По способу принятия конституции подразделяются следующим образом:

1. Принятые путём народного голосования (референдумом).

2. Принятые законодательным органом. Это наиболее распространённый способ принятия Конституции. В этом случае может действовать более жёсткая процедура, более высокое (квалифицированное) большинство.

3. Принятие Конституции специально создаваемым для этих целей органом (Конституционная ассамблея, учредительное собрание и др.).

4. В настоящее время очень редко встречаются Конституции введённые посредством октроирования - одностороннего акта, то есть Конституция даруется народу монархом.[10.с.28].

Сущность Конституции, заключающаяся на современном этапе в утверждении общедемократических начал, предполагает возможность жить в государстве в качестве его полноправных граждан всем членам общества, как согласным, так и не согласным с ней. В ходе социального прогресса в современных цивилизованных странах закреплён приоритет права, провозглашённого в конституциях. Тем самым расширяется правовое поле деятельности граждан во взаимоотношениях с государством, развивая демократические начала общества. Конституция как основной нормативный акт демократического государства закрепляет общественное согласие на юридической основе, создает необходимые условия для выражения мнений всех слоёв общества [17, с. 30].

2.1.4 Подзаконные акты

Подзаконным актом является правовой акт, принятый государственным органом в пределах его компетенции в соответствии с законом или на его основе, или же для его выполнения. К ним относятся постановления правительства, парламента, а также указы, приказы, и постановления министерств, государственных комитетов и других центральных и местных органов управления. Эти акты играют значительную роль, так как могут быть изданы только в пределах, указанных в законе. Они являются "подчиненными" актами по отношению к закону, и получают силу обязательности лишь в том случае, когда они не противоречат закону. Часто подзаконным актом считают все нормативные правовые акты, не являющиеся законами, что у многих авторов вызывает полемические предположения.

3. Система нормативных актов в Республике Беларусь

3.1 Иерархическая структура источников права в Республике Беларусь

Система нормативно-правовых актов в нашей республике определяется Конституцией и изданными в соответствии с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. В Республике Беларусь понятие, виды нормативных правовых актов, общий порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования (разъяснения) и систематизации регулируется законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 года [5, Ст. 1]. Нормативно правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, то есть соподчинённость нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом [20, с. 19-107]:

Конституция (в том числе и акты толкования Конституции);

Международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь;

Законы, декреты и указы Президента (особое место здесь должна занимать программные законы и кодифицированные нормативно-правовые акты );

Указы Президента, изданные на основе закона;

Постановления Правительства;

Нормативные акты министерств и ведомств;

Нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий вышестоящими органами.

Определяя иерархию нормативных актов, нельзя забывать о норме, закреплённой в статье 8 Конституции, согласно которой Республика Беларусь признаёт приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. По существу эта норма является вектором развития правовой системы Беларуси.[22, стр.382]. В соответствии с вышеизложенным и следует рассматривать систему нормативно правовых актов в Республике Беларусь.

3.2 Конституция Республики Беларусь - нормативный акт, обладающий высшей юридической силой

Нормы права в Беларуси являются общеобязательными правилами поведения, устанавливаются государством и обеспечиваются его принудительной силой. Конституция Республики Беларусь закрепляет важнейшие начала государства и права. Это и политический и правовой документ, одновременно выполняющий организаторскую, учредительную, внешнеполитическую и идеологическую функции. Конституция - официально-документальная форма выражения общегосударственной воли, юридическое основание правовой деятельности государства, его органов, всех субъектов права. Конституция определяет не только субъектов правотворческой деятельности, но и включает общие нормы, направленность и содержание которых определяют в качестве критериев содержание иных нормативных актов [20, с. 22]. По сроку действия Конституция Республики Беларусь является постоянной, так как принята на неопределённый срок. По форме Конституция является писаной, по порядку внесения изменений и дополнений - жёсткой, так как она изменяется (дополняется) в особом, более сложном порядке, в отличие от обыкновенных законов [15, с. 25].

