Разделение властей в государстве: теория, опыт, перспективы

На протяжении всего XIX столетия в системе государственной власти США верховенство оставалось за конгрессом. Роль президента также считалась весьма высокой. Но она была подчинена воле конгресса. Администрация Э. Джэксона и А. Линкольна считается в данном отношении «большим исключением из этого правила» Curry J., Riley R., Battisfony R. Constitutional Government. The American Experience. N.Y., 1989. P.147..

В последующие годы ситуация с соотношением властей значительно изменилась. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов, как отмечают исследователи американской политической системы, пальма первенства в государственном механизме США стала постепенно переходить от законодательной к исполнительной власти. В самой жизни и в сознании общественности наметилась тенденция рассмотрения американской политической системы исключительно с «позиций персонализации института президентства.

Среди факторов, способствующих развитию данной тенденции, в первую очередь называется усиление инициативы и активности института президента в формировании и проведении внутренней и внешней политики, в разрешении конфликтов. Анализируются другие, основные и дополнительные факторы Rockman B. The Leadership Question: The Presidency and the American System. N.Y., 1984; Edwards g. Presidential Influence IN Congress..

Однако многие из них, равно как и сама тенденция, нередко подвергаются если не открытому сомнению, то, во всяком случае, далеко не одинаковой интерпретации . Выдвигается встречный тезис, заключающийся в том, что не существует как таковое длительное время проявляющейся тенденции поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви власти. Имеет место лишь периодическое (или эпизодическое) нарушение баланса законодательной и исполнительной властей. Оно, как правило, объясняется возникающими критическими для той или иной ветви власти ситуациями (такими, например, как Уотергейт) или же субъективными качествами (Картер, Рейган) различных глав государства.

Кроме того, причину нарушения баланса законодательной и исполнительной властей некоторые авторы усматривают в практике делегирования законодательства. С их точки зрения, данный процесс подвергает «эрозии и в конечном счете разрушает принцип разделения властей». Применительно к США и некоторым другим странам оговаривается, правда, что этот процесс эрозии «разделения властей» сдерживается высшими судебными инстанциями, что, однако, не меняет существа дела.

Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию законодательства как нарушающему баланс властей, существуют и иные мнения.

Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных функций исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся многочисленные аргументы в пользу его столь же безусловного признания. В качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на американский опыт «массивного делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом» в 30-е годы, в период «Великой депрессии», а также на аналогичный опыт США 70-х годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р. Рейгана) Hendel S. Op. cit. P. 575; .

Существует и третий, своего рода «промежуточный» между полным отрицанием и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования законодательной власти. Не отрицая важности делегирования как такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для нейтрализации негативного его воздействия на «разделение властей» держать этот процесс под судебным или иным действенным контролем.

Исполнительная власть, рассуждают в связи с этим американские авторы, может возрастать в основном благодаря двум причинам. Во-первых, в силу «успешного давления президента на конгресс». А во-вторых, благодаря «добровольному делегированию конгрессом части своих законодательных полномочий исполнительной власти». Когда конгресс «приходит к выводу о необходимости предоставления правительству больших полномочий для решения тех или иных проблем, президент довольно часто получает их»

Однако это делается не иначе как под контролем самого конгресса или судебных органов. А кроме того, такая передача законодательных прерогатив носит временный и весьма ограниченный характер, не разрушая тем самым существующего баланса законодательной и исполнительной властей.

Помимо названных, в западной литературе существует множество иных точек зрения на проблемы сохранения баланса между различными ветвями власти, равно как и на другие аспекты теории разделения властей.

3. Теория разделения властей в российской истории

Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала «перестройки») о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям Бустужев- Лада И. Что такое «разделение властей»?Почему оно необходимо?// Горизонт. 1989. №3. С.9-20;Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 134-168..

Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления и развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 - сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредствовании свидетельствуют многочисленные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты.

Данный период отличался тем, что шло «постоянное и активное изменение существующих государственной и правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и своеобразное, - движение в сторону восприятия многих общепризнанных в. мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей» Бережнов А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практики советской и современной российской государственности//Разделение властей: История и современность./ Отв. Ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С.320.

В самом начале данного периода по инерции продолжало доминировать восприятие государственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности «разделению» подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную.

Огромное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось четкому разделению функций государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и подмены их друг другом.

В конце 80 - начале 90-х годов в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике.

В частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и образование Конституционного Суда свидетельствовало, помимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении в механизме государственной власти России, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властей.

Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 3 Конституции РСФСР), свидетельствовало об официальном признании этой теории.

Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в данный период принцип разделения властей признавался не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь.

Второй период адаптации теории разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993 г. (с момента издания Указа № 1400 от 21 сентября 1993 г.) и до декабря того же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).

