Основы местного самоуправления

1

33

Введение

Под основами местного самоуправления понимаются объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть, т. е. основа - это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.

Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Без этого какое_либо реальное, а не фиктивное, местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим основам местного самоуправления отводится в международно_правовых актах и российском законодательстве.

Так, Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая в ст. 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, указывает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества в ст. 4, посвященной экономическим основам местного самоуправления, отмечается, что законодательство о местном самоуправлении должно устанавливать права территориальных сообществ на материально_финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование, распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально_финансовыми ресурсами.

Подобный подход получил свое отражение в российском законодательстве при регулировании этих вопросов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в гл. V закрепляет финансово_экономическую основу местного самоуправления.

1. Экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составляют:

муниципальная собственность;

местные финансы;

имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Состав муниципальной собственности определен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии со ст. 29 этого Закона, сюда входят:

средства местного бюджета;

муниципальные внебюджетные фонды;

имущество органов местного самоуправления;

муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

муниципальные предприятия и организации;

муниципальные банки и другие финансово_кредитные организации;

муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

другое движимое и недвижимое имущество.

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Органы местного самоуправления, как это предусмотрено ст. 132 Конституции Российской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В соответствии с законом они вправе:

передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;

сдавать в аренду;

отчуждать, совершать с имуществом иные сделки;

устанавливать условия использования земель;

определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности;

определять в договорах и соглашениях условия использования приватизированных или передаваемых в пользование объектов.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе подчиненности.

Органы местного самоуправления:

определяют цели, условия и порядок их деятельности;

осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги;

утверждают их уставы;

назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений, организаций;

заслушивают отчеты об их деятельности.

Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально_экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не могут устанавливать ограничения хозяйственной деятельности этих предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Органам местного самоуправления предоставлено право:

выступать муниципальным заказчиком на выполнение работ по: благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры и т. д. с использованием собственных материальных и финансовых средств;

осуществлять в интересах населения внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законом.

2. Финансовая основа местного самоуправления

2.1 Местные финансы

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя:

средства местного бюджета;

государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

другие финансовые средства.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований.

Бюджетный кодекс Российской Федерации относит местные бюджеты к третьему уровню, входящему в бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10). Под бюджетом муниципального образования (с. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации) понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

2.2 Доходы местных бюджетов

Доходы местных бюджетов регулируются Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов, состоящую из:

собственных доходов;

поступлений от регулируемых доходов.

Доходная часть может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по взаимным зачетам.

Рассмотрим детально доходную часть местных бюджетов:

1. Местные налоги и сборы установлены ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся:

земельный налог;

налог на имущество физических лиц;

налог на рекламу;

налог на наследование или дарение;

местные лицензионные сборы.

2. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) доходы от проведения муниципальных денежно_вещевых лотерей;

6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

3. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации.

К указанным долям относятся:

1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;

4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

4. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

5. В доходы местных бюджетов может включаться финансовая помощь, которая осуществляется в различных формах. Это:

> дотации, т. е. средства, предоставленные местным бюджетам из федерального бюджета и субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения;

> субвенции, т. е. денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок;

> средства финансовой поддержки муниципальных образований, т. е. денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей: численность населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.3 Расходы местных бюджетов

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет основные направления расходов местных бюджетов.

В соответствии со ст. 12 названного закона расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возлагает на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Такие расходы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если доходная часть не может быть обеспечена за счет доходных источников, то федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

2.4 Права местного самоуправления в финансовой деятельности

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет органам местного самоуправления право:

образовывать целевые внебюджетные фонды;

получать и выдавать кредиты;

выпускать муниципальные займы и лотереи;

создавать муниципальные банки и иные финансово_кредитные учреждения;

выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса;

осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов;

создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов;

создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета;

выдавать ссуды юридическим и физическим лицам.

3. Исполнение бюджета МО "Город Инта" 2000 г.

Бюджет города Инты на 2000 г. был утвержден решением Совета МО "Город Инта" от 11.02.2000 г. по расходам в сумме 259385 тыс. руб., исходя из прогнозируемого объема доходов в сумме 206730 тыс. руб. Установлен предельный размер дефицита бюджета в сумме 55469 тыс. руб. Оборотная кассовая наличность на 1.01.2001 г. - в сумме 500 тыс. руб. Решением Совета МО "Город Инта" от 30.03.2000 г. № 138 в бюджет МО "Город Инта" внесены изменения: увеличена сумма доходов на 600 тыс. руб., расходы также увеличены на 600 тыс. руб.