В Конституции последовательно развиты и законодательно оформлены главные идеи, содержащиеся в предшествующих законодательных актах Республики Беларусь и международных документах, опыт других государств. В Республике Беларусь во многом реализованы положения «Всеобщей декларации прав человека» (1948 года) [23] и принципы формирования правового государства. Об этом свидетельствует содержание Конституции ,которая в частности закрепляет такие базовые принципы:

- Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (статья 1);

- демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений (статья 4);

- государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны. Они взаимодействуют и уравновешивают друг друга (статья 6);

- государство, его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с нею актах (статья 7);

- Республика Беларусь признаёт приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (статья 8);

- граждане имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей. Непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими, определёнными законом, способами (статья 37);

- для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни могут проводиться республиканские и местные референдумы.

В Конституции принцип её верховенства сформулирован следующим образом: она обладает высшей юридической силой, законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (статья 137). Если имеет место расхождение закона, декрета, указа или иного нормативного акта с Конституцией действует Конституция [5, Ст. 10], в силу того, что «она обладает высшей юридической силой, то есть стоит на высшей ступеньке в иерархии законодательных актов в Республике Беларусь» [20, с. 23] . Положения Конституции являются учредительными, то есть носят первичный характер. Все остальные законы в той или иной форме, тем или иным способом развивают и конкретизируют конституционные положения. Никакой другой акт не может стать высшей юридической нормой по отношению к Конституции.

Неотъемлемым и непременным признаком правового государства является приоритет Конституции. Она является центром правовой системы Беларуси и базой всего законодательства страны. Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учётом иерархии нормативных актов имеет раздел VIII. В нём решаются вопросы действия Конституции и порядка её изменения. Конституционные законодательные акты занимают второе после Конституции место в общей иерархии актов, они являются наиболее устойчивыми и имеют долговременное действие. Действующий Основной Закон не содержит термин конституционный закон или конституционный законодательный акт. Однако в статье 140 Конституции по существу о конституционных законодательных актах и идёт речь. К ним помимо Конституции следует относить законы о внесении в неё изменений и дополнений, о введение в действие Конституции и указанных законов, акты о толковании Конституции. Указанная группа актов занимает второе после Конституции место в общей иерархии актов, они являются наиболее устойчивыми и имеют долговременное действие. Конституцией предусмотрен более узкий круг субъектов, по сравнению с обычными законами, обладающих правом на внесение предложений об изменении и дополнении Конституции. Так, согласно статье 138 Конституции вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента или не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Согласно Конституции Республики Беларусь закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трёх месяцев. Данное правило можно считать соблюдённым, если проект, как при первом чтении, так и при втором обсуждении будет идентичным.

В Конституции введены ограничения на изменение её по времени и обстоятельствам. Не допускается изменение и дополнение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей. Не допускается изменение и дополнение Конституции в период чрезвычайного положения. Закон Республики Беларусь «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь» установил срок принятия законов (в течение двух лет), которые названы в Конституции. В случае принятия законов до вступления в действие Конституции они должны быть приведены в соответствие с ней. Законы и иные нормативные акты до приведения в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции республики.

3.3 Международные договоры Республики Беларусь

Международным сообществом давно признано, что принятие на себя тех или иных международных обязательств означает обязанность для государства соблюдать их. При этом противоречащие нормы внутренних актов должны быть скорректированы [20, с. 87]. В статье 8 Конституции Республики Беларусь закреплено положение, согласно которому Беларусь признаёт приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики. Важно иметь в виду, что согласно новой редакции статьи 15 Закона «О международных договорах Республики Беларусь» общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права.

Республика Беларусь является участницей таких фундаментальных международных документов, как «Всеобщая декларация прав человека» [23], «Международный пакт о гражданских и политических правах) [24], «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах» [25] и ряда других. Международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям и др.). Это обязывает правотворческие и правоприменительные органы при принятии соответствующих решений руководствоваться нормами международных договоров. В соответствии со статьёй 116 Конституции по предложению уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд даёт заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь Ратификации Национальным собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры Республики Беларусь при подписании которых стороны договорились о ратификации.