Характерной особенностью этого периода было прежде всего то, что, как отмечали эксперты, «было покончено с неприкосновенностью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с троевластием, то есть с конституционным принципом разделения властей» Независимая газета. 1993. 12 ноября.

В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то - в ликвидации деятельности всей системы органов власти и Конституционного Суда и установлении, как отмечали независимые эксперты, верховенства исполнительной власти, а точнее - единовластия президента. Авакьян С. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет перспективы// Независимая газета. 1993. 15 окт. Одна ветвь власти - исполнительная подмяла под себя все остальные ветви.

Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» с 21 сентября 1993 г. в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было «прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.

Этим же актом было «предложено» Конституционному Суду РФ «не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания»; считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, «в которой не противоречила настоящему указу».

Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его положения находились в явном противоречии с действующей Конституцией Конституционное совещание. 1993. № 2. С 13-14. и что такого рода антиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия Известия 1993. 24 сентября. .

Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И. Г. Шаблинский, «Президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 года российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве» Шаблинский Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995). М., 1997. С. 161..

Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, вполне обоснованно заключить, что, согласно действовавшему в тот период законодательству, президент не имел права ни на издание данного Указа, ни на издание других, последовавших за ним указов Шаблинский Г. Указ. Соч. С.163..

Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа № 1400, данную Конституционным Судом как противоречащего действующей Конституции, продолжали издаваться. В них нашли свое дальнейшее закрепление и развитие многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными.

Так, в нарушение действующего законодательства Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России «в неполном составе» и предлагалось не созывать его заседания «до принятия новой Конституции Российской Федерации».

Другим Указом - «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов» были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации».

Наконец, Указом «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному Указу, назначаются и освобождаются Президентом РФ «по представлению Председателя Совета Министров - Правительства Российской Федерации».

Наряду с названными в тот период были приняты и другие акты-указы, ставившие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с тем и окончательное выхолащивание принципа разделения властей. На основе и во исполнение этих и иных им подобных указов на территории России складывалась система своеобразной соподчиненности - исполнительной власти всех других государственных властей.

И хотя в новой Конституции РФ 1993 г. (ст. 10) по-прежнему подчеркивается, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», и что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны», суть дела от этого заметно не изменилась. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактически же существовал скорее принцип технического распределения между различными госорганами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.

С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии, точнее - применении теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времениМарченко М.Н., М.2008. С.399-400. .

Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

Согласно Конституции законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110).

Судебная власть осуществляется «посредством конституционного гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть в конституционном порядке, выделяются следующие:

Конституционный Суд Российской Федерации, выступающий как судебный орган конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства» (п. 3 ст. 118; п. 1 ст. 120);

Верховный Суд Российской Федерации, являющийся «высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126 Конституции РФ);

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, выступающий как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ).

В системе высших властных структур современного Российского государства особое место занимает институт президентства.

Согласно Конституции РФ Президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также «прав и свобод человека и гражданина». В установленном Конституцией РФ порядке Президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80 Конституции РФ).

В соответствии со своими конституционными полномочиями Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России; принимает решение об отставке Правительства; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России, а также ставит вопрос о его освобождении.

Кроме того, согласно Конституции Президент выполняет ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными. Являясь главой государства, Президент одновременно фактически выполняет и функции главы Правительства. Означает ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент как глава государства стоит по своему статусу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными органами? Нет, не означает.

Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности, при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства Президент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В Основном законе страны особо подчеркивается, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 3 ст. 80; п. 3 ст. 90).

Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ особо указывается на то, что «в случае противоречия указа Президента Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (п. 5 ст. 3).

Из сказанного следует, что институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.

Аналогично обстоит дело не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится, что «судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом» и что «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п. 3 ст. 118; п. 1 ст. 120).

В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же, как законодательная, является относительно самостоятельной ветвью власти по отношению к другим властям и по отношению друг к другу, что они оказывают сдерживающее влияние в отношениях между собой и уравновешивают друг друга.

Однако, как показывает опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.

В особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее - исполнительная власть.

Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего тем, что Президент обладает огромными конституционными возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции РФ Президент представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральных судов.

В отношениях с законодательной властью доминирование исполнительной власти во многом предопределяется тем, что Президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право на вынесение законопроектов в Думу, подписания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые законы (ст. 84, 107).

Согласно Конституции РФ законодательная власть имеет определенные рычаги обратного воздействия («сдерживания») на исполнительную власть. Среди них наиболее действенными считаются, например, такие, как полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России (п. 1 ст. 103), право Совета Федерации, на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против Президента, на решение вопроса об отстранении его от должности и др.

Данные и им подобные полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное «сдерживающее» по отношению к ней воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную.

