• СОДЕРЖАНИЕ
• Исторические корни местного самоуправления
• Управление социально-экономическим развитием муниципалитета
• Местный бюджет - один из важнейших механизмов управления территорией (на примере г. Новосибирска)
• Список литературы

Исторические корни местного самоуправления

Необходимость людей объединяться с целью выживания существует с тех времен, как человек появился. Люди, объединенные суровыми условиями жизни, вынуждены были совместно выполнять ряд функций. Содержанием жизни человека является деятельность в различных ее проявлениях, а она невозможна без контактов с другими людьми. Совместное проживание и деятельность вызвали возникновение определенной организации их жизни. Родовая община стала первой такой формой. Стремление к регулированию отношений привело к созданию системы местного самоуправления. Выбор конкретной модели местного самоуправления напрямую зависит от многообразия форм хозяйственной жизни данного региона. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства. По определению Л. Велихова, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения.

Значит, система местного самоуправления выполняет две важнейшие функции:

Связь между государством и населением;

Связь между государством и мелким собственником.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью ее решений для населения муниципального образования. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, для реализации полномочий по этим делам. Местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности. Кроме того, эта власть требует обязательного наличия представительства населения (т. е. она выборна).

Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнения определенных функций, и со стороны государства. Государство не только позволяет этим органам исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на него исполнения ряда собственных функций (тех, которые сопряжены с постоянными контактами с населением).

Для выполнения общественных функций органы местного самоуправления используют все имеющиеся в его распоряжении ресурсы, с другой стороны эти органы выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством.

По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления: координация деятельности предприятий и учреждений, находящийся на территории муниципалитета, и реализация групповых интересов граждан. Все субъекты хозяйственной деятельности муниципалитета можно разделить на две группы: муниципальные предприятия и учреждения; предприятия и учреждения иных форм собственности.

Права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не отличаются от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия; права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников строго регламентированы законодательством.

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от других форм собственности, так и вопросы регулирования организаций, т. е. муниципальное управление - есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. Для этой цели принимаются новые законы и, в частности, принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Управление социально-экономическим развитием муниципалитета

В каждом муниципальном образовании управление развитием может быть организовано по-разному (в зависимости от ресурсов и сложности решаемых задач), но зависит от временных циклов, таких, как время разработки и действия бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления. Система управления развитием муниципального образования, в которой реализуются функции управления включает:

Специалистов, объединенных в органы управления;

Используемый комплекс методов управления;

Организационную и вычислительную технику;

Связи между органами управления, объектом управления и внешней средой;

Документооборот, необходимый для выполнения функций;

Жителей муниципального образования.

К основным элементам системы управления развитием муниципалитета следует отнести:

Население муниципального образования;

Органы местного самоуправления;

Органы государственной власти Российской Федерации;

Подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с населением;

Подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

Подсистему информационного обеспечения процесса управления.

В условиях самоуправления довольно трудно провести грань между субъектом управления и объектом управления. Для самоуправления необходимы три элемента: население + территория проживания + коллективные потребности жителей. Потребности жителей являются движущей силой самоуправление. Когда население часть своих функций по осуществлению управления передает органам местного самоуправления, то эти органы выступают в роли субъекта управления. Объектом управления в этом случае выступает сам процесс развития муниципального образования.

В широком смысле местное самоуправление осуществляется населением (жителями конкретной территории, в границах муниципального образования - города, села). Но текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством осуществляется специально созданными структурами (органы). По способу образования, органы местного самоуправления можно разделить на выборные и назначенные; по предмету ведения, органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, но и исполняют отдельные государственные полномочия; по типу выполняемых функций (проектная функция и реализация интересов населения) существуют два типа органов: представительные и исполнительные.

Представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные правила, решает вопросы распоряжения муниципальной собственностью, контролирует деятельность других органов местного самоуправления; создает комиссии по направлениям деятельности.

Исполнительный орган имеет более сложную организацию, включая ряд структурных подразделений, выполняющих определенные функции, аппарат управления, должностных лиц.

Чтобы определить структуру органов местного самоуправления, нужно определить составляющие элементы объекта управления (муниципального хозяйства) и перечень функций управления, характеристики, исполняющие эту функцию управления органов, например:

Нужно отметить, что представительный орган состоит из депутатов, избираемых из числа жителей муниципального образования. Собрание депутатов принимает решения в коллегиальном порядке. Представительный орган принимает Устав, где предусмотрена должность Главы муниципального образования - выборная должность (Мэр).

