Історія розвитку та сучасна практика місцевого самоврядування

1

Зміст

1. Вступ

2. Поняття місцевого управління і самоврядування

3. Розвиток теорії місцевого самоврядування

4. Сучасна практика - зміст місцевого управління і самоврядування

5. Європейська Хартія місцевого самоврядування

6. Висновок

Вступ

Принцип місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. Це питання є також досить актуальним і для України, де після прийняття закону “Про місцеве самоврядування в Україні” залишилося багато складних проблем щодо практичної реалізації теоретичних положень. Метою цієї праці є дослідження і опис юридичного, або правничого, поняття концепції місцевого управління і самоврядування у якомога ширшому аспекті. Це дослідження мало на меті врахування історичного розвитку та сучасного стану місцевого управління і самоврядування, теорію і практику застосування цього інституту державного права у різних зарубіжних країнах. Також були враховані тенденції та перспективи розвитку місцевого управління і самоврядування у світі; зважаючи на актуальність цього питання для України, було проведене порівняння вітчизняного та іноземного законодавства. Цей реферат створений на основі аналізу конституцій, інших джерел державного права національного та міжнародного значення, а також праць науковців з цього питання. З огляду на тему, у рефераті наведені лише найпоширеніші думки і концепції з поодинокими конкретними прикладами для відображення реального здійснення теоретичних положень.

Поняття місцевого управління і самоврядування

Поняття місцевого управління і самоврядування, звичайно, неможливо визначити без визначення юридичної природи цих явищ. Ця природа буде розкрита далі у тексті і відповідно будуть конкретизовані поняття, тому для початку буде визначене загальне робоче поняття місцевого самоврядування і управління.

Місцеве управління і самоврядування - здійснення владних повноважень на локальному (місцевому) рівні через місцеві представництва держави чи державних органів та самою територіальною громадою, в тому числі через її представників.

Місцеве самоврядування - можливість, право територіальної громади самостійно вирішувати економічні, соціальні, політичні питання місцевого характеру.

Місцеве управління - здійснення державою управлінських функцій на місцевому рівні через свої представництва.

Розвиток теорії місцевого самоврядування

“Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи вона є незалежною від держави публічно-правовою корпорацією, а чи міцно включеною в державний організм і виконує тільки функції органу держави”.

Якщо продивитись історію людства, можна помітити, що місцеве управління і самоврядування в сучасному значенні з'явилося лише двісті років тому - після Великої французької революції, коли це питання стало активно обговорюватись і досліджуватися у всьому світі, передусім в Європі. Таким чином, вже на середину XIX століття в Європі існували три основні концепції місцевого управління і самоврядування - англійська, французька та прусська (німецька), які були найяскравішими прикладами трьох концепцій - природної, державницької та змішаної. Усі інші країни раніше чи пізніше застосували одну з вищенаведених концепцій та вдосконалили їх відповідно до місцевих умов. Отже, розглянемо історію розвитку сучасного місцевого управління і самоврядування в цих трьох країнах.

Англія. Оригінальна і традиційно невпорядкована англійська правова система на середину XIX століття була зумовлена історичними особливостями розвитку країни. Зокрема, щодо питань місцевого управління і самоврядування суттєвими були наступні фактори:

історична суперечність центральної влади норманських королів і вже наявних територіальних об'єднань англосаксів (графства, сотні, парафії, інкорпоровані міста). В подальшому король використовував місцеві громади як противагу феодалізму, чим згодом займалися і його континентальні колеги, але тільки стосовно міст;

відомий принцип “король у парламенті” (King in Parliament), коли вся законодавча влада концентрувалася в парламенті, а виконання законів передавалося одразу до локальних територіальних об'єднань;

наявність інституту мирового судді.

Відповідно до реформи Едуарда III 1360 року, уряд мирового судді, що спирався на королівське призначення, був безоплатним почесним урядом, а його кваліфікацією була матеріальна незалежність, що випливала з особистого багатства (землі) посадовців. Для кожного графства король називав кількох мирових суддів з-поміж найбільш впливових шляхетських кіл даного графства. Вони здійснювали свої повноваження самостійно та на зборах. Той факт, що мирові судді призначалися з однієї панівної верстви населення - земельної шляхти, що також переважала у парламенті, був причиною того, що парламент охоче поширював обсяг повноважень суддів так, що вони стали центральними фігурами, наділеними владними повноваженнями на місцевому рівні. Судді, в свою чергу, не підкорялися безпосередньо парламенту, хоч і діяли на основі його законів, а підлягали контролю вищих судових органів.

Але з часом така система почала змінюватись. З 1834 року у державотворенні почало стверджуватися наглядове поняття центральної влади - уряду. Згодом проводилося реформування місцевого управління і самоврядування відповідно до Акту про муніципальні корпорації (Municipal Corporation Act) 1835 р. та Акту про місцеве управління (Local Government Act) 1889 р. У підсумку виборні ради перебрали на себе більшість адміністративних повноважень, що виконувались мировими суддями. Вибори проводилися на засадах загального виборчого права чоловіків, що сплачували місцеві податки. У 1945 були запроваджені насправді рівні вибори, як до парламенту - без статевих та майнових обмежень.