Кроме того, некоторые средства «сдерживания» исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер. В качестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции РФ, которая предоставляет Государственной Думе право давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства России, а также право решать вопрос о доверии Правительству. Это право, помимо того, что является относительным, имеет еще одну, негативную по отношению к законодательной власти грань. А именно, в связи с выражением недоверия Правительству или в связи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую Президентом кандидатуру Председателя Правительства может возникнуть и вопрос о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы.

Так, в соответствии с Конституцией в случае выражения Думой недоверия Правительству и несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о Правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущенной Президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку Правительства (п. 3 ст. 117).

Государственная Дума может быть распущена Президентом и в другом случае. А именно - если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (п. 4 ст. 111).

Таким образом, право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так же как и право на выражение недоверия Правительству как средства влияния на исполнительную власть, является весьма относительными и довольно легко нейтрализуемыми со стороны исполнительной власти Марченко М.Н. Указ.соч. С.390-393..

Заключение

Итак, в данном исследовании были рассмотрены основные тенденции в проведении в жизнь идеи разделения властей на примере как Российской Федерации, так и стран Запада, изучена история развития концепции разделения властей.

Таким образом, была достигнута цель исследования. Также в соответствии с поставленной целью были последовательно решены задачи. А именно: был рассмотрен генезис идеи разделения властей, исследованы теоретические основы идеи разделения властей, проанализированы и выявлены основные модели реализации принципа разделения властей в современных государствах. Также, проанализировав процессы функционирования механизма государственной власти в Российской Федерации, были выявлены актуальные проблемы принципа разделения властей в механизме осуществления государственной власти.

Как было уже сказано, актуальность проблемы разделения властей обосновывается взятием государством курса на построение правового государства.

Многие ученые разрабатывали идеи, касающиеся концепции разделения властей.

В конце XX столетия различные вопросы, связанные с концепцией функционирования механизма осуществления государственной власти на основании принципа разделения властей, стали активно разрабатываться в отечественной правовой науке. В работах отечественных ученых- правоведов были проведены исследования, посвященные вопросам не только разделения, но и взаимодействия органов государственной власти

Вместе с тем ряд аспектов, а именно: разработка теоретических основ по определению основных черт механизма государства и механизма осуществления государственной власти, выявлению актуальных проблем в реализации принципа разделения властей в механизме государственной власти, не получили должного научного обоснования в отечественной юридической науке, и до сих пор относится к числу малоизуенных. Тем не менее на необходимость разработки названных аспектов было обращено внимание в работах И.В. Байтина, В.В. Гибова, И.И. Мушкет, Н.М. Павличенко, Г.И. Чеботарева. Поэтому выбранная мною тема курсовой работы представляет научный и практический интерес.

Библиография

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993г.// Российская газета от 25 декабря 1993 №237

2. Гражданский кодекс РФ.//"Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32

3. Указ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г.

4. Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г.

5. Указ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» от 7 октября 1993 г.

6. Абашмадзе В.В. Учение о разделении государственной власти и его критика. Тбилиси, 1972.

7. Бережнов А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практики советской и современной российской государственности// Разделение властей: история и современность/ Отв. Ред. М.Н. Марченко. М.,1996.

8. Бестужев- Лада И. Что такое «разделение властей»? Почему оно необходимо?// Горизонт. 1989. №3.

9. Ковачев Д.А. Принцип разделения властей в конституциях государств Восточной Европы//Конституционные реформы в государствах Содружества/ Под. Ред. Тихомирова М.,1993.

10. Марченко М.Н. Теория государства и права. М, 2008.

11. Сафарова М.Р. Разделение властей и конституционное реформирование высших законодательных и исполнительных органов власти России и других суверенных республик СНГ// Актуальные проблемы конституционного законодательства/Отв. Ред. А.В. Мицкевич М.,1992.

12. Терехов В.И. Становление и развитие концепции разделения властей // Разделение властей: история и современность./Отв. Ред. Мн. Марченко М.,2002.

13. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Изд-во Тюменского государственного Ун-та, 1997.

14. Шаблинский Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995). М., 1997.

15. Авакьян. С. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет перспективы // Независимая газета .1993. 24 сентября.

16. Еллинек Г. Общее учение о государстве. 2004

17. Конституция штата Массачусетс. Бостон, 1992.

18. Дж. Локк. «Сочинения: в 3 т.»./Пер. с англ. М,1985.

19. Мишин. А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.,1984

20. Ш.Л.Монтескье. «Избранные произведения». М.,1995.

21. Ориу М. Основы публичного права. М,1929.

22. План государственного преобразования графа М.М.Сперанского. М., 1905.

23. Федералист. Политические эссе А.Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея. М.1993.

24. Gressman E. Separation of Powers: the Third Circuit Dimiention// Seton Hall Law Review. 1989.

25. Siegan B. Separation of Powers and Other Divisions of Authority under the Constitution // Suffolk University Law Review. 1989

26. Hendel S/ Separation of Powers and Revisited in Light of «Watergate» // The Western Political Quarterly. 1974.