Механизмы управления для территории

Как писал Стэнли Янг в книге «Системное управление организацией», любые системы изобретены людьми для удовлетворения их специфически человеческих целей, они сознательно построены и могут так изменяться, что их ценность может увеличивается. То же можно сказать и об управлении городом: чтобы качественно управлять городом, главе города нужно качественно управлять администрацией. А для этого ему нужна компетентность - это способность лица выполнять работу в соответствии с предписанными стандартами.

Для создания эффективного механизма территориального управления, необходимо дать ответ на 4 группы вопросов: чем управлять (объект), какие проблемы решать (функции), как управлять (методы), кто управляет (органы).

Объектом территориального управления выступает весь народно-хозяйственный комплекс региона (города), который делится на две сферы: производственное хозяйствование, социальное хозяйствование. Это необходимо по той причине, что характер и цели деятельности в производственном и социальном хозяйствовании различны. Различными должны быть и механизмы управления этими двумя сферами. Управление производственным хозяйствованием должно строиться на основе экономических методов, а в управлении социального хозяйствования, их область применения ограничена. Экономические методы управления представляют собой совокупность способов воздействия, путем создания определенных экономических условий для выполнения поставленных задач. Экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, переданное в управление органами местного самоуправления.

Муниципальная собственность представляет собой имущество, часть которого закреплена за муниципальными предприятиями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления, другая часть представлена средствами местного бюджета.

Местные финансы охватывают местные бюджеты, финансы субъектов хозяйствования и обеспечивают финансирование мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Финансовые ресурсы предприятий, направляемые внебюджетные фонды, получаемые за счет штрафов, доходов от аукционов.

В целом же, в основу хозяйственного механизма территориального управления заложены следующие подходы:

Расширение прав, задач и ответственности местных органов перед населением за решение поставленных задач. Это обеспечивается, во-первых, расширением прав местных органов управления в области налогообложения, использования местных бюджетных средств и территориальных ресурсов, во-вторых, новым подходом к проведению выборов в местные органы, обеспечивающим представительство в них лиц, заинтересованных в решении местных проблем, в-третьих, усилением контроля за работой местных органов со стороны населения.

Расширение материальных возможностей местных органов управления для решения стоящих перед ними задач. Это осуществляется за счет формирования финансовых ресурсов регионов с помощью прямых отчислений от прибыли всех расположенных на его территории предприятий, учреждений и организаций, вне зависимости от формы собственности. Кроме этого, вводятся платежи за территориальные ресурсы, местные налоги.

Создание прямой экономической заинтересованности местных органов в росте эффективности предприятий, расположенных на его территории. Эффективность местных предприятий обеспечивается системой экономических льгот и стимулов (льготы по отчислениям от прибыли в местный бюджет, льготы по платежам за используемые территориальные ресурсы).

Второй сферой региона является сфера социального хозяйствования. Социальная сфера включает следующие компоненты: условия труда и отдыха людей, быт и досуг, уровень материального благосостояния населения, условия воспитания, образование, здравоохранение, доступность участия в управлении. Другими словами, социальная сфера обеспечивает непосредственное условия жизнедеятельности людей, образует среду, в которой мы живем, учимся, трудимся и отдыхаем. Состояние этой сферы является интегральным показателем эффективности экономики региона. Между экономической и социальной сферой имеется тесное взаимодействие - эффективная экономика способна дать более благоприятные условия жизни; но она должна быть и социально ориентирована. А высокая социальная обеспеченность дает высокое качество рабочей силы, стремление лучше и больше работать.

В качестве основных компонентов социальной сферы выделяется социальная структура и инфраструктура.

Социальная структура - это совокупность социальных групп и отношений, в которые включаются все члены общества со своим статусом и социальными ролями.

Инфраструктура представляет собой комплекс зданий, сооружений, предприятий и органов управления, обеспечивающих функционирование и развитие региона. Состояние этих объектов и всей социальной сферы зависит от социальной политики. Сложное содержание социальной сферы обуславливает многообразие направлений и видов социальной политики (жилищная политика, кадровая политика, семейная политика, политика в области занятости и др.). У социальной политики есть три функции:

Мотивационная, призванная стимулировать различные виды экономической деятельность людей;

Стабилизационные, обеспечивающая социальный порядок в регионе;

Стратегическая, направленная на создание социальных условий для развития «человеческого потенциала».

Для выполнения этих функций должен осуществляться приоритет финансирования социальной сферы исходя из потребностей человека и с учетом возможностей экономики.