Ввиду приведения бюджета муниципального образования в соответствие с Бюджетным кодексом РФ Совет МО "Город Инта" решением № 159 десятого заседания от 31.10.2000 г. вносит изменения и утверждает расходы в сумме 240550 тыс. руб., исходя из объема доходов в сумме 240550 тыс. руб. В связи с принятием законодательных актов и мероприятий по социальной защите населения Совет МО "Город Инта" решением № 176 одиннадцатого заседания от 23.11.2000 г. принимает к исполнению расходы 294050 тыс. руб., с объемом доходов 294050 тыс. руб.

Постановлением главы администрации от 19.12.2000 г. № 12/857 утвержден уточненный бюджет МО "Город Инта" на 2000 г. по расходам 316668 тыс. руб. исходя из прогнозируемого объема доходов в сумме 316668 тыс. руб.

План доходной части бюджета за 2000 г. выполнен на 100.2% по всем назначениям, кроме:

арендная плата за земли городов - на 6%, недопоступило налога на сумму 2541 тыс. руб.;

платежи за добычу полезных ископаемых - на 93.9%, недопоступило 902 тыс. руб.;

земельный налог на земли городов - на 93.7%, недопоступило средств 31 тыс. руб.

На покрытие убытков от пассажирских перевозок в бюджете города предусмотрено 2210 тыс. руб., профинансировано 2224 тыс. руб.

На финансирование жилищно_коммунального хозяйства города, сельсоветов и поселков в бюджете на 2000 г. предусмотрено 154582 тыс. руб., профинансировано 164247 тыс. руб.

Убытки ЖЭУ за 2000 г. профинансированы в сумме 18426 тыс. руб.

На покрытие расходов по возмещению разницы в цене на коммунальные услуги населению выделено всего 123434 тыс. руб., профинансировано 132995 тыс. руб., в том числе тепло - 126357 тыс. руб.

На финансирование расходов по благоустройству города и сел выделено 10760 тыс. руб., профинансировано 10750 тыс. руб.

Уточненные бюджетные назначения бюджета МО "Город Инта" на 1.01.2001 г. приведены в таблицах 1, 2.

Таблица 1.

тыс. руб.

Код по классиф.	Наименование показателей	Код отчетн.	Формула	Всего на год	Исполнено
	ДОХОДЫ
1000000	НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ	01	03+05+07+09+11+13+15	244044	245103
1010000	НАЛОГИ НА ПРИБЫЛЬ (ДОХОД), ПРИРОСТ КАПИТАЛА	03	031+032+033	153353	153705
1010100	Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций	031		13353	13499
1010200	Подоходный налог с физических лиц	032		140000	140206
1010400	Налог на игорный бизнес	033
1020000	НАЛОГИ НА ТОВАРЫ И УСЛУГИ, ЛИЦЕНЗИОННЫЕ И РЕГИСТРАЦИОННЫЕ СБОРЫ	05	051+052+053+054+055	8731	8759
1020100	Налог на добавленную стоимость	051		4500	4510
1020200	Акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории РФ	052		31	35
1020400	Лицензионные и регистрационные сборы	053			11
1020600	Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте	054
1020700	Налог с продаж	055		4200	4203
1024000	Прочие налоги и сборы на товары и услуги	056
1030000	НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД	07	071+072	9143	9443
1030100	Единый налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства	071		359	125
1030200	Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности	072		8784	9318
1040000	НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО	09		25673	25697
1050000	ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ	11	111+112+113+114+115+ 116+117	17100	17251
1050100	Налог на пользование недрами	111		15100	15152
1050200	Платежи за пользование континентальным шельфом	112
1050400	Налог за пользование лесным фондом	113			10
1050500	Налог за пользование водными объектами	114
1050700	Земельный налог	115		2000	2071
1050800	Плата за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами	116
1054000	Прочие платежи за пользование природными ресурсами	117			18
1400000	ПРОЧИЕ НАЛОГИ, ПОШЛИНЫ И СБОРЫ	15	151+152+153+154	30044	30248
1400100	Государственная пошлина	151		334	383
1400400	Налоги с субъектов РФ	152		58	53
1400500	Местные налоги и сборы	153		29556	29724
1404000	Прочие налоговые платежи и сборы	154		96	88
2000000	НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ	17	19+21+23+25+29	7456	6987
2010000	Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности	19		5582	5608
2040000	Доходы от продажи земли и нематериальных активов	21		1
2060000	Административные платежи и сборы	23		796	230
2070000	Штрафные санкции, возмещение ущерба	25		1077	830
2090000	Прочие неналоговые доходы	29			319
3000000	БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПЕРЕЧИСЛЕНИЯ:	33	35+355+37 +39	95768	95768
3020000	ОТ БЮДЖЕТОВ ДРУГИХ УРОВНЕЙ	35	351+352+353+354	95768	95768
3020100	Дотации	351		22620	22620
3020200	Субвенции	352		57240	57240
3020300	Средства, полученные по взаимным расчетам из республиканского бюджета, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникшие в результате решений принятых органами государственной власти	353		15908	15908
3020400	Трансферты	354
3024000	Прочие безвозмездные поступления	355
3030000	ОТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ	37
3040000	ОТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ	39
4000000	ДОХОДЫ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ	41	411+412+413+414
4010200	Территориальные дорожные фонды	411
4020200	Территориальные экологические фонды	412
4060000	Территориальный фонд воспроизводства минерально_сырьевой базы	413
4100000	Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов	414
	ВСЕГО ДОХОДОВ	45	01+17+33+41	347268	347858

