Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

32

Министерство образования Российской Федерации

Восточно-Сибирский государственный технологический университет

Институт экономики и права

Кафедра гражданско-правовых дисциплин

Курсовая работа

по дисциплине «Финансовое право»

Тема

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Улан-Удэ, 2008

Содержание

Введение

Глава 1.Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

1.1 Понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства

1.2 Виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Глава 2. Пробелы в бюджетном законодательстве и пути их исключения

2.1 Проблемы ответственности за нарушение бюджетного законодательства

2.2 Нецелевое использование бюджетных средств как основания юридической ответственности

2.3 Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Заключение

Список использованных источников

Введение

В связи с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Лишь с принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в Гл.15 которого предусмотрена ответственность за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).

В литературе по финансовому (бюджетному) праву, можно заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение. В большинстве же случаев в финансово-правовой литературе не уделяется внимание правонарушениям в области бюджета и ответственности за их совершение.

Актуальность данной темы исследования неоспорима, поскольку нормальное функционирование государственных механизмов невозможно без отлаженного процесса поступления денежных средств в бюджет государства, а также их дальнейшего четкого распределения в соответствии с целевым назначением, которое обусловлено нуждами страны. Вследствие чего ответственность за нарушение бюджетного законодательства является одним из главных вопросов, требующих к себе пристального внимания. Объектом исследования курсовой работы является круг теоретических и практических вопросов правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Предметом исследования выступает бюджетное законодательство, регулирующее вопросы бюджетных правонарушений.

Целью данной работы является раскрытие сущности ответственности и выявление пробелов в бюджетном законодательстве. Достижение данной цели осуществлялось по средствам решения следующих основных задач: в первой главе дается определение понятия ответственности за нарушение бюджетного законодательства и видам ответственности за нарушение бюджетного законодательства; во-второй главе рассматриваются проблемы правового регулирования и возможные пути совершенствования бюджетного законодательства. Теоретической основой проведенного исследования является работы таких отечественных ученых, как Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В, Кучеров И.И., Карасева М.В. и других. При написании работы использовались некоторые общенаучные и частнонаучные методы познания: системный, логический, аналитический, сравнительно-правовой, статистический и технико-юридический.

Глава 1. ОТВЕСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1 Понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Юридическая ответственность - это реакция на правонарушение. Правонарушение выступает основанием ответственности, без правонарушения нет ответственности.

Любая юридическая ответственность характеризуется тремя признаками: а) государственным принуждением;

б) отрицательной оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;

в) наступлением для правонарушителя неблагоприятных последствий, что и составляет сущность наказания.

Финансово-правовая ответственность за бюджетные правонарушения характеризуется следующими признаками:

1) данная ответственность установлена непосредственно бюджетным законодательством (причем, только Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами);

2) к ответственности привлекается субъект бюджетного правоотношения;

3) ответственность предусматривает применение мер наказания к лицу, виновному в неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний, предусмотренных нормами бюджетного законодательства ;

4) в основании ответственности лежит бюджетное правонарушение, то есть нарушение бюджетного законодательства;

5) ответственность состоит в применении специфических бюджетных санкций;

6) привлечение к бюджетно-правовой ответственности производят органы, исполняющие бюджеты;

7) привлечение к ответственности осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством;

8) бюджетно-правовая ответственность является средством обеспечения надлежащего исполнения требований бюджетного законодательства.

При привлечении бюджетного правонарушителя к юридической ответственности государство преследует, как правило, три цели.

Первая цель - обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.

Вторая цель - наказание правонарушителя, что выступает средством его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.

Третья цель - защита имущественных интересов участников бюджетных правоотношений.

В рамках финансовой ответственности ответственность за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности - бюджетно-правовую ответственность.

Бюджетно-правовая ответственность - это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера.

Характеризуя правовой статус субъектов Российской Федерации в системе ответственности за нарушение бюджетного законодательства, необходимо отметить следующие обстоятельства:

Во-первых, субъекты Российской Федерации не правомочны устанавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства (в форме как административной, так и бюджетно-правовой ответственности). Такую ответственность правомочны устанавливать лишь уполномоченные федеральные органы государственной власти.