Місцеві органи та центральний уряд перебувають у відносинах координації, а не підпорядкування - міністерства не мають ієрархічно підлеглих органів на місцях. Вся влада сконцентрована в руках виборних місцевих органів - немає розподілу на виконавчі і нормотворчі органи, виконавчі повноваження здійснюють галузеві комітети рад. Голови рад є лише почесними урядовцями і не мають спеціальних владних повноважень. Членами ради є представники, обрані народом, та певна кількість елдерменів - поважних громадян, що включаються до ради самою радою.

У 70ті-80ті роки XX століття центральні органи влади посилили контроль місцевих фінансів й запровадили ряд обмежень свободи дій на місцевому рівні, в основному через проблеми, що виникали з деякими політизованими владами..

Франція. За Людовіка XVI французькі територіальні громади вже не мали жодного з своїх давніх привілеїв (поліція, суд, військо) - запровадження королівських урядовців, що здійснювали всі владні повноваження на місцях перетворило їх на несамостійні державно-адміністративні округи. Тому вже у перший рік революції був прийнятий закон 14 грудня 1789 року, де влада місцевих громад визначалася як “четверта влада”(нарівні з законодавчою, виконавчою та судовою), що самостійно вирішувала власні справи (на основі свого природного права) та справи державної адміністрації (як державні територіальні округи), що були делеговані органам громад. У законі також зазначалося, що “великі комуни народу (держави - Т.Т.) зацікавлені в тому, щоб малі комуни, які творять їх складову частину, належно управлялись”. Зокрема, до безпосередньої компетенції громади відносились:

управління громадським майном і доходами;

встановлення та сплата локальних видатків, які мають бути покриті з громадського майна;

керівництво і виконання публічних робіт, які належать до обов'язків громади;

керівництво громадськими закладами, що утримуються коштом громади, а також тими, що спеціально призначені для використання громадою;

піклування про добру “поліцію” (чистоту, здоров'я, безпеку і спокій на вулицях, площах та в будинках);

До делегованих функцій відносились:

розподіл безпосередніх податків поміж громадян, стягнення цих податків;

внесення цих податків до окружних та департаментальних кас;

безпосереднє керівництво публічними роботами громадян;

безпосереднє управління публічними будинками, призначеними для загального вжитку;

виключний нагляд і діяльність для збереження публічного майна;

безпосередній нагляд за ремонтними і реконструкційними роботами щодо церков, парафіяльних та інших конфесійних будівель.

Ця діяльність була зазначена як така, що цікавить весь народ і усе державну адміністрацію й тому в цих правах повністю підлягають державі.

У сфері формування органів самоврядування була встановлена виборність цих органів, розподіл на ухвалюючи (законодавчі) та виконавчі органи, на чолі громади стояв виборний мер - голова обох гілок влади, втім, разом з виконавчою підзвітний раді. Закон свідомо надав усім громадам - сільським і міським - однакової організації та однакового статусу з назвою “муніципалітет”.

Але швидко теорія місцевого самоврядування як природного права громади вступила у суперечність з положеннями Декларації прав людини і громадянина про суверенність народу і походження будь-якої влади як фізичних, так і юридичних осіб від цього суверенітету; тобто єдиним носієм влади є народ, а не окремі його частини. На підставі цього Наполеон законом від 17.02.1800 року провів реформу, відповідно до якої не проводилось розмежувань між власними і делегованими функціями місцевих органів влади, оскільки всі вони були делегованими, майно громади визнавалось частиною загальнонародного майна, органи громади перетворені на органи місцевого управління з призначенням на посади, рада збиралася лише протягом 14 днів на рік і була позбавлена реальної влади, всіма справами займався префект - голова створених Наполеоном префектур - найбільших адміністративних одиниць для полегшення управління країною. Таке становище залишалося незмінним до 1884 року, коли було введено обрання до рад, втім, майже без зміни обсягу їх повноважень, хоча вже у 30-ті роки XIX століття як реакція на наполеонівські реформи почала розвиватися теорія децентралізації державної влади через надання більшої свободи громадам.

Важливим явищем кінця XIX - першої половини XX століття стала депопуляція і занепад французької провінції, що, на думку більшості, було спричинено суцільною централізацією влади. У 1903 році була проведена дискусія “Республіка і децентралізація” за участі Клемансо, Поль-Бонкура, Моруа (Maurras). Підсумком була стаття Моруа “Республіка не може децентралізуватися”, в якій були зазначені основні тези на обґрунтування зазначеної думки: для найкращого представництва інтересів народу уряд бере на себе якнайбільше публічних функцій. Таким чином, кожне виборне правління є централістичне і доки Франція буде під демократичним республіканським правлінням, доти вона не буде спроможна звільнити свої провінції з обіймів централізації.

Лише на початку 80-х років XX століття Франція зробила великий крок до децентралізації. Громадам було надано більше прав і свобод, були створені нові регіональні місцеві ради, і всі рівні місцевого самоврядування дістали змогу приймати рішення без втручання держави. Служба префекта залишилася на рівні регіонів та департаментів, але тепер він лише наглядає за дотриманням інтересів держави і громадян і має право оскаржувати законність рішень місцевих органів в адміністративному суді.