Таблица 2.

тыс. руб.

Код по классиф.	Наименование показателей	Код отчетн.	Формула	Всего на год	Исполнено
	РАСХОДЫ
0100	ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ	02		11338	11330
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	020		5979	5833
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	021		270	271
	капитальное строительство (код 240200)	022
0200	СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ	04
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	040
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	041
	капитальное строительство (код 240200)	042
0500	ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА	06		987	913
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	060		468	460
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	061		82	61
	капитальное строительство (код 240200)	062
0600	ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ И СОДЕЙСТВИЕ НАУЧНО_ТЕХНИЧЕСКОМУ ПРОГРЕССУ	08
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	080
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	081
	капитальное строительство (код 240200)	082
0700	ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, ЭНЕРГЕТИКА И СТРОИТЕЛЬСТВО	10		20
	в том числе
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	010
	капитальное строительство (код 240200)	011
	субсидии (код 130100)	012
0800	СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И РЫБОЛОВСТВО	12		195	180
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	120
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	121
	капитальное строительство (код 240200)	122
	субсидии (код 130100)	123		195	180
0900	ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ И ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ, ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЯ, КАРТОГРАФИЯ И ГЕОДЕЗИЯ	14			5
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	140
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	141
	капитальное строительство (код 240200)	142
	субсидии (код 130100)	143
1000	ТРАНСПОРТ, ДОРОЖНОЕ ХОЗЯЙСТВО И СВЯЗЬ	16		2380	2224
	в том числе
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	160
	капитальное строительство (код 240200)	161
	субсидии (код 130100)	162		2380	2224
1100	РАЗВИТИЕ РЫНОЧНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ	18
	в том числе
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	180
	капитальное строительство (код 240200)	181
	субсидии (код 130100)	182
1200	ЖИЛИЩНО_КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО	20		168634	164247
	в том числе
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	210
	капитальное строительство (код 240200)	211
	субсидии (код 130100)	212		168634	164247
	трансферты населению (код 130300)	213
1300	ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ	22		234	224
1400	ОБРАЗОВАНИЕ	24		120928	118531
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	240		54672	54907
	медикаменты и перевязочные средства (код 110321)	241
	продукты питания (код 110340)	242		6159	3602
	стипендии (код 130320)	243
	трансферты населению (код 130300)	244		6387	6283
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	245		691	691
	капитальное строительство (код 240200)	246			37
1500	КУЛЬТУРА, ИСКУССТВО И КИНЕМАТОГРАФИЯ	26		6849	6792
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	260		3193	3176
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	261		22	7
	капитальное строительство (код 240200)	262
1600	СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ	28		500	500
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	280
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	281
	капитальное строительство (код 240200)	282
	государственная поддержка периодической печати (код 422)	283
1700	ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ФИЗКУЛЬТУРА	30		17784	15555
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)	300		1612	1578
	медикаменты и перевязочные средства (код 110321)	301		680	679
	продукты питания (код 110340)	302		1990	1931
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	303		252	323
	капитальное строительство (код 240200)	304
1800	СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА	32		21595	21714
	в том числе
	оплата труда государственных служащих (код110100)			1173	992
	медикаменты и перевязочные средства (код 110321)
	продукты питания (код 110340)
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)
	капитальное строительство (код 240200)
	государственные пособия гражданам, имеющим детей (код 1807)			11151	1113
1900	ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА	34	341
	в том числе
1901	Обслуживание внутреннего долга	341	3410+3411 +3412
	из них
	выплаты процентов по полученным кредитам	3410
	выплаты процентов по ценным бумагам	3411
	прочие расходы, связанные с обслуживанием внутреннего долга	3412
2100	ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ БЮДЖЕТАМ	36	360+361
2101	Финансовая помощь бюджетам других уровней	360	3601+3602+ 3603+3604
	дотации	3601
	субвенции	3602
	трансферты	3603
	средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти	3604
2103	Прочие мероприятия в области регионального развития	361
3000	ПРОЧИЕ РАСХОДЫ	38	380+40	-5427	12
3003	Бюджетные ссуды	380	3800-3801+ 3802-3803	-7457	-1888
	ссуды бюджетам	3800
	возврат ссуд бюджетами	3801
	бюджетные ссуды, выданные министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями	3802
	возврат ссуд министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями	3803		7457	1888
3004	Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам	40		2030	1900
3100	ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ	42	421+422+423 +424
3111	Территориальный дорожный фонд	421
3112	Территориальный экологический фонд	422
3113	Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов	423
3117	Территориальный фонд воспроизводства минерально_сырьевой базы	424
	ВСЕГО РАСХОДОВ	44	02+04+06+08+10+12+14+16+18+20+22+24+26+28+30+32+34+36+38+42	346017	342227
	ПРЕВЫШЕНИЕ ДОХОДОВ НАД РАСХОДАМИ	46	45-44	1251	5631
ИСТОЧНИКИ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТОВ БЮДЖЕТОВ МО
0120	ИЗМЕНЕНИЕ ОСТАТКОВ СРЕДСТВ БЮДЖЕТА НА СЧЕТАХ В БАНКАХ В РУБЛЯХ	51	510-511	1441	-880
0121	Остатки на начало периода	510		2037	2037
0122	Остатки на конец периода	511		596	2917
0270	ГОСУДАРСТВЕННЫЕ (МУНИЦИПАЛЬНЫЕ) ЦЕННЫЕ	53	531-532
0271	Привлечение средств	531
0272	Погашение основной суммы задолженности	532
0400	БЮДЖЕТНЫЕ ССУДЫ, ПОЛУЧЕННЫЕ ОТ БЮДЖЕТОВ ДРУГИХ УРОВНЕЙ	55	551-552	-7457	-4876
0401	Получение бюджетных ссуд	551			7008
0402	Погашение основной суммы задолженности	552		7457	11884
0500	ПРОЧИЕ ИСТОЧНИКИ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ	57	571-572
0501	Получение кредитов (бюджетных ссуд)	571	591+611
0502	Погашение основной суммы задолженности	572	592+612
	в том числе
	КРЕДИТЫ, ПОЛУЧЕННЫЕ ОТ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ	59	591-592
	Получение кредитов	591
	Погашение кредитов	592
	ДРУГИЕ ИСТОЧНИКИ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ	61	611-612
	Получение кредитов	611
	Погашение кредитов	612
0600	ДОХОДЫ ОТ ПРОДАЖИ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ	63	631+632	251	125
0610	Поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности	631		251	125
0620	Поступления от продажи государством принадлежащих ему акций организаций	632
	ИТОГО ИСТОЧНИКОВ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ	67	51+53+55+57+63	-5765	-5631
	Справочно:
	Оплата труда государственных служащих (код 110100)	100		67206	67093
	Начисления на оплату труда (код 110200)	101		34831	29428
	Капитальные вложения в основные фонды (код 240000)	102		7480	7690
	из них
	приобретение оборудования и предметов длительного пользования (код 240100)	1020		1317	1353
	капитальное строительство (код 240200)	1021			37