Однако, во-вторых, именно нарушение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации может выражать собою объективную сторону бюджетно-правового или административного бюджетного правонарушения, которое будет лежать в основании привлечения правонарушителя соответственно к бюджетно-правовой или административной ответственности;

В-третьих, субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны привлекать правонарушителей к бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений, в порядке установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В-четвертых, субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны возбуждать дела о привлечении правонарушителей к административно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства путем составления протокола о совершении бюджетного правонарушения.

В-пятых, субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти сами могут быть привлечены к бюджетно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

В-шестых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполняющие бюджеты, а также их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

1.2 Виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер.

Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Как было сказано выше, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.

Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность. См. подробнее : Козырин А.Н. Налоговые преступления и проступки: опыт зарубежных стран // Налоговый вестник. 2002. № 8.С.12.

Однако действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст.282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким мерам относятся:

1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

2) блокировка расходов;

3) изъятие бюджетных средств;

4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

5) наложение штрафа;

6) начисление пени и иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

К иным мерам можно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ), выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст.293 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст.300 БК РФ).

Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует систематизировать. Прежде чем предложить свой вариант систематизации, считаю необходимым сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий "меры государственного принуждения", "юридическая ответственность", "наказание", "санкция".

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения См.: Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2000.С. 54 (но не юридической ответственности). В Бюджетном кодексе РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения", что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.

Можно предложить следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.

К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:

1) блокировка расходов (ст.231 БК РФ);

2) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

3) сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ);

4) аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст.300 БК РФ).

Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.

Правовосстановительными мерами являются:

1) изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст.289-291, 296-299, 302-303 БК РФ);

2) пеня

3) выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст.293 БК РФ).

Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают.

Наиболее спорным является вопрос относительно пени. Пеня - это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к мерам финансово-правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как пеню нельзя рассматривать как наказание, кару. Ее значение - в компенсации потерь, ущерба, причиненного общественно-территориальному образованию правонарушением в области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ, то можно увидеть, что гл.11 названного Кодекса пеня отнесена к способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, но не к мерам ответственности. Такая же позиция отражена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в ст.3.2 которого пеня не называется в качестве административного наказания. Представляется, что пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности.

Теперь определим сущность штрафа и предупреждения как мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ (на примере ст.292 БК РФ "Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением", в санкции которой указан штраф, предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса). Статьей 19.7 "Непредставление сведений (информации)" Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа за правонарушение, аналогичное правонарушению, определенному в ст.292 Бюджетного кодекса РФ. То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение ст.292 Бюджетного кодекса РФ, является мерой административной ответственности.

Как уже отмечалось, в Бюджетном кодексе РФ (ст.282) перечислены меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, среди которых названы предупреждение и штраф. Если соотнести ст.282 "Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства" и ст.289-306 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, со ст.3.2 "Виды административных наказаний" Кодекса РФ об административных правонарушениях, то получается, что в ст.282 Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Административный штраф согласно ст.3.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.

Что касается предупреждения, то Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст.3.2) выделяет его в качестве административного наказания, причем так же, как и штраф, - основного (ст.3.3). Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. В то же время Бюджетный кодекс РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания - штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф - это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Проводя аналогию с действующим законодательством - трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чем уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности - финансово-правовую ответственность.

Таким образом, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ дает нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства - уголовную, административную и финансовую. Получается, что за правонарушения, предусмотренные ст.292, 294-302, 306 Бюджетного кодекса РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Следовательно, такие правонарушения являются сложными - административно-финансовыми.

Глава 2. ПРОБЛЕЛЫ В БЮДЖЕТНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ПУТИ ИХ ИСКЛЮЧЕНИЯ

2.1 Проблемы ответственности за нарушение бюджетного законодательства

По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выглядят шагом вперед. Тем не менее, соответствующая часть Бюджетного кодекса (часть IV) представляется самой слабой его частью.

Меры ответственности за нарушения любого отраслевого законодательства (кроме гражданского), если только по своей тяжести они не влекли уголовную ответственность, включались в Кодекс об административных правонарушениях. Этими же причинами было обусловлено и исключение из текста статей рассматриваемой главы БК указаний о конкретном размере штрафов за бюджетные правонарушения. В статьях окончательной редакции Бюджетного кодекса установлены лишь виды санкций, применяемые за то или иное бюджетное правонарушение, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должны определяться Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). Таким образом, в случае затягивания вопроса о внесении соответствующих поправок в КоАП нормы Бюджетного кодекса не смогут практически действовать.