Жодна територіальна громада не може здійснювати опіку над іншим, окрім суворо обмежених питань: регіон над департаментом і комуною - у сфері освіти та культури; департамент над комунами - в соціальних питаннях, охороні здоров'я, сільського транспорту та сільського забезпечення (оснащення).

Представники місцевих органів влади часто є депутатами чи сенаторами в парламенті. Це обумовлює сильний вплив держави на місцеве управління; існує постійний взаємозв'язок і взаємодія різних рівнів місцевого управління і центрального уряду. Місцеві органи влади також співробітничають з приватним сектором, оскільки громади та муніципалітети часто надають перевагу передачі прав на надання послуг комерційним організаціям.

Німеччина. Після 30-літньої війни у німецьких державах система станових міських корпорацій змінилася централізованою монократичною системою в особі князя, що мав необмежену владу “задля забезпечення загального добробуту”. Стосунки в державі відбувалися у системі держава - особа, без посередників. В цій країні процес встановлення сучасної моделі місцевого управління і самоврядування почався з виданням міської ординації 19.11.1808, що була підготована міністром Штайном. Він врахував наступні тогочасні впливи на Німеччину: історична пам'ять про вільність середньовічних міст, вплив французького закону 1789 року, панування теорії про свободу громади, що було реакцією на абсолютизм. Реформа Штайна мала за мету організування міської громади в дусі суспільної самостійності. “Народ повинен звикнути до того, що він сам може керувати своїми власними справами, і мусить вийти з дитячого стану, в якому хотіло б тримати людей завжди неспокійне, завжди готове до послуг правління” - казав з цього приводу реформатор. Відповідно до цього, місто мало, за допомогою вибраних органів, завідувати своїми правами як суспільство, яке має власне життя і складається з загалу громадян. Наміром законодавця було не так створити з міст публічно-правові корпорації, як притягти міських громадян до участі в публічній адміністрації.

Міське управління базувалося на двох органах - магістраті та міській раді, що були взаємно незалежні і функції між якими були чітко розподілені. Міська рада складалася з радників, обраних прямим і таємним голосуванням. Вона формувала магістрат, була законодавчим і контролюючим органом та завідувала фінансами. Магістрат, складався з платних професійних урядовців та почесних членів - представників громади. З метою забезпечення незалежності урядовців від поточної політичної ситуації перші призначалися на 12 років, другі - на 6. Магістрат представляв громаду назовні, був виконавчим органом і контролював постанови ради шляхом протесту до наглядової ради. Громадяни були зобов'язані брати участь у виборах і приймати почесні міські посади. Одночасне виконання повноважень члена магістрату і міської ради було неможливим. Бурмістр виступав головою магістрату, рада обирала власного голову.

Нагляд уряду обмежувався переглядом друкованих кошторисів громади, вирішенням спорів у громадських справах, затвердженням нових статутів та виборів членів магістрату. Під час реформи виявилась розбіжність між тогочасною провідною думкою французької державної системи, яка визнавала громаду лише з незаперечності її існування і трактувала її як орган, призначений для цілей адміністративного правління, та провідною думкою прусської системи, яка прямує в цілому до політичної мети - до того, щоб включити громадян у співпрацю в державному управлінні. Закони 1831, 1872, 1891 років продовжили реформування у напрямі взаємного контролю і рівноваги міських органів та трохи більшого нагляду з боку держави, а також поширили самоврядування на сільські райони.

У часи Веймарської республіки в цьому питанні запанував унітарний централістичний напрям, обумовлений парламентарним абсолютизмом. Гітлер абсолютно централізував державу. Після Другої Світової війни землі в цілому повернулися до дореволюційного устрою. Згодом автономія земель була зменшена, в той час як деякі їхні повноваження були передані на місцевий рівень, де органи влади є частиною складної національної системи суспільного адміністрування та надання послуг.

Отже, виходячи з наведеного матеріалу можна сказати, що, хоча природні підстави для самоврядування існували, без сумніву, в усі епохи державного життя, проте самоврядування як правове поняття постало тільки тоді, коли стосунок монарха до підданих в абсолютистській державі почав перетворюватись зі стосунку влади на відносини на підставі закону, коли фізична особа поза приватними правами почала набувати публічні права і коли ці відносини особи та держави були перенесені на існуючі колективи, передусім на громади. До згаданого періоду такі відносини базувалися на системі станових міських корпорацій, влада яких часто дорівнювала державній. Але ці відносини не можна назвати самоврядуванням, оскільки вони здійснювалися без огляду на загальнодержавні інтереси - громади не брали участі в державному управління і не виявляли в цьому напрямі жодних прагнень, а спиралися лише на фактичний стан.

Одразу після початку правового закріплення місцевого управління і самоврядування на континенті виявилась одна з найбільших проблем, що певною мірою збереглася і дотепер. Ця проблема полягає в тому, що концепція самоврядування є, фактично, уособленням лібералізму в державному будівництві, в той час як держава у розумінні централізації є втіленням демократії (у вузькому значенні), коли воля більшості (народу) домінує над волею меншості (громади). Неврахування індивідуальності та самостійності одиниць і централізація державної влади веде до демократичного абсолютизму, який так само, як і монархічний абсолютизм, обмежує або нищить самоврядування. Демократія обстоює абсолютну рівність одиниць - масу, що має бути централізовано керована, оскільки якщо відсутнє різноманіття в суспільстві, то й немає ані потреби, ані підстави створювати окремі суспільні групи і передавати їм зверхню владу. Згодом західноєвропейські країни знайшли вдале поєднання демократії та лібералізму зі схильністю до останнього, коли людина була поставлена в центрі державної уваги і вся її діяльність і устрій спрямована на задоволення потреб людини - була забезпечена не лише участь у державі (демократія), а й незалежність від держави (лібералізм).

