50

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Тамбовский государственный университет

имени Г.Р. Державина»

Академия экономики и управления

Кафедра «Государственное и

муниципальное управление»

КУРСОВАЯ РАБОТА

Тема: «ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ»

Студентки 3 курса 15 группы

Академии экономики и управления

Специальности «Государственное и

муниципальное управление»

Ветровой Юлии Андреевны

Руководитель:

Курдюмова Нина Петровна

Тамбов 2009

Содержание

Введение

1. Муниципальная служба

1.1 Понятие, принципы и правовое регулирование

1.2 Должности и их классификация

2. Кадры сферы управления

2.1 Признаки, классификация, квалификационные разряды

2.2 Прием на муниципальную службу и основания ее прекращения

2.3 Права и обязанности муниципальных служащих

3. Правовой статус служащих

3.1 Поощрения и гарантии

3.2 Ответственность и взыскания

Заключение

Список используемой литературы

Введение

В 90-е годы активно велись поиски способов формирования и деятельности местной власти. В 1990 г. принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В 1991 г. в РСФСР утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении закреплены в Конституции РФ. (До принятия Конституции РФ 1993 г. понятие муниципальной службы вообще не существовало, а работники местных органов считались государственными служащими. С выделением органов местного самоуправления из системы органов государственной власти вопросы муниципальной службы потребовали правового регулирования). На этой основе 12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в 1998 г. - Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В декабре 1999 г. Правительством Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

Тема курсовой работы «Основы муниципальной службы» весьма актуальна в наше время. Так как муниципальная служба в Российской Федерации только формируется и испытывает недостаток в кадрах, обладающих современными профессиональными знаниями. Продолжается период становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, несмотря на то, что ограничены финансовые ресурсы, выделяемые на эти цели. Ощущается потребность в развитии профессиональной компетенции, совершенствовании управления профессиональным развитием муниципальных служащих.

Также все еще остается проблемами неустойчивый характер муниципального управления и несформированность деятельности муниципальной власти в решении главных проблем жизнедеятельности населения.

Для их решения необходимо законодательно устанавливать основные положения муниципальной службы. Что, главным образом, и описывает в книге «Муниципальное право России» Постовой Н. В. Он рассматривает данный аспект на основании Федеральных Законов и законодательств субъектов Российской Федерации.

Также следует развивать сферу кадрового потенциала в области муниципального управления. Вести более жесткий отбор на главные должности власти. Позволять населению самому выбирать своих лидеров. Для того чтобы эффективнее функционировала данная система. Об этом наиболее подробно пишет Зотов В. Б. в книге «Система муниципального управления».

В своей работе я также использовала Конституцию РФ и комментарий Бархатовой Е. Ю. к ней, Федеральный закон от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который устанавливает общие принципы организации муниципальный службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации. Закон РФ от 06.07.91 №15509 -1 «О местном самоуправлении в РФ». Учебные пособия Выдрина И. В., Кокотова А. И. и Кутафина О. Е., Фадеева В. И. по муниципальному праву Российской Федерации, в которых даются основные положения о муниципальной должности, муниципальной службе и муниципальных служащих. Что явилось главной схемой для написания мной данной работы.

Предметной областью курсовой работы является сама муниципальная служба, а объектом исследования основной кадровый состав, т. е. муниципальные служащие, как главный ее элемент.

Цель: подробное знакомство со стилем работы местного самоуправления, а также с сущностью муниципальной службы.

Задачи: раскрыть основные проблемы муниципальной службы как профессиональной деятельности, а также развития ее кадрового потенциала.

1. Муниципальная служба

Органы местного самоуправления - самостоятельная часть профессионального публично - властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в этих органах и реализующих их полномочия. Названная деятельность, именуемая службой, понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. с. 97..

Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. Отправным пунктом в регулировании отношений муниципальной службы является Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224., положения которого детализируется в законодательстве субъектов Федерации. (Правда, во многих субъектах Федерации соответствующие законы были приняты ранее федерального акта.) В Воронежской области, например, действует Закон «О муниципальной службе в Воронежской области» от 15 апреля 1996г. Собрание законодательства Воронежской области. 1997. № 2. В Свердловской области отношение муниципальной службы регулируется областным Законом «О муниципальной службе в Свердловской области» от 3 апреля 1996г. Областная газета. 1996. 9 апрель., рядом иных нормативных актов, среди которых областные законы «О едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Свердловской области» от 7 августа 1996г., «Об аттестации государственных и муниципальных служащих в Свердловской области» от 20 января 1997г., «О стаже государственной, муниципальной службы Свердловской области» от 21 января 1997г. Областная газета. 1996. 14 август; 1997. 28 январь; 29 январь.