Для выполнения всех этих создаются органы местного самоуправления. Местная администрация, это не только исполнительная власть, но она наделяется отдельными государственными полномочиями. Структура ее зависит от набора функций.

Местное самоуправление в городе Новосибирске осуществляется населением посредством:

Выборного представительного органа - муниципального Совета депутатов г. Новосибирска;

Исполнительного органа - городской администрации и образуемых органов управления.

Основными функциями органов городского самоуправления являются:

Создание для жителей города благоприятной среды обитания;

Эффективное и рациональное хозяйствование, разумное использование материальных и финансовых средств в целях благополучия всех жителей города;

Обеспечение социальной защиты жителей города, охраны их здоровья, широкого доступа к образованию и культуре;

Обеспечение охраны общественного порядка.

Исполнительным органов в городе является администрация города, возглавляемая мэром - В. Толоконским. Городская администрация решает все вопросы исполнительного и распорядительного характера. В структуру администрации входят: аппарат администрации, департаменты управления, отделы.

Аппарат:

Мэр города;

Группа консультантов и помощников;

Первый заместитель мэра;

Заместители;

Руководитель аппарата.

Департаменты:

Департамент городского хозяйства, благоустройства и транспорта;

Департамент жилищно-коммунального хозяйства;

Департамент торговли, продовольствия и платных услуг.

Управление:

Управление здравоохранения;

Управление образования;

Управление культуры;

Управление главного архитектора и др.

Кроме этого, имеются отделы, комитеты, инспекции, фонды и центры (налоговая инспекция, центр занятости населения, фонд имущества и др.).

Основной формой работы Совета депутатов является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к ведению представительного органа. Текущую деятельность Совет осуществляет через создаваемые им из числа депутатов комиссии.

Таким образом, функции, исполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны. Причем разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали (т. е. разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня).

Местный бюджет - один из важнейших механизмов управления территорией (на примере г. Новосибирска)

Развитие муниципального хозяйства должно опираться на наличие ресурсов и право самостоятельного управления и распоряжения этими ресурсами. Одним из важнейших в отношении собственных ресурсов является право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. при формировании его в качестве минимально необходимых исходных данных должны быть известны источники его доходов и обязательные расходы.

Местный бюджет является не только инструментом финансового планирования, но и одним из влиятельных механизмов управления и проведения определенной муниципальной политики. В качестве регуляторов этого механизма используются местные налоги и сборы.

Наиболее важным инструментом экономического механизма управления города является его бюджет. Как говорит первый заместитель мэра Новосибирска В. Городецкий, разговоры о бюджетных делах в различных СМИ идут постоянно. Но часто ли мы задумываемся над тем, насколько определяющими нашу жизнь, ее уровень и качество являются сухие цифры около строчек бюджетных статей? Мы редко увязываем формирование бюджета, его исполнение и даже такой тревожащий факт, как бюджетный дефицит, с собственными повседневными заботами, радостями и горестями. Исключая конечно тех, кто по долгу службы призваны заниматься бюджетным процессом непосредственно. В то же время во многих странах мира отношение к бюджетному процессу совсем иное. Там население тщательно следит за подготовкой, принятием и исполнением соответствующих территориальных бюджетов. Да и сам бюджетный процесс идет непрерывно, в течение всего года, по определенным правилам, в установленные жестким регламентом сроки.

Бюджет города представляет собой роспись городских доходов и расходов на предстоящий год. Доходная часть состоит из так называемых налоговых и неналоговых поступлений на городские счета. Налоговые доходы включают поступление прямых налогов на прибыль и прирост капитала организаций и граждан г. Новосибирска, поступлений налогов на товары и услуги, налогов на имущество и налогов за пользование природными ресурсами, поступлений лицензионных и регистрационных сборов, налогов и сборов муниципального характера. Неналоговые доходы города от использования, сдачи в аренду и продажу городских ресурсов: земли, имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, это и поступления от приватизации, разные административные платежи, сборы и штрафы.

Расходная часть бюджета также имеет две части: капитальные вложения в развитие города и текущие расходы по каждой отрасли. Чтобы расписать статьи городского бюджета, нужна комплексная научно-прогнозная основа, отражающая будущее состояние и тенденции развития города. Аналитические материалы обобщаются в сводном документе об итогах предшествующего года. В нем отражаются показатели хозяйства города, составляются их плановые и итоговые уровни, анализируется деятельность администрации, дается сводка введенных в действие в течение года объектов и перечень нормативных актов, обеспечивающих реализацию мероприятий истекшего периода. План социально-экономического развития содержит общую характеристику экономического положения города с прогнозом в процентах или натуральных показателях изменения состояния производственной и социальной сфер, каждого комплекса городского хозяйства, приоритетные задачи на будущий год, перечень вводимых в будущем году объектов строительства, лимиты капитальных вложений по заказчикам мэрии за счет средств бюджета.