Теоретичні концепції місцевого управління і самоврядування

Тепер розглянемо пануючі погляди на місцеве самоврядування. Це є, як вже зазначалося, громадівська (англосаксонська), державницька (континентальна) та змішана концепція. Іноді до переліку додають радянську систему, про яку буде сказано пізніше.

Громадівська теорія, або теорія природних прав громади ототожнює цілі, завдання і функції органів місцевого самоврядування з діяльністю і функціями громади. В основі цієї теорії є положення про те, що громада, як самоврядний територіальний колектив, така ж самостійна, як і сама держава, тим більше, що вона виникла раніше держави. Держава є федерацією громад, і держава виводить свої права від громади, а не навпаки. Держава не може створити справжньої громади, яка могла б мати свою власну сферу самостійного розвитку. Отже, держава існує для громади, а не громада для держави, оскільки відповідно до теорії природних прав право могло бути визнане державою, а не створеним нею. Як і людина, громада володіє наданими їй природними і невід'ємними правами. Така громада не повинна підкорятись державі у вирішенні питань місцевого значення, а повинна мати свою власну компетенцію. Органи місцевого самоврядування незалежні і самостійні в своїй діяльності і керуються лише законом відповідно до принципу “дозволено все, що не заборонене законом”. Для забезпечення недоторканості “власних” прав громади доктрина природних прав вимагала встановлення певних гарантій у формі вищих територіальних самоврядних об'єднань, незалежних від держави, за якими визнавала право нагляду та видавання рішень у справах власного кола діяльності громади. Це була, як видно з історії, перша з теорій про місцеве управління і самоврядування.

Одним з її “вбудованих” недоліків вважається діяльність саме на основі закону, що безпосередньо походить від держави, в той час як первинний вплив громади на державу є більш сумнівний. З іншого боку, покладені на самоврядні органи завдання вимагають здебільшого застосування примусу, що є безперечною прерогативою держави і надається громаді знову ж через закони. Питання про первинність громади щодо держави є багато в чому суперечливим, наприклад, в тому, що громада та зміст самоврядування часто визначається з використанням поняття “держава”, але як тоді вона може існувати без держави? Поняття громади саме по собі є досить непевним, про що буде зазначено пізніше. До того ж жодне законодавство світу не спроможне надати суттєву ознаку, що б відрізняла власні і доручені повноваження - в кожній країні це питання вирішується по-своєму і його порядок є цілком довільний і без особливих проблем регулюється перш за все державою або безпосередньо всім народом на референдумі. Ще одним важливим недоліком громадівської теорії є те, що, визнаючи природні та невід'ємні права громади, за нею фактично визнається суверенітет, що є неможливим за умови існування держави або веде до її руйнації. Про це свідчить і той факт, що на поточний момент ніде в світі не існує практичного застосування цієї теорії.

Як засвідчила історія, держава може створювати адміністративно-територіальні самоврядні утворення, що мають всі ознаки громади, окрім самоідентифікації її жителів, але цей недолік швидко вичерпується, коли це утворення у свідомості громадян поступово замінює собою старе, що займало ту ж територію. Одним з найбільших недоліків є застарілість громадівської теорії, оскільки вже давно немає практичного матеріалу для її втілення, як було в роки буржуазних революцій в Європі та в Америці - у період організації США з громад поселенців. До того ж, вивчення цієї теорії показує, що вона була свого часу популярна завдяки політичним відцентровим тенденціям та боротьбою з центральною владою, яку вели суспільні групи, в руках яких перебувало самоврядування.

Державницька теорія має своєю основою ідею створення органів самоврядування, повністю підпорядкованих державі. Це - ланка державної влади, яка не має власних прав, власної компетенції. Органи місцевого самоврядування діють за принципом “дозволено лише те, що не передбачене законом”. Такий підхід є популярним у США, де регламентація місцевого управління і самоврядування належить до компетенції штатів і в багатьох з них діє т. зв. “правило Діллана”: місцевий орган має лише ті повноваження, що є чітко визначеними штатом і ті, що безпосередньо випливають з цих повноважень. Недоліком цієї теорії є те, що місцеві органи управління все одно перебувають під впливом державних інтересів і виконують свою функцію - виконання державно-владних повноважень відповідно до місцевих умов. Практичне застосування цієї теорії у Франції призвело до сумних наслідків. До того ж, така система державного управління веде до надмірного зростання чиновного апарату і відповідного збільшення видатків на його утримання. Проте цю теорію можна вважати основою сучасної концепції місцевого управління і самоврядування в тому сенсі, що влада місцевих органів походить від держави.