Кроме того, следует учитывать, что концепция действующего Кодекса об административных правонарушениях предполагает, что субъектом административного правонарушения может быть лишь физическое лицо. Таким образом, за бюджетные правонарушения организаций ответственность могут нести исключительно их должностные лица, что существенно ограничивает размер ответственности и снижает вероятность полной компенсации ущерба, причиненного бюджету в результате правонарушения. В этой связи представляется необходимым существенно переработать четвертую часть Кодекса, посвященную проблемам ответственности за бюджетные правонарушения, в целях обеспечения прямого действия ее норм. В частности, следует ввести в Кодекс понятие бюджетного правонарушения, установить правила производства по делам о бюджетных правонарушениях, предусмотреть конкретные санкции за каждое правонарушение.

Несовершенством отличаются и нормы Кодекса, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений. Во-первых, по непонятным причинам в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298, 299, 300, 301 и 302 Кодекса.

И даже с учетом перечисленных видов бюджетных правонарушений их общий перечень нельзя признать исчерпывающим. Очевидно, предвидя, что сформулированный перечень не получится исчерпывающим, разработчики БК сделали его открытым. Согласно ст.283 БК помимо перечисленных в ней могут существовать и иные основания для применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства “в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами”. С моей точки зрения, эта оговорка бессмысленна, так как основанием для применения административной (как и уголовной) ответственности могут быть только действия (бездействия), прямо рассматриваемые законом в качестве правонарушений: применение административного и уголовного законодательства по аналогии недопустимо.

С учетом вышеизложенного представляется необходимым существенно переработать четвертую часть БК, устранив имеющиеся в ней пробелы путем более обобщенного формулирования диспозиций бюджетных правонарушений, и придав перечню бюджетных правонарушений закрытый характер.

Кроме того, санкции не установлены и за такие правонарушения как несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Кодексом. Отсутствие в Кодексе санкций за несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, видимо, объясняется тем, что субъектом этого правонарушения может выступать только Правительство Российской Федерации.

Между тем, очевидно, что Правительство в целом может нести только политическую, но не административную ответственность, привлекать же к административной ответственности председателя Правительства за принимаемые последним коллегиальные решения также абсурдно. Еще более странно выглядит такое правонарушение как несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Кодексом. Если бы речь шла о нарушении соответствующих предельных параметров, установленных Законом о бюджете, смысл этой нормы еще можно было бы понять. Но ведь нарушить указанные пределы, установленные Бюджетным кодексом, может и парламент в процессе утверждения закона о бюджете, а идея административной ответственности законодательной власти откровенно нелепа.

Учитывая невозможность реализации ответственности за правонарушения, субъектами которых могут выступать исключительно высшие органы представительной или исполнительной власти, представляется нецелесообразным включение в Кодекс указанных видов бюджетных правонарушений.

Совершенно неудовлетворительны нормы Кодекса, касающиеся процедур привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения. В соответствии со ст.284 БК правом применения мер принуждения за бюджетные правонарушения обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители. При этом под мерами принуждения в Кодексе понимаются и собственно штрафы за бюджетные правонарушения, и принудительные меры, направленные на предупреждение и пресечение бюджетных правонарушений, которые нельзя рассматривать в качестве наказания за бюджетные правонарушения.

Указанные меры принуждения применяются на основе постановления, подписанного руководителем органа Федерального казначейства, которое, в свою очередь, принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа федерального казначейства, либо на основании заключения должностного лица органа федерального казначейства об истечении срока возврата бюджетных средств или платы за пользование ими.

В связи с этими формулировками кодекса возникает целый ряд вопросов. Во-первых, почему в качестве органов, полномочных применять меры принуждения, называются только органы Федерального казначейства. Ведь, например, право блокировки расходов принадлежит к исключительной компетенции Министра финансов РФ, а Закон “О Счетной палате” предоставляет ей право при неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты приостанавливать операции по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Можно, конечно, предположить, что в интересах бюджетополучателей разработчики Бюджетного кодекса намеренно решили ограничить число государственных органов, полномочных применять меры принуждения. Но тогда, по крайней мере, следовало предусмотреть, что постановления руководителей органов федерального казначейства о применении мер принуждения могут приниматься на основе актов проверок, проводимых не только органами казначейства, но и контрольными органами Минфина, и Счетной палатой. В противном случае наделение этих органов контрольными полномочиями теряет всякий смысл, так как обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены.