Международные договоры Республики Беларусь, не подлежащие ратификации и не вступающие в силу со дня подписания, подлежат утверждению. Международные договоры Республики Беларусь утверждает Президент Республики Беларусь, а межправительственные договоры Республики Беларусь - Совет министров Республики Беларусь. Решение о присоединении Республики Беларусь к международным договорам различно. Так ,межгосударственные и межправительственные договоры, подлежащие ратификации Национальным собранием Республики Беларусь в форме закона Республики Беларусь о присоединении к международному договору. Межгосударственные договоры, не подлежащие ратификации, утверждаются Президентом Республики Беларусь в форме указа Президента Республики Беларусь. Межправительственные договоры не подлежащих ратификации, - утверждаются Кабинетом Министров Республики Беларусь в форме постановления Кабинета Министров Республики Беларусь. Ратификация международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона. Закон о ратификации международного договора возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами. Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека[20, с. 84].

3.4 Законы и другие акты Парламента

В соответствии с Конституцией представительным и законодательным органом в Республике Беларусь является двухпалатный Парламент - Национальное собрание, состоящее из Палаты представителей и Совета Республики. К субъектам, обладающим правом законодательной инициативы относятся: Президент, депутаты Палаты представителей, Совет Республики, Правительство, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек. Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего - в статьях 97 и 98. Основная функция любого Парламента - законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов - это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно её полномочия и не требуют обязательного участия другой палаты. В пункте 2 статьи 97 Конституции к компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчёта о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов. В связи с закреплением в статье 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать следующие выводы: во-первых: к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых: факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон.

Приведённый перечень проектов законов, которые может рассматривать рассматривать Палата представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти. Конституция Республики Беларусь предусматривает (статья 101) право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона.

Однако следует иметь в виду, что такой закон может быть принят: во-первых, только с участием двух палат; во-вторых, предложение о наделении законодательными полномочиями должно исходить только от Президента. Такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов. Деятельность Парламента обычно регулируется его регламентом. Регламент является нормативно-правовым актом. Принятие регламента обычно имеет конституционную основу. В отличие от таких нормативно-правовых актов, как законы, регламенты палат подписываются председателями палат. Регламенты палат Парламента, принятые в рамках Конституции, являются обязательными для всех субъектов, которые взаимодействуют с Парламентом по вопросам, входящим в его компетенцию.

По своей юридической силе Регламент может стоять даже выше, чем иные правовые акты. Его нарушение может привести к признанию недействительными других актов, в том числе и законов (например, о внесении Парламентом изменений и дополнений в Конституцию). Регламенты палат Парламента с учётом требований статьи 7 Конституции должны быть опубликованы в официальных источниках опубликования законов и постановлений. В ряду актов, принимаемых Парламентом, особое место занимают его постановления. Они принимаются по вопросам верховного государственного управления и контроля. Постановления должны соответствовать закону, декретам, указам, имеющим большую юридическую силу [20, с. 105]. Согласно статье 104 действующей редакции Конституции постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера. Совет Республики все вопросы решает путём принятия постановлений. Законотворчество выполняет и роль регулятора экономических отношений . И это необходимо, поскольку проводимые в стране реформы в этой области нуждаются в четком правовом обеспечении. Тем не менее, обслуживая сиюминутные нужды экономики, решая текущие задачи, нельзя отклоняться от принципов стабильности законодательства, устойчивости его отраслей, сохранения четкой структуры и системности права.

3.5 Акты Президента Республики Беларусь

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 6 Конституции) вовсе не означает отсутствия необходимости обеспечения их взаимодействия. В этой связи обычно учреждается пост главы государства, который является должностным лицом, занимающим высшее место в системе государственных органов [20, 113]. Изучение конституций многих стран показывает, что глава государства либо выводится над всеми ветвями власти, либо включается в законодательную и исполнительную ветви власти, либо только в исполнительную власть [20, с. 113].