Змішана, громадівсько-державницька, або теорія суспільного, чи господарського самоврядування говорить про те, що органи самоврядування самостійні лише в неполітичній сфері, у сфері господарської і громадської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування і навпаки. Ця теорія обумовлює одночасне співіснування на місцевому рівні як самоврядних, так і органів уряду. Ця теорія вважається створеною під час розгромної критики природничої теорії як компроміс, на який пішли “природники” та “державники”, хоча насправді об'єднала недоліки обох і додала іще один - порушення принципу розподілу влад, коли по суті однорідні функції здійснюють органи з дуже відмінним статусом. Як показала практика, практичне застосування цієї теорії веде до перетворення її на одну з вищезазначених систем.

Так звана “радянська” концепція базується на тому, що місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за проведення в життя на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад в соціалістичній державі, таким чином, зводиться до того, щоб забезпечити виконання основних державних функцій на кожній ділянці території країни. Такий підхід отримав відображення зокрема в конституції Куби, де місцеві асамблеї характеризуються як вищі органи державної влади на місцях, що здійснюють в межах кола своїх повноважень державні функції у відповідних територіальних одиницях (ст. 101,102). Радянська модель також характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок влади. Принципи розподілу влад, стримань і притиваг заперечуються - всі інші органи держави вважаються похідними від рад та підзвітними їм (відповідні норми закріплені в ст. 3 конституції КНР). Ця модель існувала в Радянському Союзі (де в законодавстві поняття “місцевого самоврядування” взагалі не існувало), продовжує діяти в Китаї, Кубі, КНДР і В'єтнамі.

Як видно з викладених теорій, кожна з них має свої недоліки. Одним зі спільних недоліків є протиставлення в межах всіх цих теорій місцевого самоврядування і держави, в той час як фактично мається на увазі виконавча влада та її місцеві органи. І якщо врахувати всю вищенаведену критику і практику державотворення, можна побачити, що місцеве самоврядування є також державним органом - тою самою четвертою владою. Тези про те, що громада здійснює повноваження від свого імені і під свою відповідальність не мають значення, оскільки всі органи держави здійснюють державні функції як відповідальні юридичні особи, в той час як держава як така не виконує жодних чинностей сама, а виконує їх через свої органи. Ці органи, у свою чергу, покликає до життя закон. Суди також є незалежними від інших гілок влади і мають таку структуру, що вища інстанція контролює нижчу, але безпосередньо не наказує, - і ніхто не протиставляє суди державі. Різниця таким чином, полягає у формальному боці, тобто в організації цих органів. Розглядаючи це питання, Юрій Панейко так визначив самоврядування: самоврядування є спертою на приписи закону децентралізованою державною адміністрацією(державно-владні управлінські повноваження - Т.Т.), що виконується локальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правового порядку. Отже, визначними елементами є виконання цими органами державно-владних повноважень і децентралізація цих повноважень - з першого випливає виконання верховної влади, з другого - правова незалежність і самостійність самоврядних одиниць (вони не підпорядковані ієрархічно жодному органу державної влади). Самоврядування взагалі - це ієрархічна незалежність і самостійність - де немає цих чинників, там немає і самоврядування в юридичному значенні.

Сьогодні ідея самоврядування і свободи громади, як державного органу, полягає в найактивнішій участі в державному житті і в налагоджуванні державних справ. Слід зазначити, що з цією думкою погоджуються сучасні європейські та провідні українські спеціалісти з цього питання, зокрема, у працях європейських авторів вживаються терміни на зразок “місцевого управління” чи “місцевого врядування” на означення як місцевого управління, так і місцевого самоврядування, оскільки головне місце в європейському державотворенні посіло явище децентралізації. Відповідно до української традиції і надалі буде проводитись розрізнення між цими двома поняттями, хоча вони часом повністю зливаються.

Децентралізація. На сучасний стан місцевого управління і самоврядування впливають наступні чинники: поширення відносин вільного ринку і конкуренції та концентрація на людині як споживачеві різноманітних благ, в тому числі послуг держави. Зараз, коли поняття демократії увібрало в себе й ліберальну ідею, основною її проблемою у великих країнах є забезпечення рівноваги між вимогами проводити політику відповідно до єдиних критеріїв та необхідністю виражати інтереси різних груп. Центральний уряд прагне до єдності нації, розвиваючи ідею національної ідентичності й надаючи послуги всьому населенню за єдиними стандартами. В той же час необхідно враховувати локальні відмінності в соціально-економічних, культурних, географічних, демографічних та інших характеристиках і сприяти їхньому розвиткові. Розвиток ринкових відносин і потреба оперативного управління спричинили значні зрушення у розподілі владних повноважень у всіх розвинутих державах. Як результат - передача частини повноважень парламенту урядові, а повноважень уряду - органам місцевого управління і самоврядування. На перший план висувається ефективність діяльності держави і застосовується принцип відповідності даному рівню влади певного рівня відповідальності: будь - яка функція, що може бути ефективно виконана на більш низькому рівні, має бути передана на цей рівень. Центральний уряд визнає автономію місцевих органів влади, але в той же час встановлює над ними певний контроль, особливо над сукупними суспільними витратами та наданням послуг загальнодержавного значення. У більшості країн Європи визнається також принцип загальної компетенції, що полягає в наданні місцевій владі права здійснювати будь-яку діяльність в інтересах місцевої громади в межах діяльності, дозволеної законом. Таким чином, місцеві органи менш пов'язані правилами і є більш гнучкими - потенційно більш схильними до інновацій, впровадження яких у державному масштабі або через вертикаль органів виконавчої влади забере набагато більше часу і коштів.