1.1 Понятие, принципы и правовое регулирование

Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальной службы» в законодательстве не использовалось, ибо: служащие местных органов власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР - не использовали понятие «муниципальная служба».

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены правовые основы для учреждения нового вида служебной деятельности в нашем обществе: муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательство разграничивает государственную службу и муниципальную службу: Федеральный закон от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Согласно же Закону об общих принципах организации местного самоуправления муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации устанавливает Закон об основах муниципальной службы. В соответствии с ним муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Муниципальной службе присущи следующие отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия.

1. Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, прежде всего, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

К основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

На муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции РФ, могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.

3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.

4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.

5. Правовой статус муниципального служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего и т. п.

6. Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба основана на следующих основных принципах, закрепляемых Законом об основах муниципальной службы:

1) принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями. Он вытекает из ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и является общим для организации и деятельности государственной, муниципальной и иных видов служебной деятельности в нашем государстве;

2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Как известно, Конституция РФ (ст. 2) признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а согласно ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют деятельность местного самоуправления, а значит, и муниципальных служащих;

3) принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, его самостоятельность (ст. 12). Муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью. Это самостоятельный институт местного самоуправления. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые закон относят к ведению муниципальных образований. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо призваны недействительными решением суда. Самостоятельность местного самоуправления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления, самим «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление»;

4) принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Он требует от муниципальных служащих знать свои права и обязанности, повышать уровень своих профессиональных знаний и навыков;

5)принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащие исполнение своих должностных обязанностей, призванный обеспечить дисциплину в деятельности муниципальных служащих, формирование чувства их личной ответственности за порученное дело;

6) принцип равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. Он основан на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления, в том числе и право на равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. При этом необходимо отметить, что данный принцип следовало бы закрепить в Конституции РФ: в настоящее время ст. 32 Конституции РФ устанавливает право равного доступа лишь к государственной службе;

7) принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций, предполагающий единство основ правового статуса муниципальных служащих: общие перечни ограничений, связанных с муниципальной службой, гарантий и т. д. Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции;

8) принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему соответствующие условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т.д.;

9) принцип внепартийности муниципальной службы имеет целью не допустить перехода муниципальной службы под контроль политических организаций.

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления и об основах муниципальной службы и др., конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит к ведению органов государственной власти Российской Федерации «регулирование основ муниципальной службы» (ст. 4). Это предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, каковы основы статуса муниципальных служащих и т.д. Все эти положения закреплены в Законе об основах муниципальной службы.

К компетенции органов государственной власти субъектов Федерации относится законодательство о муниципальной службе (ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Законодательство субъектов Федерации включает, как правило, не только законы о муниципальной службе, но и законы об аттестации муниципальных служащих, о системе оплаты труда муниципальных служащих. Законами субъектов Федерации утверждаются реестры муниципальных должностей муниципальной службы, устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы РФ с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Законодательство о муниципальной службе относит к ее правовой основе уставы муниципальных образований, а также иные нормативные правовые акты муниципальных образований.

В соответствии с законодательством муниципальные образования определяют порядок прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, права и обязанности, виды поощрений муниципального служащего и др.

1.2 Должности и их классификация

Итак, под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998г.). При этом ст. 1 Закона определяет, что муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за выполнение этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Служебная деятельность осуществляется на основе замещения должности - необходимого элемента любой управленческой структуры, включая и структуру местного самоуправления. Муниципальная должность, определение который дает Закон об основах муниципальной службы, характеризуется следующими признаками:

1) она устанавливается уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законом субъекта РФ;

2) она предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей;

3) она замещается на постоянной основе в установленном законом порядке;

4) с ней связан определенный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, необходимых, чтобы обеспечить осуществление задач и функций местного самоуправления.

Закон подразделяет все муниципальные должности на два вида:

· выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов (председатель представительного органа местного самоуправления и др.). Статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, Законом об основах муниципальной службы не устанавливается, ибо муниципальная служба осуществляется на муниципальной должности, не являющейся выборной;

· иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора - муниципальные должности муниципальной службы.