Институт президента в системе государственной власти в Республике Беларусь был впервые закреплён в Конституции Республики Беларусь 1994 года. Президент занимает особое место в системе государственных органов. Согласно статье 79 Конституции он является Главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Над Президентом существует единственный арбитр - народ. Именно он является источником государственной власти и носителем суверенитета. В том случае, если разногласия между ветвями власти не могут быть сняты, то уместно обращение к народу с тем, чтобы посредством референдума был решен вопрос в ту или иную пользу. Особенность статуса Президента Республики Беларусь состоит в том, что он выступает с одной стороны в качестве арбитра, с другой стороны может активно руководить правительством. Подчиненными ему органами.

Президент как реальный глава государства обладает достаточно широкими полномочиями в нормотворческой сфере. Действующая Конституция не содержит прямого указания, что Глава государства одновременно возглавляет и исполнительную власть. Из этого следует, что Президент находится над всеми властными структурами, отсюда его потенциал, как субъекта нормотворчества. Действующая редакция Конституции предусматривает издание Президентом следующих видов правовых актов: декреты, указы, распоряжения. Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера. Определение нормативности акта Президента имеет большое значение. Во-первых, правильный выбор формы акта влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием такого акта.

В Конституции, законе о Президенте Республики Беларусь и законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определяется, что Президент издаёт декреты двух видов, имеющие силу закона. Во-первых, это декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению Президента большинством голосов от полного состава Палаты представителей Совета Республики, который предоставляет ему законные полномочия на определённый срок и по определённому предмету регулирования. Во-вторых, временные декреты, имеющие силу закона, издаются Президентом по собственной инициативе или по предложению Правительства в силу особой необходимости и представляется в трёхдневный срок для рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Временные декреты сохраняют силу если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состав каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе временных декретов, которые отменены (часть 3 статья 101 Конституции). Для декретов делегированных законом, Конституцией установлены существенные ограничения. Не допускается делегирование полномочий на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, её толкования, изменения и дополнения программных законов, утверждение республиканского бюджета и отчёта о его исполнении, изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничения конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президента также не может разрешать изменение этого закона и представлять право принимать нормы, имеющие обратную силу. Если декреты однозначно носят нормативный характер, то согласно закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», указы Президента могут включать положения как нормативного, так и не нормативного характера.

Действующая Конституция предусматривает два вида указов: прежде всего указы, издание которых основывается на конституционной норме; и указы, полномочия на издание которых предусмотрены законом. Первые указы не имеют подзаконного характера, так как основываются на конституционной норме. Второго рода указы в иерархии нормативных актов следуют за законами. В статье 10 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» сказано, что в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Указы Президента имеют ещё одну особенность: они не подлежат утверждению Парламентом. Исключением являются решение о введении чрезвычайного положения, об объявлении полной либо частичной мобилизации. Распоряжения Президента - это акты не нормативного характера. Они издаются в связи с решением организационных и некоторых кадровых вопросов. Как считает Василевич Г.А., рассмотрение основных полномочий Президента в нормотворчестве Республики Беларусь по действующей Конституции позволяет сказать о том, что создание по ряду критериев полупрезидентской республики сопряжено с доминирующим положением Президента в структуре власти и, следовательно, в нормотворческой деятельности.[20, с. 223].

3.6 Акты Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, органов Прокуратуры, министерств и государственных комитетов

Правительство - это коллегиальный центральный орган государственного управления, который осуществляет в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчинённых ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Основные полномочия Правительства закреплены в Конституции, а также в законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчинённых ему государственных органах».В Республике Беларусь Правительство имеет название - Совет Министров. Хотя Президент формально юридически и не входит ни в одну ветвь власти, однако он обладает рядом конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, которые свидетельствуют о том, что как и в других президентских республиках он является реальным главой этой ветви власти. Решение Совета Министров Республики Беларусь принимается большинством голосов членов Правительства, которые присутствовали на заседании. В случае равенства голосов, решение считается принятым, за которое проголосовал председательствующий. Законом определены вопросы, которые рассматриваются исключительно Советом Министров, следовательно, по ним могут приниматься постановления Правительства, но не распоряжения Премьер-министра. Постановления республиканского органа государственного управления и Национального банка Республики Беларусь - нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности [20, с.179].