Як вже зазначалося, для вирішення проблем, пов'язаних з місцевим управлінням, застосовується децентралізація державної влади - передача або делегування державно-владних повноважень від центрального уряду до недержавних організацій, органів місцевого управління і самоврядування.

Децентралізація має дві форми: демократичну та адміністративну. Демократична децентралізація - це делегування, передача частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних (субнаціональних) одиниць (територіальних громад, колективів) та тим органам, які це населення обирає - це і є місцеве самоврядування. Децентралізація адміністративна - створення на місцях спеціальних урядових органів та наділення їх повноваженнями по здійсненню виконавчої влади; таку децентралізацію також називають деконцентрацією - це місцеве управління. Також є досить поширеною наступна класифікація: демократична децентралізація називається автономією, адміністративна - адмініструванням і між ними (за ступенем децентралізації) - агентство, коли відбувається переміщення державних повноважень до неурядових громадських організацій, які формуються не шляхом представництва громадян, а шляхом їхньої добровільної участі в діяльності цих організацій. Фактично поняття децентралізації зараз все частіше асоціюється саме з автономією та агентством.

Децентралізація вдало вписується в концепцію прямої (безпосередньої) демократії, що має своїм змістом громадські консультації; громадські збори з окремих питань; стаціонарні та пересувні виставки, що відображають діяльність органів місцевого управління і самоврядування; опитування громадської думки; персональні інтерв'ю; референдуми. Близькою до прямої демократії є концепція участі - участь представників населення в управлінні школами, лікарнями, добровільними організаціями. Спроба стимулювання участі народу у прийнятті рішень спрямована на формування “почуття господаря ” і таким чином підвищити відповідальність за різноманітну діяльність на місцевому рівні. Обидві форми демократії все більш популярні в Західній Європі, їхній розвиток в деяких країнах паралельний занепаду традиційних форм представницької демократії (вступ у політичні партії чи участь у політичному процесі як виборці чи кандидати). Ця форма демократичного розвитку, до речі, є більш прийнятною для України, де фрагментарний стан політичних партій стримує участь в процесі прийняття рішень і де населення, як свідчить досвід нашої країни, здається, віддає перевагу участі в діяльності по розвитку громади чи висловлювати точку зору по конкретних питаннях без участі в бурхливій політичній діяльності.

Децентралізація дозволяє значно скоротити урядовий апарат за рахунок ліквідації всіх представництв місцевого рівня, залишивши лише інспекторів - наглядовців з правом звернення до суду як інструментом контролю діяльності органів місцевого самоврядування. Вона також дозволяє використовувати участь місцевого населення не лише як споживачів, а й як виробників послуг, що є дешевше і ефективніше.

Сучасна практика - зміст місцевого управління і самоврядування

В сучасній європейській правовій практиці самоврядування розглядається виходячи з трьох взаємопов'язаних елементів: структура, функції, фінанси.

Структура показує, як взаємопов'язані різноманітні місцеві органи влади та як вони вписуються в загальну систему управління. Як правило, існує кілька рівнів управління.

Базова одиниця (низова ланка, рівень) - так звана місцева громада - територія, що найчіткіше ідентифікується її жителями, що вважають цю територію “своєю”. Через різну природу міської та сільської місцевості такі громади (спільноти) можуть істотно відрізнятися за чисельністю населення та географічною площею. Розподіл населення варіюється від 1 тис. жителів у сільській місцевості до 1 млн. у великому місті.

Тут може виникнути конфлікт між необхідністю мати невеликі одиниці місцевого управління, що відповідають розміру даної громади і потребують досить великих (тому часто занадто дорогих) органів влади для ефективного надання послуг. Це приводить до злиття дрібних органів влади у сільській місцевості й до розподілу деяких міських влад на сусідні ради; існують також приклади невеликих громад, зокрема, у Франції, що співпрацюють у сфері надання послуг чи приходять до сумісних угод щодо передачі права на ці послуги.

У більшості країн перевага надається багаторівневій системі, при якій більш масштабна діяльність здійснюється вищим органом влади (графства у Великій Британії, департаменти у Франції та райони у Німеччині). У всіх цих випадках більш високий рівень влади створений для надання послуг, що необхідні для більшої території, в той час, коли регіони надають послуги місцевого характеру. У деяких країнах (велика Британія) існує відмінна від інших система, що практикується у великих містах, коли одна влада об'єднує функції громади та графства. Таке явище отримало назву “єдина влада”, оскільки вона поєднує всі функції місцевого управління в одній раді.

Ряд великих країн Європи (Франція, Іспанія, Італія) мають ще один додатковий рівень місцевого управління на регіональному рівні, в той час як у Федеративних (Німеччина, Австрія) землі є найвищим рівнем субнаціонального управління.