Закон, определяя муниципальную должность, подразделяет их также на две группы: а) должности с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения; б) должности с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления.

В первом случае речь идет о должностях выборных лиц местного самоуправления, т.е. должностных лиц, избранных населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенных согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

Во втором случае имеются в виду должности муниципальной службы, т.е. должности в органах местного самоуправления. Лица, их замещающие - муниципальные служащие, - осуществляют профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Таким образом, муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Федеральный законодатель помимо понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность» вводит понятие «муниципальный служащий». Итак, федеральный законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. В ч. 2 ст. 2 анализируемого Закона указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Думается, что это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц как муниципальных служащих. К примеру, тот же глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, но он же обладает правами и обязанностями по службе, относящимися к сфере трудового права (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих органов местного самоуправления и т. д.). Поэтому вполне логично в сфере муниципальной службы распространять на лиц, занимающих выборные муниципальные должности, общий правовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами, обязанностями названных лиц. А вот последние как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, специально посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований и т. п. К особенностям прохождения службы главами муниципальных образований относится, например, то, что они вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями; не присвоение им квалификационных разрядов, отсутствие практики их аттестации; особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.

В свете сказанного примечательна формулировка п. 3 ст. 1 Закона Воронежской области «О муниципальной службе Воронежской области», гласящая, что нормы настоящего Закона распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, на депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выполняющих свои обязанности выборного лица на постоянной штатной основе, в части, не противоречащей их статусу выборного лица в соответствии с федеральным и областным законодательством и уставом муниципального образования.

Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается, как правило, главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепленной в уставе муниципального образования. Однако в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям (например, п. 4 ст. 6 Закон Воронежской области).

Классификация муниципальных должностей устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Федеральный закон от 8 января 1998г. нацеливает субъектов Федерации на проведение соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к должностям муниципальной и государственной службы (п. 2 ст. 8). Соотносимость государственных и муниципальных должностей необходима уже потому, что между государственной и муниципальной службами нет и не может быть жесткой границы. Для муниципальных служащих переход на государственную службу часто означает профессиональный и кадровый рост. Но такой переход не должен означать, что человек вынужден начинать все сначала, теряя, например, прежний стаж муниципальной службы. Этот стаж необходимо перевести в стаж государственной службы, исходя из заранее веденных критериев.

Согласно законодательству Свердловской области классификация должностей муниципальной службы построена на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» в рамках трех категорий должностей: «А», «Б», «В». Критерий разделения должностей на три категории - степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований. К числу муниципальных должностей относятся должности категории «А», а к должностям муниципальной службы - должности категорий «Б» и «В». Необходимо отметить, что федеральный законодатель не разводит понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы».

Должности категории «А» (муниципальные должности) устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления. Деятельность в этих должностях наиболее приближена к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Полномочия служащих, занимающих муниципальные должности, часто тождественны полномочиям органов местного самоуправления, муниципальных образований в целом, содержательно совпадают с ними. К муниципальным должностям относятся должности главы муниципального образования, выборного главы администрации поселения, сельсовета, депутата представительного органа, замещающего свою должность на постоянной основе.

Введение в состав должностей категории «А» должности депутата представительного органа требует пояснения в связи с тем, что статус муниципального служащего несовместим с любым депутатским мандатом, - это правило не распространяется только на глав муниципальных образований. Системное толкование норм законодательства о муниципальной службе позволяет снять противоречие двух вышеизложенных правил за счет следующего вывода: муниципальные служащие не могут быть депутатами в силу несовместимости их должностей с депутатским мандатом, а депутаты местных представительных органов могут быть при определенных условиях муниципальными служащими. Однако это касается лишь тех должностей в рамках представительного органа, которые, во-первых, замещаются на постоянной основе, а во-вторых, обеспечивают непосредственное осуществление полномочий представительного органа (освобожденные депутаты, работающие в должностях председателя Думы, заместителей председателя Думы, председателей ее постоянных комитетов и т. п.). При этом в уставе муниципального образования, регламенте Думы и других документах обязательно должно быть закреплено правило о необходимости замещения данных думских должностей только депутатами.

Должности категорий «Б» и «В» именуются не муниципальными должностями, а должностями муниципальной службы. Должности категории «Б» устанавливаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории «А». К ним относятся должности помощника главы муниципального образования советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности нужных ему в силу каких-то обстоятельств людей: вновь пришедший глава свободен в подборе кандидатов на названные должности, поскольку муниципальная служба на должностях категории «Б» ограничивается сроком, на который назначаются или избираются главы муниципальных образований. С уходом прежнего главы истекает и срок полномочий служащих на должностях категории «Б».