Еще один весьма существенный вопрос, состоит в том, кто вправе привлечь к ответственности руководителей органов Федерального казначейства, которые могут выступать субъектами большинства предусмотренных Бюджетным кодексом правонарушений. Допустим, руководителей территориальных органов федерального казначейства может привлечь к ответственности начальник Главного управления федерального казначейства, но вот кто вправе привлекать к ответственности последнего? То же самое относится и к Министру финансов. В Кодексе предусмотрена статья, устанавливающая персональную ответственность Министра финансов за реализацию предоставленных ему обширных полномочий в бюджетном процессе. Но по вопросу о порядке реализации этой ответственности Кодекс содержит лишь ничего не значащую формулировку: “Ответственность наступает в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации”. С моей точки зрения, отсутствие в Кодексе ответов на эти вопросы совершенно недопустимо. Возможным способом восполнения этого правового пробела может быть установление судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и Министра финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ.

В соответствии с ч.2 ст.284 руководители органов федерального казначейства “составляют протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов”. Но кто налагает указанные штрафы - об этом Кодекс умалчивает.

Применительно к руководителям организаций-бюджетополучателей допустимо взыскание штрафов за нарушения бюджетного законодательства во внесудебном порядке, что, естественно, не лишает нарушителей права на обжалование постановлений о наложении соответствующих взысканий в суд. В этом случае сокращаются временные затраты и снимаются с органов федерального казначейства хлопоты по предъявлению соответствующих исков.

Наконец, возможен компромиссный вариант, в соответствии с которым внесудебное взыскание штрафов возможно только в отношении руководителей государственных органов и учреждений, а к остальным бюджетополучателям применяется процедура, аналогичная предусмотренной Налоговым кодексом.

Из всего выше сказанного можно сделать вывод, что для решении перечисленных проблем необходимо усовершенствовать законодательную базу по данному вопросу.

2.2 Нецелевое использование бюджетных средств как основания юридической ответственности

Федеральный бюджет -- это фонд денежных средств, представляющий собой смету расходов и доходов по источникам поступлений и основным направлениям расходования средств и поддерживающий стабильную макроэкономическую ситуацию в стране.

Распределяя значительную часть государственных финансов, бюджет должен выполнять, прежде всего, стабилизационную функцию, выступая одновременно эффективным финансовым инструментом региональной политики. Нормальное функционирование государственных механизмов невозможно без отлаженного процесса поступления денежных средств в бюджет государства, а также их дальнейшего четкого распределения в соответствии с целевым назначением, которое обусловлено нуждами страны.

Сформировавшийся в настоящее время механизм экономических отношений в России характеризуется отсутствием должного контроля со стороны правоохранительных и иных государственных органов за деятельностью в бюджетной сфере. Контроль за исполнением Федерального бюджета и целевым использованием средств возложен на Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, а также Счетную палату Российской Федерации, являющуюся постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации. Одна из функций Счетной палаты РФ -- осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по целевому назначению. Несмотря на то, что все вышеперечисленные властные структуры дублируют полномочия друг друга по контролю за целевым использованием бюджетных средств, государство не справляется с главной своей задачей -- осуществлением действенного контроля за правильным расходованием собранных в бюджет поступлений. А ведь ежегодно разрабатываемый Правительством и принимаемый представительными органами государственной власти РФ бюджет России имеет свое строго целевое назначение и является фундаментальной основой работы всех звеньев государственной системы. Поэтому грамотное использование данных средств в соответствии с их назначением, которое определено конкретными статьями бюджета, позволит, по мнению автора статьи, стабилизировать экономическую ситуацию в стране и направить деятельность государства в нормальное русло, обеспечив впоследствии, может быть и профицит бюджета.

В соответствии с Приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н «Об утверждении инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», под нецелевым использованием средств федерального бюджета понимается «направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения»1. Объективная сторона нецелевого использования средств федерального бюджета выражается в виде: а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год; б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год; в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд; г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления; д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством2.