Регіональні органи влади у більшості випадків утворилися недавно (хоча вони часто базуються на історичних регіонах) і раніше не мали виборної ради. Іноді такі органи влади створювались у відповідь на вимогу визнання окремої історичної одиниці, як Бретань, Басконія, острови Корсика та Сіцілія. Іноді регіони створюються штучно для утворення єдиної структури по всій країні. Такого типу регіони важко знаходять в Європі визнання і підтримку, проте прослідковується загальна тенденція до надання більшої влади регіональному управлінню. Це є частиною процесу децентралізації, що наближує послуги до населення і збільшує відповідальність та ефективність “на місцях”.

Функції. Основними функціями місцевого управління і самоврядування визнаються надання послуг населенню та його представництво.

За послугами найбільш поширеним є такий розподіл (вони дуже відрізняються в кожній з країн): вищий рівень здійснює загальне планування і підготовку фахівців, нижчий реально надає послуги. Деякі послуги можуть надаватись приватним секторам (комунальні послуги - у більшості країн).

Таблиця 1 - Типи послуг, що надаються місцевою владою

Представництво інтересів місцевої громади втілюється у дотриманні інтересів громади і виконанні ролі центру цієї громади. Один зі способів представництва - визначення владою потреб і бажань громади та пошук шляхів їх задоволення. Все частіше замість надання послуг самостійно, місцева влада вважає себе уповноваженою по послугах й забезпечує задоволення потреб місцевої спільноти шляхом передачі права на послуги відповідним державним, громадськім та приватним організаціям.

Місцева влада також може чинити тиск на інші рівні управління чи інші організації для забезпечення населення певної місцевості необхідними послугами, або може стимулювати до цього приватний сектор. Така концепція означає концентрацію перед усім на гарантуванні того, що спільнота буде забезпечена всіма послугами різними організаціями, а не на безпосередньому наданні цих послуг, що дозволяє зосереджуватися на широкому спектрі потреб громади.

Насамкінець, в багатьох країнах органи місцевого самоврядування безпосередньо беруть участь у формуванні верхньої палати парламентів унітарних країн (Франція, Хорватія, Нідерланди) та обранні президента в парламентарних республіках (Італія), що забезпечує представництво інтересів громад на державному рівні.

Фінансування. Джерелами фінансування органів місцевого самоврядування виступають місцеві податки та інші місцеві доходи, а також урядові гранти. Щодо цього питання існує загальнопоширена думка про те, що життєздатна система місцевого управління і великі обсяги місцевих податків тісно взаємопов'язані, хоча вона не завжди підтверджується на практиці.

Частка місцевих податків у бюджетах органів місцевого самоврядування дуже сильно відрізняється у різних країнах: від менше, ніж 10% доходів у Норвегії, Голландії, до більше, ніж 50% у Бельгії, Швеції, Великій Британії. Основними податками, як правило, виступають податки на прибуток (Данія, Норвегія, Швеція - більше 90% податкових надходжень) або на власність (Ірландія, Велика Британія, Нова Зеландія - більше 90%). Іншими (неподатковими) джерелами є плата за послуги: житло, транспорт, водопостачання. В той же час високоприбуткові - комунальні, транспортні послуги, організація дозвілля - часто в першу чергу передається приватному сектору.

Урядові гранти, що становлять більшу частину доходів місцевих бюджетів Голландії та Норвегії та значну - в багатьох інших країнах, надаються у таких випадках:

для визнання державного значення якоїсь послуги та для сприяння її наданню на місцях;

для зменшення тягаря місцевого оподаткування шляхом передачі частини державних надходжень місцевим органам влади;

для вирівнювання співвідношення ресурсів між територіями шляхом надання грантів відповідно до податкової бази кожного конкретного регіону.

Гранти на місцеві послуги можуть сплачуватись у вигляді “загального гранту” або для покриття якоїсь конкретної послуги. Порядок визначення “загального гранту” наступний: встановлюється формула визначення необхідних витрат, що враховує такі показники, як чисельність і щільність населення, комбінацію таких факторів, як довжина шляхів, чисельність школярів, бездомних родин тощо. Іноді гранти направляють через регіони, керуючись справедливою думкою, що на місцях видніше. У Європі до урядових додаються гранти Європейського Союзу, що за суттю є урядовими грантами наднаціонального рівня.

Європейська Хартія місцевого самоврядування

Розвиток сильного місцевого самоуправління в Західній Європі був підкріплений прийняттям Європейської Хартії місцевого самоврядування 15 жовтня 1985 року. Станом на 06.05.98 Хартію підписали 34 країни-члени Ради Європи та ратифікували 30 з них. Не підписали цей документ лише Албанія, Андорра, Чехія, Сан-Маріно, Словакія та Швейцарія. Цей документ так визначає концепцію місцевого самоврядування (ст. 3): місцеве самоврядування означає право і реальну можливість органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Хартія є досить гнучким документом (п. 1 ст. 12 дозволяє дотримуватись лише частини її положень), проте в ній у змістовній лаконічній формі виражені принципи, напрацьовані теоретиками державобудування Європи, відповідно до яких змінюється і ще буде змінено (7 країн ратифікували документ за останні 5 років) законодавство європейських країн у царині місцевого управління і самоврядування. У преамбулі зазначені основні засади прийняття Хартії:

місцеве самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму;

право громадян на участь в управлінні державними справами найбільш повно може здійснюватися саме на місцевому рівні;

існування місцевого самоврядування, наділеного реальними функціями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління;

необхідність існування місцевого самоврядування, яке має створені на демократичній основі керівні органи і широку автономію щодо своїх функцій, шляхи і засоби здійснення цих функцій, а також ресурси, необхідні для їх виконання.

