские законопроекты. Нередко депутаты используют в качестве основы для своих законопроектов те наработки, которые сделаны в министерствах и ведомствах.

Выражение недоверия Правительству представляет собой высшую точку противостояния Государственной Думы и Правительства. В парламентской практике России такое встречается не столь часто, как, к примеру, в Италии и других западноевропейских странах.

Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут эффективно работать вне рамок единой системы. В унитарном государстве исполнительная вертикаль действует "в чистом виде", т.е. на основе строгой иерархии и подчиненности. В федеративном государстве система органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, сам механизм действий администрации, правительств республик, краев, областей находится в постоянном взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде всего с Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы предметов совместного ведения.

Формирование правительства РФ

Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должна исходить от главы Правительства.

Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства.

Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст. 112 Конституции РФ понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации.

В ч. 2 ст. 112 Конституции РФ устанавливается также порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации. Согласно п. "д" ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Этот порядок назначения на должность предопределяет и порядок образования состава Правительства Российской Федерации. Указанные полномочия Президент осуществляет на основании предложений Председателя Правительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства, отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их деловые качества. Таким образом, юридическая сторона этой проблемы заключается в обязательных действиях с обеих сторон. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства, т.е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства.

При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением главы Правительства о лицах, которых предполагается ввести в состав Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность. Строго формально для любого назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.

Назначение на должность заместителей Председателя и других членов Правительства - акт большой политической ответственности, поскольку на них возлагаются важнейшие функции исполнительной власти.

Полномочия правительства РФ

Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;