Должности категории «В» устанавливаются для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления. К этой категории относятся все иные должности, не попадающие в категории «А» и «Б». Должности категории «В» делятся на пять видов:

1) высшие должности (заместитель главы муниципального образования, управляющий делами (руководитель аппарата) администрации главы муниципального образования, представительного органа местного самоуправления муниципального образования, глава администрации района в городе);

2) главные должности (начальник управления, отдела, службы, председатель комитета, заместитель главы администрации района в городе, глава администрации поселка, сельсовета, поселения);

3) ведущие должности (заместитель начальника управления, отдела, службы, заместитель председателя комитета, начальник (заведующий) отдела (сектора) в составе управления, комитета, отдела, советник (консультант), пресс-секретарь, заместитель главы администрации поселка, сельсовета, поселения);

4) старшие должности (помощник, главный специалист, ведущий специалист, заместитель начальника (заведующего) сектора в составе управления, комитета, отдела);

5) младшие должности (специалисты I, II категории, просто специалисты).

Например, Законом Московской области от 31 июля 1997 г. «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» Вестник Московской областной Думы. 1997. №10. С. 6 - 24. утвержден Единый реестр муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Московской области.

Высшие главные должности муниципальной службы устанавливаются уставом и нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с законами Московской области; ведущие и старшие должности устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и законами Московской области; наконец, младшие должности устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с его уставом.

Закон об основах муниципальной службы предусматривает установление законами субъектов Федерации соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. При этом учитываются квалификационные требования, предъявляемые к соответствующим должностям муниципальной и государственной служб.

Приведенная классификация должностей дается в законодательном утверждаемом едином реестре. Думается, что перечни должностей каждой категории и вида, содержащиеся в реестре, не могут рассматриваться как закрытые и исчерпывающие. В реестре более важны не перечни конкретных должностей, а принципы разделения последних на отдельные категории и виды.

2. Кадры сферы управления

2.1 Признаки, классификация, квалификационные разряды

Согласно закону об основах муниципальной службы муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 7).

Таким образом, главным признаком муниципального служащего является то, что он занимает должность муниципальной службы, исполняет обязанности по этой должности.

К муниципальным должностям муниципальной службы относятся должности в органах местного самоуправления, замещаемые путем заключения трудового договора, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнения этих обязанностей.

Закон не относит к муниципальным служащим лиц, замещающих выборные муниципальные должности. Их статус определяется специальным законодательством. Не относятся к категории муниципальных служащих руководители муниципальных предприятий, учреждений, организаций, ибо муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, а также лица, которые исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и не замещают муниципальные должности муниципальной службы.

Другой признак муниципального служащего - исполнение и обеспечение полномочий местного самоуправления. Эта деятельность является профессиональной, осуществляемой на постоянной основе и в порядке, который определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Наконец, еще одним признаком муниципального служащего является то, что денежное вознаграждение за исполнение своих обязанностей он получается из средств местного бюджета, ибо именно за счет этих средств финансируется муниципальная служба. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти при определении минимальных местных бюджетов.

Классификация муниципальных служащих возможна по различным основаниям.

В зависимости от характера и объема полномочий муниципальные служащие подразделяются на руководителей и специалистов.

Руководители - это должностные лица местного самоуправления, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления. К ним относятся руководители органов местного самоуправления, их структурные подразделения, заместители данных руководителей (назначенный глава администрации муниципального образования, его заместители, начальник (заведующий) отдела, службы, его заместители и др.).

Специалисты обеспечивают полномочия органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (консультант главы муниципального образования, консультант управления (отдела, службы), главный, ведущий специалисты и др.).

В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, необходимых для замещения муниципальной должности муниципальной службы, муниципальные служащие подразделяются на группы соответственно делению муниципальных должностей муниципальной службы. По этому критерию они подразделяются на муниципальных служащих, замещающих (например, в Московской области) высшие должности; главные должности; ведущие должности; старшие должности; младшие должности.

Муниципальных служащих можно подразделить с учетом их квалификационных разрядов.