Совет Министров Республики Беларусь на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений. Принимаемые Советом Министров Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т.п.) утверждаются постановлениями Совета Министров Республики Беларусь. Постановления Совета Министров Республики Беларусь принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции Совета Министров Республики Беларусь Конституцией и иными законодательными актами Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь принимает нормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решены министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены Президентом Республики Беларусь. Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь могут приниматься только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь [5, ст. 14].

Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений. Правление Национального банка Республики Беларусь принимает нормативные правовые акты в форме постановлений. Принимаемые министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, Национальным банком Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами. При принятии министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, Национальным банком Республики Беларусь нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого акта Президента Республики Беларусь, закона Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь принимается данный акт.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти, Национального банка Республики Беларусь могут быть отменены Президентом Республики Беларусь, нормативные правовые акты органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, - Советом Министров Республики Беларусь [5, ст. 7]. Полномочия Конституционного Суда реализуются посредством принятия им своих решений, но не всякое решение Конституционного Суда является нормативно-правовым актом. Таковым является заключение по конституционному процессу. Только заключение по процессу конституционного судопроизводства относительно проверки конституционности нормативного акта, (то есть соответствие или несоответствие его актам обладающим более высокой юридической силой, в целом Конституции) могут нести юридические свойства, характерные для нормативно-правовых актов. Согласно ст. 47 закона «О судопроизводстве и статусе судей Верховного Суда» разъяснения Пленума Верховного Суда являются обязательными не только для судов, но и иных органов, должностных лиц, которые применяют закон. Роль постановлений Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда в формировании права имеют вторичную роль в силу того, что приоритет всегда имеет законодатель. Однако посредством разъяснения закона или иного нормативного акта, постановлениями указанных органов обеспечивается однозначное применение правовых норм. В некоторых случаях разъяснения пленумов не только уточняют текст закона, но и восполняют в нём пробел на основании действующего законодательства по принципу приоритета права. Надзор за точным и единообразным исполнением действующего законодательства возлагается на Генерального прокурора и подчинённых ему прокуроров. Основным специальным актом, определяющим статус данного органа государственной власти является закон от 29 января 1993 года «О Прокуратуре Республики Беларусь».

К актам органов Прокуратуры имеющих нормативный характер относятся протест на издание подзаконного акта, противоречащего закону, в орган издавший этот акт или в вышестоящий орган , правомочный принять решение по данному вопросу, а также внутриведомственные подзаконные акты для системы Прокуратуры.

Для всех ведомственных правовых актов характерны следующие черты:

- они имеют подзаконный характер;

-основываются на Конституции, актов органов общегосударственного уровня (Парламента, Президента, Правительства);

- отличаются огромным многообразием как по содержанию, так и по форме;

- среди самих ведомственных правовых актов существует собственная иерархия: приоритет актов предопределяется статусом органа управления, кругом решаемых вопросов.

4. ДЕЙСТВИЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Действие правовых актов управления выражается в порождении ими юридических последствий, в установлении, изменении или отмене правовых норм, возникновении, изменении или прекращении определенных правоотношений. С какого же момента акты начинают порождать такие последствия, и с какого момента действие указанных последствий прекращается?

Действие правовых актов начинается со времени вступления их в силу. По действующему законодательству они вступают в силу по-разному. Все зависит от вида правового акта, от органа, его принявшего, и ряда иных обстоятельств.

Порядок вступления нормативных правовых актов в силу урегулирован Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Сроки вступления их в силу не одинаковы. Одни акты вступают в силу со дня их принятия, другие -- через десять дней после опубликования, третьи - со дня включения в Национальный реестр, четвертые - со дня опубликования, пятые - в срок, оговоренный в самом акте. Со дня принятия вступают в силу, как правило, акты ненормативного характера; через десять дней после опубликования вступают в силу декреты Президента Республики Беларусь; со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь вступают в силу указы Президента Республики Беларусь, постановления Правительства Республики Беларусь; со дня опубликования вступают в силу декреты, указы Президента Республики Беларусь, постановления Правительства Республики Беларусь, если в них об этом закреплено, а также нормативные правовые акты, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан. В самом правовом акте может быть оговорен и иной срок вступления его в силу, например, с момента подписания. В правовом акте управления может быть установлено вступление его в силу по пунктам, статьям, частям [5].