Проект этого плана на предстоящий год изучается и уточняется на заседании президиума мэрии, комиссии городского Совета. Вместе с планом представляется и проект бюджета города.

Чтобы можно было проверить правильность формирования бюджетных статей, к проекту бюджета прикладываются расчеты. Неопределенная ситуация в период, предшествующий разработке городского бюджета, проявляется в отношении нормативов доходной части. Здесь часто возникают противоречия между муниципалитетом и властными государственными органами, стоящими над ними. Причина противоречий - в необходимости поделить один и тот же «пирог» между бюджетами разного уровня: между городом и областью, между областью и федерацией.

Ставки основных налогов устанавливаются законами Российской Федерации. Этими законами определяются и адресаты получения налогов. Наиболее «лакомые», т. е. легко собираемые налоги достаются более высокому уровню власти, налоги «похуже» идут в регионы. Поскольку бюджет Российской Федерации и его налоговая база начинают обсуждаться каждый год с немалым опозданием, а закон о бюджете принимается уже в конце первого квартала планового периода, а не до его начала, то все российские до последнего момента разработки своих собственных бюджетов находятся в жуткой неопределенности.

Новосибирск в этом не исключение. Когда, наконец, ставки и нормативы отчислений области по регулирующим источникам доходов становятся известными, органы государственной власти области от доставшейся им доли того или иного налога устанавливают норматив отчислений - уже в бюджет города. Тут возникает противоречия, но договоренность достигается. Город получает свои нормативы по регулирующим источникам доходов в бюджет.

В текущем 1998 году они следующие: от налога на добавленную стоимость (НДС) городской бюджет получит 6%, от облагаемой прибыли - 8,6%. Эти нормативы ниже, чем в 1997 году, город тогда имел от НДС - 7,6%, от подоходного налога - 75%, от налога на прибыль - 9,6%.

Следует сказать, что несмотря на снижение нормативов отчислений, в принятом горсоветом бюджете планируется не уменьшение, а увеличение налоговых поступлений, поскольку специалисты департамента экономики и финансов мэрии прогнозируют небольшой рост производства и реализации продукции предприятий нашего города. В этой связи поступления от налога на прибыль по плану увеличены на 28,4%, по НДС - на 17,2%. На 25,6% больше, чем в прошлом году, предусмотрен и рост поступлений подоходного налога с физических лиц, который также увязывается с ростом производства и ожидаемым расширением среди жителей города доли налогоплательщиков с высокими доходами.

Выросла также ставка земельного налога, но поступления в городской бюджет платы за землю ожидаются ниже. Ситуация объясняется тем, что по закону Российской Федерации половина платежей за землю будет уходить в федеральный и областной бюджеты. Зато на 33,6% должен вырасти налог на имущество предприятий и организаций. Это обусловлено изменением налогооблагаемой базы, поскольку в 1998 году будет переоценка основных фондов и платежей по налогу на имущество финансов, зарегистрированных предприятиями в других городах, будут вноситься в наш бюджет.

В прошлом году в муниципальную собственность передан жилищный фонд и другие объекты ряда промышленных предприятий. В связи с этим сокращаются льготы предприятий по налогу на содержание жилья и объектов социально-культурной сферы, а следовательно, на 33,6% должны вырасти платежи в городской бюджет. А в целом, планируемый общий рост всех доходов должен составить 17,1%.

Кроме того, почти на 40% предусмотрен и рост неналоговых доходов в бюджете города. Основной их источник - доходы от муниципального имущества, т. е. доходы от сдачи в аренду, приватизации, продажи земельных участков. Хотя от общих доходов бюджета города они составляют лишь 8,3%, работа в этом направлении имеет весьма серьезную перспективу. Со временем доходы от городской недвижимости станут основой бюджета местного самоуправления, а многие, ныне существующие, бюджетные источники уйдут на региональный и федеральный уровень.

Подводя итог, нужно отметить, несмотря на планируемое увеличение, составляющее 18%, общий объем всех поступлений в доходную часть бюджета менее чем на 50% покрывает нужды города. То есть, в доход должно поступить 2,4 млрд. руб. а чтобы покрыть крайне необходимые городу затраты, нужно иметь как минимум 5 млрд. руб. Это противоречие между возможностями и потребностями потребовало тщательной проработки расходной части бюджета, которая выполнялась мэрией и рассматривалась в горсовете с позиции максимальной экономии денежных средств.