Изложенная выше дробная классификация муниципальных должностей определяется необходимостью деятельностной специализации, мобильности в работе муниципального аппарата, его иерархичностью. Она также необходима для того, чтобы стимулировать профессиональный рост муниципальных служащих, четко задавать его направленность и планировать достижение ими отдельных должностных ступеней. Однако сама по себе классификация должностей все-таки недостаточна для решения последней задачи, поскольку она уделяет основное внимание не исполнителю, не лицу, а самой организационной структуре с ее ячейками - должностями Бельский К. С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 10.. Классификацию должностей необходимо подкреплять перечнем званий или квалификационных разрядов, обозначающих не само по себе место гражданина должностной иерархии, а уровень его управленческого мастерства.

Не случайно поэтому Федеральный закон от 8 января 1998г. предусматривает помимо классификации муниципальных должностей муниципальной службы квалификационные разряды для муниципальных служащих. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на так называемые иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (п. 2 ст. 9).

В идее квалификационных разрядов главный акцент делается на исполнителя, учитываются такие его данные, как образование, стаж работы, повышение квалификации, личные заслуги. Имея определенный разряд (звание, чин, класс), исполнитель - муниципальный служащий может претендовать на определенную должность, и руководство обязано считаться с этими претензиями Бельский К. С. Указ. соч. С. 10..

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовке муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Таким образом, занятие муниципальными служащими конкретных должностей предполагает в качестве одного из своих оснований наличие у названных служащих определенных квалификационных разрядов, а если последние субъекты Федерации не установлены, то соответствие муниципальных служащих нормативно установлены квалификационным требованиям.

Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципального служащего на иные должности муниципальной службы, поступлении на государственную службу области, а также при увольнении устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с федеральными законами.

Аттестация муниципального служащего проводится в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия аттестуемого занимаемой должности либо должности, на которую он претендует, а также включения муниципального служащего в резерв для замещения вышестоящей должности муниципальной службы.

Аттестация в органах местного самоуправления проводится аттестационной комиссией, формируемой в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Федерации и муниципальных образований. Законами субъектов Федерации предусмотрено, что аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года (Московская область, Новгородская область и др.).

Порядок и условия проведения аттестации устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Квалификационный экзамен проводит аттестационная комиссия для присвоения квалификационного разряда, в том числе очередного. Так, в соответствии с Законом Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» аттестационная комиссия проводит не реже одного раза в шесть месяцев квалификационный экзамен в следующих случаях:

а) по инициативе муниципального служащего без последующего перевода его на другую должность муниципальной службы;

б) при переводе муниципального служащего на должность муниципальной службы иной группы и иной специализации;

в) при назначении впервые на должность муниципальной службы.

Рекомендации аттестационной комиссии по результатам квалификационного экзамена служат основанием для принятия соответствующим руководителем решения о присвоении в установленном порядке муниципальному служащему квалификационного разряда.

В Законе Воронежской области «О муниципальной службе в Воронежской области» квалификационные требования по муниципальной должности муниципальной службы определены как показатели соответствия профессиональной подготовки кандидата на определенную муниципальную должность функциям и полномочиям, установленным по этой должности (п. 1 ст. 9). Анализируемый Закон в рамках классификации должностей выделяет высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности (п. 1 ст. 7) и применительно к указанным группам формулирует отдельные классификационные требования (п. 2 ст. 9).

По высшим муниципальным должностям - это обладание высшим профессиональным образованием по профилю деятельности органа или равноценным образованием, а также стажем службы на главных должностях по профилю деятельности органа не менее трех лет.

По главным муниципальным должностям - это обладание высшим профессиональным образованием по профилю деятельности органа или равноценным образованием, а также стажем службы на ведущих должностях по профилю деятельности органа не менее двух лет.

По ведущим муниципальным должностям - это обладание высшим профессиональным образованием по профилю деятельности органа или равноценным образованием, а также стажем службы на старших административных должностях данного профиля не менее одного года.

По старшим муниципальным должностям - это обладание высшим профессиональным образованием по профилю муниципальной должности или равноценным образованием.

По младшим муниципальным должностям - это обладание средним профессиональным образованием по профилю муниципальной должности или равноценным образованием при стаже работы на начальных должностях этого профиля не менее трех лет.

Решение о признании образования равноценным принимается представительным органом местного самоуправления.