У тексті Хартії зазначаються такі принципи, спрямовані на реалізацію преамбули:

закріплення принципу місцевого самоврядування в національному законодавстві і, у міру можливості, в конституції (ст. 2);

здійснення місцевого самоврядування виборними радами або зборами, з підзвітними їм виконавчими органами (ст. 3);

закріплення основних повноважень і функцій органів місцевого самоврядування в конституції або законі (ст. 4);

повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу;

консультації у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються місцеве самоврядування (ст. 4);

зміна кордонів громад тільки після попереднього з'ясування їхньої думки (ст. 5);

право органів місцевого самоврядування визначати свою структуру (ст. 6);

незалежність представників (ст. 7);

платність роботи в органах місцевого самоврядування (ст. 7);

адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування лише згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом (ст. 8);

право (в межах національної економічної політики) на свої власні фінансові ресурси, формування частини з них за рахунок власних податків і вільне розпорядження ними в межах своїх повноважень (ст. 9);

справедливість (обґрунтованість) перерозподілу ресурсів між громадами (ст. 9);

право органів місцевого самоврядування на свободу асоціації (ст. 10);

правовий захист місцевого самоврядування (ст. 11).

Таким чином, на самоврядування в Європі поширюється загальна уніфікація законодавства, принаймні, в недалекому майбутньому в усіх країнах буде єдина політика щодо місцевого самоврядування, заснована на принципах Хартії, після чого можна очікувати появу нового міжнародного документа з більш конкретними і жорсткими нормами.

Висновок

Українське законодавство в цілому відповідає світовим стандартам (Хартія ратифікована Верховною Радою 15.07.97). Проте, як справедливо зазначають фахівці, було б доцільним напряму ввести деякі положення Хартії в Конституцію України і передбачити в законодавстві конкретні норми щодо фінансування органів місцевого самоврядування; обмежити компетенцію місцевих державних адміністрацій до контрольних функцій і функцій посередництва у відносинах органів місцевого самоврядування з виконавчою владою та Президентом.

Отже, як видно з викладеної у цьому рефераті інформації, і поняття, і юридична природа місцевого управління і самоврядування пройшли значний шлях історичного розвитку. З'явившись на зламі XVIII і XIX століть як теорія природних прав громади, місцеве самоврядування увібрало в себе концепції розподілу влад, теорії утримань і противаг, представницької і прямої демократії, витримало перевірку практичним застосуванням різних її видів, допомогла прилучити німецький (та інші) народ до державної діяльності. У XX столітті ця теорія була радикально, проте не дуже вдало реформована соціалістичною та нацистською системами, що відкинули розвиток місцевого самоврядування в цих країнах на багато років назад (особливо в СРСР).

Теорія прав громади відроджується наприкінці XX століття вже на основі права людини на участь в державному управлінні; одночасно акцент у змісті діяльності органів місцевого управління і самоврядування переходить зі здійснення державно-владних повноважень на надання послуг членам громади, відбувається позитивна взаємодія в цьому питанні державних органів, комерційних та громадських організацій. Україна, що тільки творить власну систему місцевого управління і самоврядування, має перед собою двохсотлітній досвід європейських країн, і незважаючи на місцеві особливості, було б непогано навчитися на чужих помилках, а не на власних. Мені, зокрема, здаються досить перспективними концепції прямої демократії на місцевому рівні і використання місцевого самоврядування як політичної школи для виховання свідомих громадян з населення України, а також представництво громад в парламенті. Проте це вже турбота законодавців.

Використана література

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.97 - Нормативні Акти України - версія 7.2 для Windows - Інформтехнологія - К.: 1999

Європейська Хартія Місцевого Самоврядування від 15.10.85 - Нормативні Акти України - версія 7.2 для Windows - Інформтехнологія - К.: 1999

Конституційне право України./Підручник. За ред. д.ю.н., проф. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999

Конституции зарубежных государств./Сост. д.ю.н., проф. Маклаков В.В.- М.: БЕК, 1996

Конституція України від 28.06.96 - Нормативні Акти України - версія 7.2 для Windows - Інформтехнологія - К.: 1999

Місцеве самоврядування: світовий та український досвід./ Посібник. - А. Ткачук, Р. Агранофф, Т. Браун. - К.: Заповіт, 1997

На пути к демократической децентрализации. Гай Холлис, Карин Плоккер. - Tacis, 1995

Сравнительное конституционное право./Отв. Ред. Чиркин В.Е. - «Манускрипт», М.- 1996

Теоретичні основи самоврядування. Проф. Д-р Юрій Панейко.- Українська вільна Академія Наук в Німеччині. - Мюнхен, 1963

Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн./Підручник для студентів юридичних вищих навчальних закладів і факультетів. - К.: АртЕк, Вища школа, 1997

Chart of signatures and ratifications of European treaties. Updating as at 6 May 1998 - Directorate of Legal Affairs Treaty Section