По общему правилу правовые акты управления не имеют обратной силы, т.е. они не распространяют свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда ими осуществляется смягчение или отмена ответственности граждан или иным образом улучшается положение лиц, на которых распространяется действие акта. В отдельных случаях в самом акте может прямо предусматриваться распространение действия на отношения, возникающие до его вступления в силу. Придание обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или усиление ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность [26, c.102].

Правовые акты управления, вступившие в силу, действуют, как правило, постоянно (бессрочно), пока не будут отменены. Некоторые могут иметь временный характер и действуют в рамках оговоренного в них срока. Временный срок действия может быть установлен для всего акта или его частей. В этом случае в акте (его части) указываются сроки действия акта или событие, при наступлении которого акт утрачивает силу. По истечении указанного срока или при наступлении события акт (его часть) автоматически утрачивает силу. До истечения установленного срока орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт, может продлить его действие на новый срок или придать ему бессрочный характер.

Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекращения его состояния, т.е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяется порядок и юридические последствия приостановления и прекращения действия акта. Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им вопросов (общественных отношений). Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостановление - это временное прекращение, задержание действия акта. В законодательстве не всегда оговаривается срок, на который может быть приостановлен акт, так же, как и его причины (основания). Если срок указан, то он в большинстве случаев определяется временем, необходимым для рассмотрения жалобы, протеста прокурора об отмене оспоримого акта, экономической или иной целесообразности (необходимости) задержки его действия. Срок, необходимый для рассмотрения жалобы или протеста, называется в соответствующей общей правовой норме (см., например, ст. 270 КоАП Республики Беларусь) [6] . В случае приостановления акта по экономической или иной целесообразности срок оговаривается в самом акте, которым приостановлено действие оспоримого правового акта.

Приостановление акта - юридическая акция. Она заканчивается продолжением действия акта либо его отменой. Продолжение действия акта возможно при условиях: законности, исчезновения обстоятельств, препятствующих исполнению, например, постановления о наложении административного взыскания, истечения срока, на который акт был приостановлен. Отмена возможна при доказанности незаконности акта или наличии иных причин.

Отмена не может быть произвольной, без достаточных оснований и аргументов. В ряде случаев такие основания оговариваются в правовых актах, в других - они не называются. Наиболее часто для отмены акта указываются нарушения законности. Формулировка же названного основания в разных актах не одинакова. В одних случаях законодатель пытается дать перечень правовых актов, которым должен соответствовать оспоримый акт, в других - ограничивается употреблением термина «законодательство», в третьих - наравне с термином «законодательство» дается перечень и некоторых правовых актов [27, c.95].

Иногда правовые акты издают в новой редакции с учетом внесенных изменений и дополнений. Такой подход в отдельных случаях оправдан. Он позволяет иметь четкое и целостное представление о правовом акте на соответствующий период времени. В то же время подобный способ оставляет в действии акт, принятый в прошлом, т.е. дата принятия акта остается первоначальной.

Действие правовых актов управления имеет и пространственные пределы. Акты республиканских органов, других органов, находящихся в центре, распространяют свое действие на всю территорию республики. Акты органов, призванных осуществлять местное управление и самоуправление, действуют в рамках соответствующей административно-территориальной единицы - области, района, города, поселка, сельсовета. Акты органов, не подчиненных местным исполкомам, могут быть и меж территориального характера, распространять свое действие на определенные территории, например, органов железнодорожного и воздушного транспорта, комитета по автомобильным дорогам при Министерстве транспорта и коммуникаций.

5. ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К АКТАМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, И ПОСЛЕДСТВИЯ ИХ НЕСОБЛЮДЕНИЯ

Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Соблюдение их обеспечивает эффективность актов и успешное решение управленческих задач. Все требования можно разделить на несколько групп:

- организационные;

- технические;

- юридические.