4. Проблемы и пути реформирования системы межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях

В настоящее время в Российской Федерации существует около 12.5 тыс. муниципальных образований. Лишь 400 из них являются донорами.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др., - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки.

В бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. отмечалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В консолидированном бюджете она снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г., т.е. на 30,8%. Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Фактически за эти годы произошло серьезное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или, иными словами, так называемая децентрализация бюджетной системы государства.

В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно_коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику.

В целом отмеченные выше изменения в бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. носили прогрессивный характер - федеральный Центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне. Тем самым Центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. По пути децентрализации в 80-е и 90-е годы шли все страны с развитой рыночной экономикой - США, страны Западной Европы, Япония.

Однако уровень децентрализации бюджетной системы России существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой. В частности, на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в России приходится примерно на 12% больше финансовых ресурсов страны, чем в США, являющих собой образец классического федерализма.

Уровень децентрализации ресурсов в бюджетной системе России выше, чем в Японии, примерно в 1.58 раза; чем в США - в 1.9; чем в Канаде и Германии - в 2.47.

За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово_бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается.

Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.

В настоящее время доля местных финансовых ресурсов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При этом следует отметить, что за последние годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 1993 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.

Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать, - налицо явный дефицит средств в местных бюджетах для ее реализации.

Сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета.

Следствием этого положения являются постоянные задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно_коммунального хозяйства, транспорта.