Использование бюджетных средств не в соответствии с промежуточной или конечной целью представления образует состав бюджетного правонарушения»3

Многие отечественные коммерсанты заявляют о своей готовности платить налоги в полном объеме, но при условии, что будет поставлен мощный заслон нецелевому использованию бюджетных средств страны. Из этого следует, что факты нецелевого использования бюджетных средств оказывают разрушительное воздействие на общественную психологию, подрывают доверие к власти, препятствуют консолидации общества. Последнее десятилетие упорно доказывает, что существующие формы и методы государственного контроля за использованием бюджетных средств не работают, а проходящие в связи с этим реформирования не приносят должных результатов. Так, в 2002 году Счетной палатой Российской Федерации проведено 409 контрольных мероприятий, которыми было охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных на территориях 55 субъектов Российской Федерации5. Многочисленные нарушения бюджетного законодательства, приводящие к огромным потерям государственных средств и неполному выполнению государственных задач и функций, были выявлены при контроле расходования средств федерального бюджета практически в каждом направлении деятельности государства и в таких масштабах, которые заставляют задуматься об эффективности действующего в стране механизма распределения бюджетных средств и контроля за их последующим использованием. Так, при проверках использования государственных средств в органах и учреждениях судебной системы выявлено финансирование расходов на оплату труда в объемах, существенно превышающих расчетные величины, а также многие факты нецелевого использования бюджетных средств. При проверке расходования средств Минобороны России на оплату тепловой и электрической энергии было выявлено завышение заявок, применение экономически необоснованных региональных тарифов, а также нецелевое использование материальных и денежных средств на общую сумму 192.7 миллионов рублей. В сфере использования государственных средств, выделенных на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, в МВД России выявлены финансовые нарушения на сумму 382,3 миллионов рублей (в том числе нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств -- 198,1 и 174,1 миллионов рублей соответственно). При проверке законности выделения и эффективности использования квот на вылов полных биологических ресурсов в 2000 - 2001 годах установлены более 200 нарушений использования квот в общем объеме 814.1 тыс. тонн, а также использование средстве нарушением действующих нормативных правовых актов на сумму 1,5 млрд. рублей, из которых 424 миллионов рублей были отвлечены от целевого использования. Контроль использования средств федерального бюджета, выделенных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, в МЧС России выявил нецелевое использование бюджетных средств в сумме 9,7 млн. рублей. При комплексной проверке использования средств федерального бюджета в Иркутской области выявлено нецелевое использование средств в сумме 238097,7 тыс. рублей Отчет о результатах проверки исполнения бюджета Иркутской области за 2002 год / решение Коллегии Счетной палаты РФ от 22 ноября 2002 года №37(320) // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации №2 (62) / 2003..

В общей сложности в 2002 году было выявлено нецелевое использование государственных средств в сумме 14 миллиардов 526 миллионов рублей.

В кредитно-финансовой системе за тот же период выявлено свыше 52 тыс. преступлений, в том числе cвыше 5 тыс. совершенных организованными группами и группами лиц по предварительному сговору, около 15 тыс. в крупном и особо крупном разменах. Среди них преобладают хищения денежных средств под видом получения кредитов, хищения денежных средств сотрудниками (руководителями) банков, лишения со счетов организаций и граждан путем представления в банки подложных документов.

Общий выявленный ущерб федеральному бюджету и федеральной собственности в 2002 г. составил 241 миллиард рублей.

По данным уголовной статистики, в 2001 толу в бюджетной сфере выявлено свыше 43 тысяч преступлений. Основное их количество - в жилищно-коммунальной отрасли, здравоохранении, образовании, социальном обеспечении, в сфере общественных организаций и фондов.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 29 июня 2002 г. № 1003, Чеченской Республике было выделено 7 миллионов руб. на финансирование первоочередных затрат на текущий ремонт объектов связи. В действительности же по назначению использовано было 6 134 700 руб. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2000 года № 1122 выделено 10 миллионов руб. на закупку оборудования для проведения аварийно-восстановительных работ на объектов ЖКХ. Средства на расчетный счет Администрации республики так и не поступили. Постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 1декабря 2002 г. №39 (231) «О результатах проверки использования финансовой помощи, выделенной Чеченской Республике …»//Бюллетень Счетной палаты РФ №1(37) / 2002.

В целях предотвращения указанных фактов нецелевого использования бюджетных средств, необходимо совершенствовать контрольно-надзорный механизм и было бы нелишне вернуться к идее о принятии закона о государственном финансовом контроле.