К организационным относятся требования, предусматривающие, чтобы каждый акт управления был реальным, технически, экономически и организационно обоснованным. А это предполагает, чтобы в самом акте четко определялись конкретные задачи, исполнители, возможные сроки исполнения, лица, ответственные за исполнение, контроль, оказание помощи в исполнении. Акты должны быть своевременными и решать насущные вопросы, исполнимыми, приносить реальные результаты.

Технические требования также важны: конкретность изложения, логическая последовательность изложения, отсутствие противоречий, изложение решения простым, четким и ясным языком делает акт доступным для исполнения. Немаловажным является назва-ние правового акта. Оно должно четко отражать предмет правового регулирования.

Наиболее значимыми являются юридические требования. Некоторые ученые не без основания называют их требованиями законности. Рассматриваемые требования имеют правовой характер. Все они содержатся в Конституции Республики Беларусь, законах и других нормативных правовых актах, в том числе и актах управления. Круг требований довольно велик. Это объясняется широкой сферой государственного управления и многообразием задач, решаемых при помощи издания правовых актов управления. Требования относятся к различным сторонам актов: их содержанию, направленности, субъектам, их издающим, порядку издания, формам актов, порядку вступления в силу и прекращения действия и т.п. Не все требования имеют одинаковое отношение к конкретному (любому) акту управления. Одни из них относятся ко всем актам управления, другие - только к отдельным их видам (группам), категориям. В этой связи рассматриваемые требования можно разделить на общие и специальные. Общими являются требования, которые относятся ко всем правовым актам управления. Им должны соответствовать все акты управления. Перечислим их.

Правовые акты должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь и актам вышестоящих органов. Это требование закреплено в ст. 7 Конституции Республики Беларусь и других законодательных актах. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства [3].

Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетенцией органа (должностного, лица), только по вопросам, входящим в их ведение и в пределах предоставленных им прав. Практически, прежде чем приступить к решению того или иного вопроса путем издания акта, необходимо свериться, относится ли он к предмету ведения органа (должностного лица).

У каждого органа имеются свои способы и средства решения тех или иных вопросов. Избирая иные средства, он тем самым выходит за рамки предоставленной ему компетенции. Например, обеспечение правил паспортной системы относится к ведению паспортных служб органов внутренних дел, но им не предоставлено право применять меры административной ответственности к лицам, не соблюдающим эти правила. Решение подобных вопросов входит в компетенцию административных комиссий при районных, городских исполнительных комитетах. Если начальник паспортно-визовой службы наложит штраф на гражданина, проживающего без прописки, то он выйдет за пределы своей компетенции, и его акт будет незаконным [28, c.154].

Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Так, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься только на его заседаниях или заседаниях Президиума Совета Министров. Постановления Президиума должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров. Распоряжения издаются в единоначальном порядке - Премьер-министром и, следовательно, не могут приниматься на заседаниях Правительства или его Президиума. Правда, в нарушение указанного общепризнанного порядка принятия правовых актов коллегиальными органами не исключается и так называемый порядок «путем опроса». Такой порядок принятия постановлений Совета Министров состоит в выяснении мнения членов Президиума по особым неотложным вопросам либо по вопросам, не требующим обсуждения без рассмотрения их на заседаниях [7].

Акты должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь акты, которые для него предусмотрены. Совет Министров Республики Беларусь вправе принимать только постановления, Премьер-министр - распоряжения. Следовательно, они не имеют права издавать указы или приказы. Издание таких актов предусмотрено для других органов государственного управления.

Правовые акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемое требование регламентировано довольно четко. Неподписанный акт остается решением, не имеющим юридической силы. Акт, подписанный некомпетентным лицом, не является законным. Подписываются официальные тексты правовых актов. Указы и распоряжения Президента Республики Беларусь подписываются только самим Президентом. Постановления Совета Министров Республики Беларусь и распоряжения подписываются Премьер-министром, а в его отсутствие - лицом, исполняющим такие обязанности -первым заместителем Премьер-министра, а при отсутствии его - по поручению Премьер-министра и по согласованию с Президентом Республики Беларусь - одним из заместителей Премьер-министра. Решения протокольного характера, которые могут приниматься на заседаниях (собраниях), у Премьер-министра и его заместителей отдельно (как правовые акты) не подписываются, а подписывается сам протокол. При необходимости рассылки (оповещения) таких решений делаются выписки из протокола. Акты иных органов подписываются руководителем соответствующего органа, принявшего (издавшего) акт, в его отсутствие - лицом, которому поручено исполнять его обязанности. В состав подписи должно входить: наименование должности лица, подписывающего акт, личная подпись и ее расшифровка (инициалы или инициал имени, фамилия).