Именно задолженности местных бюджетов практически всем, кто имеет финансовые взаимоотношения с местными администрациями, создают кризис неплатежей, парализующий экономику России.

Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов региональных (соответственно и местных) бюджетов, отчасти слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие муниципальных доходов и расходов.

Так шесть основных статей затрат местного самоуправления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципальных бюджетов.

Данные статьи определяют только текущее содержание муниципального образования, соответственно на развитие муниципалитетов средства практически не выделяются. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджетных доходов это приводит как к неоправданному сокращению текущих, так и к неполному финансированию капитальных расходов.

Около 20% всех расходов местного бюджета составляет заработная плата работников бюджетных организаций, при этом основная доля в зарплате бюджетникам - это заработная плата работникам сферы образования. Она составляет 11% всех расходов бюджета, заработная плата работникам здравоохранения - 5.5%.

В общем объеме доходов местных бюджетов удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на добавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно снижается, что связано со значительным спадом промышленного производства, вследствие которого налог на прибыль вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований.

Растут поступления от подоходного налога, налога на добавленную стоимость и налога на имущество.

Однако, несмотря на рост собственной налоговой базы, в структуре муниципальных доходов наблюдается явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования, что не может не сказаться на таком важном показателе, как уровень бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

Бюджеты муниципальных образований формируются, в основном, за счет федеральных налогов, зачисляемых по ежегодно устанавливаемым ставкам. Основу муниципальных бюджетов, как правило, составляют доли от трех федеральных регулируемых налогов: подоходного налога, налога на прибыль и налога на добавленную стоимость. Местные налоги состоят из суммы собственно местных налогов, земельного налога и налога на имущество физических и юридических лиц.

На самом деле самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако необходимого уровня собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям, Бюджетный кодекс не гарантирует. Кроме того, ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления сами себе не устанавливают размеры процентных отчислений от регулирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.

При этом необходимо учитывать, что российские муниципальные образования заметно различаются как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. В этой связи можно выделить группу муниципальных образований областных и республиканских центров столиц субъектов Федерации, финансовое положение которых в значительной степени отличается от финансового положения остальных 12 тыс. российских муниципальных образований.

Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в полную зависимость от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование, финансировать свои неотложные нужды.

Последствиями этого является тенденция ряда субъектов Федерации к централизации расходных полномочий в региональном бюджете.

Так, например, в Московской области, в результате согласительного процесса между губернатором и главами муниципальных образований достигнута договоренность о передаче в областной бюджет из ряда бюджетов муниципальных образований финансирования расходов на заработную плату работникам организаций социально-культурной сферы, на обеспечение отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе, на реализацию федеральных законов: "О ветеранах " (за исключением льгот по коммунальным услугам), "О социальной защите инвалидов в РФ", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", на оплату газовой и электрической составляющей в составе расходов на ЖКХ. Перечисленные функции передали на областной уровень в основном те муниципальные образования, которые имели в своих бюджетах дотации свыше 40-50%.

Нынешнее социально напряженное состояние местных бюджетов привело к пониманию федеральными органами власти необходимости реформирования системы межбюджетных отношений. Местные финансовые ресурсы должны соответствовать функциям, исполняемым органами местного самоуправления. В первую очередь это должно найти отражение в правовых актах, регламентирующих вопросы разграничения видов расходов между бюджетами разных уровней. Законодательному закреплению разграничения видов расходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также внутри этих субъектов с органами местного самоуправления.

Принятие нового Бюджетного кодекса РФ зафиксировало функциональную структуру социальных расходов местных бюджетов. Вместе с тем, Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остается несовершенен, содержит ряд существенных недостатков, ущемляет права субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления.

При его доработке необходимо зафиксировать в нем гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения независимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введения раздельных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.

Законодательство о местных финансах должно совершенствоваться на основе следующих принципов:

четкого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;

повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников;

повышения заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

Необходимо законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и будет способствовать сбалансированности местных бюджетов.

Заключение

Финансово-экономическая самостоятельность, а следовательно и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.

Для создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов.

Необходимо:

> обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов;

> каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы.

Институт местного самоуправления нужно укреплять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и качественного решения локальных проблем и в частности проблем социального развития, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом - как противовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной важности - добиться формирования полноценных органов местного самоуправления повсеместно на всей территории России.

Только в результате осуществления всех этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сбалансированного контроля региональных и местных органов власти, способствующая стабилизации всего государственного организма Российской Федерации.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.: 2000.

2. Европейская Хартия местного самоуправления. // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. - М.: 1998.

3. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств "О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества". Приложение: Декларация "О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества" // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6.

4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998.

6. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998.

8. Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М.: Норма, 2000.