Приведенный анализ случаев нецелевого использования бюджетных средств приводит к выводу о кардинальном реформировании мер государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Источником бюджетной ответственности, помимо БК РФ, выступают Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» // СЗ РФ. 2002.№52.Ст.5132..

Закон о бюджете страны -- главный финансовый документ нашего государства. Закон о бюджете региона -- главный финансовый документ этого региона. За нецелевое использование бюджетных средств действующим законодательством РФ не предусмотрено эффективных уголовно-правовых и административно-правовых средств воздействия на нарушителей бюджетной дисциплины. Бюджетно-правовые средства воздействия не оправдывают себя ввиду их бесполезного многообразия. Бесспорный вред, причиняемый фактами нецелевого использования бюджета, может стать настоящим бедствием для нации.

2.3 Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Преобразование правового регулирования ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства должно опираться на следующие позиции.

1. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в БК РФ, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений.

2. Нормы бюджетного законодательства об ответственности, основа которых - БК РФ, не согласованы с действующими нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: из 22 видов оснований применения мер принуждения по БК РФ в КоАП РФ включено лишь четыре. Отмечается несоответствие бюджетного законодательства с законами и актами других отраслей права, что объясняется несогласованностью подходов в законопроектной работе.

3. Необходимо в законодательном порядке придать бюджетным обязательствам статус властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную, дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Следует ясно определить в БК РФ имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы согласно ст.35 обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетной деятельности, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств тоже должны отвечать за убытки, причиненные своими незаконными действиями.

4. Нормы Бюджетного кодекса об ответственности разработаны без согласования с Налоговым, Гражданским кодексами, законодательством о местном самоуправлении, во многих случаях без учета конституционных прав субъектов Федерации и с нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных отношений, определенных ГК РФ.

В Бюджетном кодексе имеет место принципиальная несогласованность норм с административным и административно-процессуальным законодательством, вводятся формы ответственности, которые невозможно отнести ни к уголовной, ни к административной, ни к гражданско-правовой. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая "основания применения мер принуждения" не указывает на характер этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер. То есть речь идет, вероятно, о какой-то особой, нерегламентированной правом "экономической" ответственности.

5. Многие нарушения бюджетного законодательства, связанные с расходами бюджетов, могут быть предотвращены, если устранить противоречие между формулировками ст.48 и 52 БК РФ, а также внутри ст.58.

Так, в целях стабилизации доходной базы бюджетов всех уровней ст.52 БК РФ установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами Российской Федерации доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение минимум трех лет. Досрочный пересмотр этих нормативов возможен только в случае изменения налогового законодательства.

Этому разумному принципу противоречит определение регулирующих доходов, содержащееся в ст.48 БК РФ: "Регулирующие доходы бюджетов федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов". Однако, как упоминалось ранее, ст.52 не допускает возможности фиксации регулирующих доходов на срок менее трех лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства).

Таким образом, для определения нормативов на очередной финансовый год следовало бы исключить из ст.48 упоминание о возможности установления нормативов регулирующих доходов на следующий финансовый год.

6. В целях сокращения числа правонарушений в сфере нецелевого использования бюджетных средств и бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов в БК РФ (ст.76) необходимо усилить норму об обязательной предварительной проверке финансового состояния получателей бюджетных кредитов - негосударственных организаций. Явный недостаток этой нормы - отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих расходов, тем более что установленные Кодексом общие правила осуществления блокировки расходов такого основания для блокировки не предусматривают.

7. Чтобы ответственность за нарушения бюджетного законодательства стала выше, нуждаются в корректировке заложенные в БК РФ принципы взаимоотношений бюджета и негосударственного сектора экономики. Бюджетный кодекс регламентирует такие формы предоставления бюджетных средств негосударственным юридическим лицам, как государственные кредиты, гарантии, инвестиции, субсидии и субвенции. В соответствии с Кодексом только бюджетные инвестиции носят возмездный характер (предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам влечет за собой возникновение у государства прав на соответствующую вкладу долю в уставном капитале). Субвенции же - форма безвозвратного и безвозмездного финансирования, а условий предоставления субсидий БК РФ не содержит, что позволяет предоставлять их, в частности, на безвозмездной основе.