Но и после принятия бюджета, расходная часть была на 0,3 млрд. руб. выше доходов - 11% дефицит. Нужно добавить, что 25,7% расходов бюджета запланировано на текущие расходы по защищенным статьям. К ним относятся: заработная плата работникам бюджетной сферы, расходы на медикаменты и питание в лечебных учреждениях, расходы на питание в детских домах, на социальную поддержку горожан. Более 70% всех бюджетных средств направлено на финансирование приоритетных направлений, таких, как подготовка к зиме, теплоснабжение города, содержание социально-культурных учреждений, жилищного фонда.

В дальнейшем предстоит работа над нормативной базой. Нужно признать, что более прогрессивной основой финансовых нормативов являются не эмпирически установленные уровни расходов по отраслям городского хозяйства, а система социальных стандартов, увязанная с индикаторами социально-экономического развития города. В целом, бюджет города является основным нормативным актом, обязательным к исполнению и мэрией и администрациями районов города. Все, что изложено выше, относится к планам бюджета г. Новосибирска на 1998 год. Каковы же итоги выполнения этого плана?

Что касается уровня промышленного производства (надежды были на его рост и увеличение поступлений в бюджет города), то он, к сожалению, по сравнению с 1997 годом, из-за ухудшения общей экономической ситуации, снизился. В связи с этим, огромная задолженность предприятий бюджету. Что касается социально-экономического развития города за 1998 год, то были выполнены все основные мероприятия. Так, в народном образовании были продолжены программы по компьютеризации школ, повышении уровня квалификации преподавателей, проведен ремонт школ.

В здравоохранении, хотя выполнили намечаемое, но областной бюджет перестал финансировать приобретение ряда льготных медикаментов.

С точки зрения использования возможностей бюджета в 1998 году, значительно увеличилась доля неналоговых доходов (по плану предусматривался их рост на 40%, фактически за 1998 год их рост произошел на 50%), в первую очередь, доходов от использования муниципального имущества, арендной платы, продажи земельных участков.

Большая работа проводилась по увеличению поступления «живых» денежных средств по таким важным налогам, как подоходный налог, НДС, налог на прибыль. В результате, предприятиями была частично погашена задолженность, накопленная за предыдущие годы. В общем объеме доходов денежные средства составили в 1998 году - 52%, остальное взаимозачеты, в то же время в 1997 году денежные средства не превышали - 40%.

Учитывая, что промышленность дает городу более 40% всех налоговых поступлений, мэром принято решение о создании департамента промышленности. В числе его задач - анализ возможностей всех промышленных предприятий Новосибирска за счет выпуска собственной продукции удовлетворять потребности муниципальных учреждений. Кроме того, состояние дел в промышленном комплексе будет определять социально-экономическое развитие города в 1999 году. Для увеличения доли «живых» денег, в качестве налоговых выплат в бюджет, будет изменена политика мэрии в сфере взаиморасчетов между бюджетом и налогоплательщиками (доля взаимозачетов станет еще меньше). Если в бюджетах 1997 и 1998 годах заранее были запланированы дефициты между доходной и расходной частью, то в бюджете города на 1999 год предусматривается превышения доходов над расходами, с тем, чтобы появилась возможность погасить задолженность, образовавшуюся ранее по вексельным обязательствам, кредитными ресурсам. Для этого нужно изменить подходы не только в экономическом плане, но изменить свою психологию, осознать, что положение дел в своем городе, отвечаем мы все. Расчет также на то, что в 1999 году удастся остановить спад производства. Доля импорта резко сократилась (в связи с резким повышением курса доллара), и пошли заказы на отечественные предприятия.

Список литературы:

«Муниципальный менеджмент.», под ред. Морозовой Т. Г, М., - 1997 г.

«Территориальное управление в условиях рынка.», М., - 1993 г.

«Муниципальное планирование.», Санкт-Петербург, - 1996 г.

«Настольная книга работника местного самоуправления.», Волгоград, - 1997 г.

Воронин А. Г., Лапин В. А. «Основы управления муниципальным хозяйством.», Санкт-Петербург, - 1996 г.

Садыков А. С., Данильчев Ю. В. «Менеджмент в городском хозяйстве.», М., - 1995 г.

«Основы муниципальной экономики.», Чебоксары, - 1994 г.

Приложение к газете «Вечернему Новосибирску» - «Красный проспект-34». за 1998 г.

Городское управление (журнал). за 1995-1998 гг.