Правовые акты управления необходимо довести до сведения адресатов (исполнителей). Это требование является обязательным для всех правовых актов управления. Иначе и быть не может, ибо исполнитель будет лишен возможности руководствоваться актом, исполнять его предписания. Правила о доведении до сведения адресатов правовых актов управления закреплены в различных нормативных актах. Отсутствие единого акта определяется многоаспектностью, видами и юридической силой актов управления, а также их адресатами.

Немаловажным требованием является соблюдение (отражение) в правовом акте соответствующих реквизитов. К ним, в первую очередь, следует отнести: вид акта (указ, постановление, распоряжение и т.п.); орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты [1, c.187].

Правовые акты должны соответствовать государственным интересам.

В отношении отдельных групп (видов) правовых актов управления существуют специальные требования, и существование их объясняется спецификой задач, которые могут быть решены лишь отдельными группами правовых актов, необходимостью повышения гарантий законности актов. К специальным требованиям относятся:

- соблюдение сроков издания акта;

- издание акта лишь по специальному разрешению
(согласию);

- издание по предварительному согласованию;

- издание с последующим утверждением;

- прохождение правовой экспертизы;

- включение актов в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

- наличие ссылки в правовых актах.

Некоторые правовые акты управления могут издаваться в пределах оговоренных в законодательстве сроков. Это требование преследует достижение различных целей: во-первых, избежания волокиты; во вторых, повышения эффективности правового акта. Так, правовые акты по результатам рассмотрения обращений граждан должны быть изданы в сроки, предусмотренные законодательством.

В некоторых случаях акты управления могут издаваться с разрешения (согласия) соответствующего государственного органа. Например, Президент Республики Беларусь вправе издать указ о назначении Премьер-министра только с предварительного согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. С согласия Совета Республики возможно назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда и т.д [3].

Отдельные акты могут издаваться только по предварительному согласованию с соответствующими государственными органами. Например, председатель облисполкома и Минского горисполкома может издать акт о назначении первого заместителя председателя, заместителей председателя, управляющего делами и членов этих исполкомов по согласованию с Президентом Республики Беларусь, а на подобные должности в райисполкомах и горисполкомах могут назначаться их председателями по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом .

Иногда изданный правовой акт управления требует утверждения соответствующим государственным органом. Так, издание Указа Президентом Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения в соответствии с п. 22 ст. 84 Конституции Республики Беларусь требует вынесения его в трехдневный срок на утверждение Совета Республики [3].

Проекты нормативных правовых актов управления проходят в обязательном порядке юридическую экспертизу. Ее вид зависит от вида правового акта.

Ряд правовых актов подлежит обязательному включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. К ним, в первую очередь, относятся нормативные акты Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов.

Одним из дополнительных (специальных) требований можно назвать соблюдение условий о ссылках в правовых актах. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на другие его статьи, части, пункты, подпункты или абзацы, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений.

Несоблюдение указанных выше юридических требований, предъявляемых к правовым актам управления, делает их дефектными, т.е. свидетельствует, что акт имеет определенные упущения, недостатки.

Признать акт дефектным вправе лишь компетентный орган (должностное лицо). Оспорить его может любой гражданин, орган и т.д. путем подачи жалобы, протеста.

Общего порядка обжалования и опротестования актов управления не существует. Все определяется правовым статусом того или иного органа (должностного лица).

Конституционный Суд Республики Беларусь рассматривает дела и дает заключения о соответствии Конституции Республики Беларусь указов Президента Республики Беларусь, актов Совета Министров Республики Беларусь и актов любых иных государственных органов.