Необходимо усилить режим административной и гражданско-правовой ответственности по ст.298 и 299 БК РФ за нарушения при предоставлении бюджетных кредитов, ссуд, гарантий и инвестиций.

8. Для предотвращения правонарушений при финансировании расходов, не предусмотренных бюджетом, целесообразно исключить из Бюджетного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами или законами.

Статья 78 подразумевает, что предоставление субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами.

Все производственные расходы частных предприятий, по нашему убеждению, могут финансироваться из бюджета только на возвратной или возмездной основе. Кроме того, чтобы направлять государственные инвестиционные ресурсы в наиболее перспективные отрасли экономики, целесообразно закрепить в Кодексе норму о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам производится на конкурсной основе.

9. Эффективность реализации мер ответственности за финансирование расходов, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, зависит от правомерного распределения расходов между бюджетами разного уровня

Впервые в БК РФ дается перечень расходов, финансирование которых находится в ведении органов власти разных уровней, а также в совместном ведении. Выбранная в Кодексе степень детализации расходов разных уровней бюджетной системы, а также расходов совместного ведения, не достаточна.

Поэтому указанное в Бюджетном кодексе распределение расходных полномочий можно рассматривать как первичную форму распределения, нуждающуюся в детализации, возможно даже в отдельном законодательном акте.

10. Учитывая, что нормы Бюджетного кодекса, определяющие перечень расходов, находящихся в совместном ведении Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, не являются нормами прямого действия, вопрос о порядке разграничения расходных полномочий приобретает важное значение. Однако на этот вопрос Бюджетный кодекс ответа не дает. Статья 85 устанавливает, что распределение и закрепление между бюджетами разных уровней расходов совместного ведения производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, либо органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и утверждаются соответствующими законами о бюджетах. Причем порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов определяется Правительством РФ. Процедура согласования распределения расходов совместного ведения должна быть более демократичной. Субъекты Федерации не имеют возможности непосредственно влиять на содержание решений, принимаемых Правительством РФ. Желательно, чтобы эта процедура определялась не правительственным актом, а федеральным законом. В таком случае позиция регионов была бы учтена благодаря участию Совета Федерации в принятии соответствующего закона.

11. К числу недостатков рассматриваемого Кодекса, приводящих к нарушениям бюджетного законодательства в сфере несоблюдения предельных размеров дефицитов бюджетов, следует отнести нечеткость норм, касающихся порядка компенсации бюджетам нижестоящих уровней выпадающих доходов или дополнительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих органов государственной власти.

Согласно ч.4 ст.130 БК РФ средства, переданные региональным и местным бюджетам в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам их ведения, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений. Однако безвозмездные перечисления, во-первых, существуют только как форма межбюджетных расчетов в пределах текущего года, а во-вторых, не носят целевого характера, а значит, нельзя проконтролировать их направление именно на финансирование переданных расходных полномочий. Поэтому представляется более правильным передавать средства для финансирования дополнительных расходов с одного уровня бюджетной системы на другой только в форме субвенций, имеющих строго целевой характер.

Заключение

Решение проблем существующих в бюджетном законодательстве может обеспечить защиту российской финансовой системы, повысить ответственность государства и отдельных юридических лиц по своим бюджетным обязательствам, соблюдать конституционные права на бюджетное финансирование их социальных потребностей (расходов) в рамках законности и правопорядка.

Злободневность затронутых проблем определяется низкой эффективностью бюджетно-правового регулирования, отсутствия четкого механизма применения мер административной, имущественной и финансово-дисциплитарной ответственности за нарушение сфер бюджетных отношений.

Я считаю, что для решения данных проблем необходимо уделить должное внимание проблеме предотвращения нарушений законодательства; согласовать нормы бюджетного законодательства с законами и актами других отраслей права; следует ясно определить имущественную ответственность за вред причиненный интересам государства; для сокращения правонарушений необходимо усилить норму об обязательной предварительной проверке финансового состояния получателей бюджетных кредитов; необходимо усилить режим административной и гражданско-правовой ответственности за нарушения при предоставлении бюджетных кредитов, ссуд, гарантий и инвестиций; исключить из БК норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам; увеличить степень детализации расходов разных уровней бюджетной системы и урегулировать порядок компенсации бюджетам нижестоящих уровней выпадающих расходов в результате решений вышестоящих органов государственной власти.