Законодатель Свердловской области в качестве квалификационных требований наряду с уровнем образования и стажем службы называет также уровень знаний действующего законодательства Российской Федерации, области, устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к осуществлению соответствующих должностных полномочий. В Свердловской области присваиваются следующие квалификационные разряды:

· муниципальным служащим, занимающим высшие должности, - действительный муниципальный советник 1,2,3 класса;

· муниципальным служащим, занимающим главные и ведущие должности, - муниципальный советник 1,2,3 класса;

· муниципальным служащим, занимающим старшие должности, - советник муниципальной службы 1,2,3 класса;

· муниципальным служащим, занимающим младшие должности, - референт муниципальной службы 1,2,3 класса.

В соответствии с Законом Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» муниципальным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды: а) действительный муниципальный советник Московской области 1, 2 и 3 класса; б) муниципальный советник Московской области 1, 2 и 3 класса; в) советник муниципальной службы Московской области 1, 2 и 3 класса; г) старший референт муниципальной службы 1, 2 и 3 класса; д) референт муниципальной службы Московской области 1, 2 и 3 класса.

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим главами муниципальных образований по представлению квалификационных комиссий. При прекращении муниципальной службы в связи с выходом на пенсию муниципальный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд.

Нельзя обойти вниманием проблему обеспечения местного самоуправления Тамбовской области соответствующими кадрами. Без опытных, подготовленных, творческих личностей, не достичь поставленных целей реформирования и организации деятельности по-новому. Состоявшиеся в 2004 г. выборы в органы местного самоуправления показали, что свои кандидатуры выставляют порой совершенно некомпетентные люди.

Но народ оказывается мудрее, ни один из подобных кандидатов не прошел, доверие, как правило, оказывается тем, кто уже хорошо зарекомендовал себя в роли руководителя, кто имеет соответствующую подготовку. На сегодня из 352 глав муниципальных образований 68% имеют высшее образование, 29% среднее специальное, 3% среднее. По возрастному составу до 35 лет - 3%, до 50 лет - 52%, до 60 лет - 44%. Вестник администрации Тамбовской области. 2005. №2.

Профессиональный, образовательный уровень глав муниципальных образований необходимо постоянно повышать, следует также заниматься резервом кадров.

Просчитывая штаты и численность органов местного самоуправления в сельских и поселковых Советах, можно прогнозировать их рост в соответствии с определенными в законодательстве полномочиями на 15 - 20 процентов. Требуются новые специалисты для их выполнения.

Сегодня некоторые специальности, необходимые муниципальной службе, в области не готовятся. Но есть планы открыть в Тамбове колледж муниципальной службы, а в системе непрерывного образования будут готовиться кадры в филиалах Орловской и Поволжской академий госслужбы.

Замещение муниципальных должностей необходимо проводить на конкурсной основе. При определении структуры и штатной численности органов местного самоуправления следует учитывать: численность населения, проживающего на территории муниципального образования; объем выполняемых полномочий и развитость инфраструктуры. Данные критерии позволяют с наибольшей эффективностью установить структуру и штатную численность местного самоуправления. По данной схеме пилотные сельсоветы работают уже с 2005 года. Это позволило с 1 января 2006 года начать работу по уже опробированной схеме.

2.2 Прием на муниципальную службу и основания ее прекращения

Закон об основах муниципальной службы устанавливает, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренным данным Законом.

Порядок поступления и прохождения муниципальной службы устанавливается законами субъектов Федерации в соответствии с федеральными законами, включая и законодательство Российской Федерации о труде.

Прием на муниципальную службу осуществляется, как правило, в форме назначения. Иначе говоря, заключение трудового договора с лицом возможно только после издания уполномоченным должностным лицом приказа (распоряжения) о назначении на вакантную должность. После издания приказа (распоряжения) с гражданином заключается либо договор на неопределенный срок (таковым считается договор, в котором не указан срок действия), либо срочный трудовой договор на срок не более пяти лет (если договор заключен на больший ограниченный срок, он де-юре должен рассматриваться как заключенный на неопределенный срок).

К условиям поступления на муниципальную службу относятся:

1) гражданство Российской Федерации, ибо согласно Закону муниципальным служащим может быть только гражданин Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. При этом не допускается установление при поступлении на муниципальную службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ в зависимости от расы, пола, национальности, отношения к религии и т.д.;

2) владение государственным языком;

3) достижение 18-летнего возраста;

4) соответствие квалификационным требованиям, предъявляемых к должности муниципальной службы, и иным требованиям, установленным федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе в случаях:

А) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

Б) лишения его судом права занимать муниципальные или государственные должности в течение определенного срока;

В) наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению им должностных обязанностей;

Г) наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому;