Форми представництва прокурора у цивільному процесі

ФОРМИ ПРЕДСТАВНИЦТВА ПРОКУРОРА У ЦИВІЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ

Проблема форми представництва прокурора в цивільному процесі належить до актуальних питань теорії цивільного процесуального права, оскільки правова регламентація такої форми представництва безпосередньо пов'язана з результативністю реалізації прав особистості, інших суб'єктів права і головне -- з реалізацією судової влади у правосудних формах захисту прав.

Згідно з ч. 2 ст. 45 Цивільного процесуального кодексу України (далі -- ЦПК) прокурор здійснює у суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, на будь-якій стадії судочинства. Це свідчить про те, що вся діяльність прокурора в цивільному процесі незалежно від стадії процесу проходить у процесуальних формах та підпорядкована єдиній меті -- охороні державних інтересів чи інтересів громадян.

Стадії цивільного судочинства

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 36¹ Закону України "Про прокуратуру" формами здійснення представництва є:

1) звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;

2) участь у розгляді судами справ;

3) внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або про їх перегляд за нововиявленими обставинами.

У наказі Генерального прокурора України N 6гн від 19 вересня 2005 р. "Про організацію роботи по представництву в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень" запропоновано реалізувати представницькі функції шляхом:

1) пред'явлення в суді і підтримання позовів (заяв);

2) участі у розгляді судами справ та вступу прокурора в справу у будь-якій стадії судочинства;

3) ініціювання перегляду незаконних судових рішень;

4) забезпечення реального виконання судових рішень.

Як бачимо, зазначений наказ передбачає чотири форми представництва прокурора у суді.

Якщо проаналізувати наведені форми представництва прокурора в цивільному процесі, то всіх їх у кожній стадії процесу можна звести до двох форм -- порушення справи та вступ у порушену справу. Усі інші "форми" є переліком процесуальних дій, що мають характерні ознаки стадій цивільного процесу (або є самі стадіями процесу), які викликають до життя одну з двох процесуальних форм представництва прокурора у процесі.

Загальновідомо, що цивільне судочинство складається з окремих частин або стадій, які характеризуються сукупністю процесуальних правовідносин і дій, об'єднаних найближчою метою. У теорії процесу судочинство поділяється на п'ять, сім, вісім і більше стадій. Наприклад, першою є відкриття цивільної справи в суді за заявою заінтересованої особи (ст. 3 ЦПК); другою -- провадження у справі до судового розгляду (статті 127-156 ЦПК); третьою -- судовий розгляд справи (статті 157-223 ЦПК); четвертою -- апеляційне провадження (статті 291-322 ЦПК); п'ятою -- касаційне провадження (статті 323-352 ЦПК); шостою -- провадження у зв'язку з винятковими обставинами (статті 353-360 ЦПК); сьомою -- провадження у зв'язку з нововиявленими обставинами (статті 361-366 ЦПК); восьмою -- звернення судового рішення до виконання (статті 367-382 ЦПК) та ін.

Знаний фахівець із цивільного процесу М. Штефан визначає, що перші три стадії охоплюють провадження в суді першої інстанції, а кожна наступна -- єдине провадження у вищестоящому суді або у зверненні до виконання. При такому поділі процесу його стадії відриваються від процесуальних правовідносин, а підстави поділу процесу на стадії позбавлені єдиного змісту. У зв'язку з цим перші три стадії було об'єднано в одну -- провадження в суді першої інстанції. Крім того, третя стадія була поділена на дві самостійні -- судовий розгляд та постановлення рішення судом першої інстанції. Отже, одна й та ж підстава виявилася придатною для визначення стадії як усього провадження в суді першої інстанції, так і частини такого провадження -- стадій порушення справи в суді, підготовки справи до розгляду, судового розгляду. Але останні властиві і для наступних стадій апеляційного, касаційного оскарження, перегляду у зв'язку з нововиявленими обставинами та ін..

Досудове представництво

Форми представництва прокурора в цивільному процесі -- це закріплена у процесуальному законі можливість впливу його діяльності на розвиток цивільного судочинства (на порушення цивільної справи в суді чи вступ у вже розпочатий іншими особами цивільний процес у справі). Деякі правники розглядають це питання не тільки у плані впливу прокурора на порушення процесу, а й характеру, змісту діяльності стосовно стадій процесу, підкреслюючи, що різні стадії викликають різні форми представництва.

Так, звернення прокурора до суду першої інстанції з позовною заявою і подання апеляційної скарги на рішення цього суду розглядаються як дві самостійні процесуальні форми, але вони характеризують не дві самостійні форми представництва прокурора в цивільному процесі, а одну -- порушення цивільної справи в суді, яке можливе в усіх стадіях процесу.

Як бачимо, ані виділення звернення прокурора до суду в окрему форму, ані приєднання його до досудового провадження як окремої форми реалізації представницької функції прокуратури не є обґрунтованими, тому що всі юридично значимі питання, пов'язані з порядком звернення (у тому числі й прокурора) до суду, регулюються цивільним процесуальним правом інститутом відкриття провадження у справі. Тому звернення прокурора до суду найбільш безпосередньо стосується, власне, судових форм реалізації представницької функції прокуратури і розглядатися повинно разом з ними з приділенням особливої уваги процесуальним засобам порушення прокурором провадження у справі в суді.

Вважаємо малообгрунтованим розцінювати досудове провадження при практичній реалізації прокурором представницької функції прокуратури як форму прокурорського представництва. Підставою для такого висновку є п. 2 ст. 121 Конституції України та ч. 2 ст. 45 ЦПК, що покладають на прокуратуру здійснення функції представництва громадян і держави в суді. У зв'язку з цим, як бачимо, необхідно вести мову про досудову стадію при реалізації представницької функції прокуратури і про форми представництва прокуратурою інтересів громадян і держави в суді (судові форми представництва).

Водночас необхідно зазначити, що механізм досудової стадії представництва не регламентується чинним законодавством. Ось чому виникають проблеми реалізації повноважень прокурора на досудовій стадії при проведенні перевірок про порушення інтересів громадян або держави, призначенні ревізій тощо. На наш погляд, за наявності приводів і підстав прокурор для захисту інтересів громадянина або держави на досудовій стадії має право: а) здійснювати перевірку відомостей про порушення інтересів громадян або держави; б) витребовувати від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань і посадових осіб необхідні матеріали, документи, рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти, статистичні дані, акти ревізій, перевірок, висновки спеціалістів; г) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них письмових або усних пояснень про допущені порушення прав і законних інтересів людини, громадянина або держави; д) доручати відповідним органам, установам, організаціям проведення ревізій, відомчих і підвідомчих експертиз, а також залучати для з'ясування необхідних питань відповідних спеціалістів; е) вживати заходів щодо притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які вчинили злочин або інше правопорушення.

Відкриття цивільного провадження

Стосовно важливості представницької функції прокуратури Конституційний Суд України у своєму Рішенні у справі N 1-1/99 від 8 квітня 1999 р. підкреслив, що під представництвом прокуратурою України інтересів громадянина або держави в суді, виходячи зі змісту п. 2 ст. 121 Конституції України, необхідно розуміти правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи окреслені Конституцією та законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії, спрямовані на захист інтересів громадянина й держави. Ці дії включають у себе подання прокурором до суду позовної заяви, його участь у розгляді справи за цією заявою, а також у розгляді судом будь-якої іншої справи за ініціативою прокурора чи за визначенням суду, якщо це необхідно для захисту інтересів громадянина або держави.

Отже, вся діяльність прокурора в цивільному процесі незалежно від стадій судочинства відбувається у процесуальних формах, під якими необхідно розуміти закріплену в законі правомочність його впливу на розвиток цивільного судочинства. Залежно від останнього прокурор бере участь у справі у формі її відкриття та у формі вступу в порушену справу.

В основу визначення процесуальної форми участі прокурора в цивільному процесі нами покладено не зміст представницьких його завдань, пов'язаних з характером і завданнями стадій процесу, а механізм у відкритті цивільного провадження у справі. Отже, форма представництва прокурора в цивільному процесі залежить від порядку вступу його до процесу. По-перше, це відкриття цивільного процесу в справі -- звернення до суду першої інстанції з позовною заявою на захист прав і законних інтересів громадян і державних інтересів; подання апеляційної чи касаційної скарги на рішення, ухвалу суду; подання скарги (заяви) про перегляд судових рішень у зв'язку з винятковими чи нововиявленими обставинами; по-друге, вступ у цивільний процес у справі на будь-якій стадії для надання висновків з метою виконання покладених обов'язків.

Таке твердження кореспондує з відповідним положенням ст. 45 ЦПК, яка дещо конкретизує форми представництва прокурора в процесі у порівнянні зі ст. 36¹ Закону "Про прокуратуру". Таким чином, за ЦПК процесуальні форми представництва прокурора в цивільному процесі дві.

Перша процесуальна форма -- це звернення прокурора до відповідного суду з позовами, скаргами й заявами щодо захисту прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та участь у цих справах. Розгляд цих справ передбачено в позовному, наказному (яке, до речі, є новим інститутом у цивільному процесуальному законодавстві) й іншому провадженні. Зазначимо, що права звернення до суду на захист невизначеного кола осіб чинний ЦПК не передбачає, на відміну від ст. 5 ЦПК 1963 р. у редакції від 21 червня 2001 р. та ст. 36¹ вищевказаного Закону. Оскільки новий ЦПК не регулює процедури розгляду справ за захистом невизначеного кола осіб, прокурор такі позови повинен пред'являти на захист інтересів суспільства.

Це значить, що прокурор має право подання позову (ст. 118 ЦПК), внесення апеляційної скарги (ст. 292 ЦПК), касаційної скарги (ст. 324 ЦПК), оскарження судових рішень у зв'язку з винятковими обставинами (ст. 353 ЦПК) та подання заяви про перегляд рішення, ухвали чи судового наказу за нововиявленими обставинами (ст. 362 ЦПК). Це робиться також у формі звернення прокурора до суду першої, апеляційної чи касаційної інстанцій.

Відкриття прокурором цивільної справи зумовлюється необхідністю захистити інтереси держави або громадянина, однак ст. 45 ЦПК не визначає, коли настають такі обставини, а надає право прокуророві визначати їх у кожному конкретному випадку самостійно в будь-якій справі, підвідомчій суду. Це свідчить про факультативність цієї форми участі прокурора в цивільному процесі. Однак у ст. 33 Закону "Про прокуратуру" встановлено імперативне правило про те, що з метою захисту інтересів держави, а також громадян, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть захистити свої права, прокурор або його заступник пред'являє або підтримує поданий потерпілим цивільний позов про відшкодування збитків, заподіяних злочином. Зазначене є винятком із загального положення про право прокурора на звернення до суду за своїм розсудом.

До аналізованої форми представництва прокурора можна віднести й положення ч. 4 ст. 46 ЦПК, яка передбачає право прокурора, який не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення у зв'язку з винятковими або нововиявленими обставинами, ознайомлюватися з матеріалами справи в суді.

Вступ у процес -- на будь-якій стадії

Друга процесуальна форма -- здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому ЦПК та іншими законами на будь-якій стадії цивільного процесу, тобто коли його участь визнається обов'язковою як за його зверненням, так і за зверненням до суду інших осіб. Так, у ст. 281 ЦПК передбачено, що справа за заявою про надання психіатричної допомоги у примусовому порядку чи про припинення надання амбулаторної психіатричної допомоги, госпіталізацію у примусовому порядку розглядається у присутності особи, щодо якої вирішується зазначене питання, з обов'язковою участю його представника, прокурора, лікаря-психіатра та інших осіб, які подали заяву. Фактично цим передбачається вступ прокурора в цивільний процес для дачі висновку в справі, хоча безпосередньо статті 45 і 46 чинного ЦПК, на відміну від ст. 121 ЦПК 1963 p., такої форми представництва прокурора в цивільному процесі не передбачають Надаючи право прокуророві вступити у процес на будь-якій стадії, законодавець, на нашу думку, мав на увазі наступну схему. За ЦПК прокурор має право подати позов у суді першої інстанції. Незалежно від участі у справі він наділений правом оскарження рішень суду як в апеляційному, так і в касаційному порядку тощо. Однак вступ прокурора в цивільний процес на будь-якій стадії зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, яка розглядається судом першої інстанції, на стадії судових дебатів. Під стадіями цивільного процесу в сенсі ч. 2 ст. 45 ЦПК треба розуміти: розгляд справи судом першої інстанції (перша стадія); розгляд справи апеляційним судом (друга стадія) і т.д. Звідси випливає, що прокурор має право вступити у справу шляхом пред'явлення позову, апеляційного чи касаційного оскарження рішення, подання заяви (скарги) про перегляд справи за винятковими чи нововиявленими обставинами тощо.

Не повинно викликати заперечення право прокурора на подання до суду заяви про видачу судового наказу в інтересах заявника-стягувача відповідно до правил, передбачених статтями 95 і 96 ЦПК. Адже, пред'являючи таку заяву, прокурор зобов'язаний не тільки вказати на порушення інтересів громадянина чи держави, а й послатися на конкретний матеріальний закон, який ці інтереси охороняє, і мотивувати насамперед причину, з якої громадянин не може сам звернутися до суду. Прокурор може звернутися, до суду із заявою або вступити у справу в порядку окремого провадження приміром, про розкриття банком інформації, яка містить банківську таємницю щодо юридичних та фізичних осіб (ст. 287 ЦПК).

Факультативна та обов'язкова участь прокурора у справі

Отже, порушення прокурором справи в цивільному процесі викликано необхідністю захистити права й законні інтереси громадян та державні інтереси, але ст. 45 ЦПК не визначає, коли настають такі обставини, а надає право прокуророві встановити їх у кожному конкретному випадку у будь-якій справі, підвідомчій цивільному судочинству. А це, як уже зазначалося, свідчить, що перша процесуальна форма -- відкриття прокурором процесу у справі -- характеризується факультативністю. Винятком із цього правила є ст. 33 Закону України "Про прокуратуру", яка має імперативний характер і встановлює, що з метою захисту інтересів держави, а також громадян, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть захистити свої права, прокурор або його заступник подає чи підтримує поданий потерпілим цивільний позов про відшкодування збитків, завданих злочином.

Підсумовуючи вищенаведене, можемо констатувати: вступ прокурора у процес у справі можливий і з його власної ініціативи, і на вимогу закону. Вступ у процес за власною ініціативою прокурора має факультативний характер, за вимогою закону -- обов'язковий. Від характеру волевиявлення прокурора на участь у цивільному процесі у справі (способу вступу в процес) визначається вид такої участі -- факультативна (необов'язкова) й імперативна (обов'язкова).

Обов'язкова участь прокурора в цивільному процесі на вимогу закону передбачена в розгляді справ щодо надання психіатричної допомоги у примусовому порядку (ст. 22 Закону "Про психіатричну допомогу"), про відшкодування збитків, завданих злочином (ст. 33 Закону "Про прокуратуру") та ін. Участь прокурора в цивільному процесі є також обов'язковою у справах, порушених ним за позовами й заявами. Обов'язковою участь прокурора у процесі буде й тоді, коли суд (суддя) визначає її необхідною у конкретній справі в постановленій ним про це ухвалі. Так, якщо за матеріалами справи є підстави вважати, що спірна угода, укладена між сторонами, суперечить інтересам держави й суспільства, але позовну вимогу про визнання її недійсною не заявлено, суд може на підставі ч. 2 ст. 45 ЦПК визнати необхідною участь прокурора у справі. Ухвала суду (судді) про обов'язкову участь прокурора у справі оскарженню не підлягає, і прокурор не може відмовитися від її виконання

Чинний Закон "Про прокуратуру" (ст.36¹) чітко, однозначно та відповідно до ст. 121 Конституції України встановлює, що прокурор самостійно визначає підстави для представництва в суді, форму його здійснення на будь-якій стадії судочинства, у тому числі шляхом внесення апеляційної, касаційної скарги на судові рішення або заяви (скарги) про їх перегляд за винятковими чи нововиявленими обставинами. Ці положення підтверджено вищезазначеним Рішенням Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. Однак у зв'язку з відсутністю цієї вказівки безпосередньо у процесуальному законі подекуди суди займають неправильну позицію щодо цього питання.

Отже, за вказаними правовими нормами прокурор може здійснювати представництво інтересів громадян і держави на будь-якій стадії судочинства на свій розсуд. Проте, як це не прикро, чинне процесуальне законодавство України не завжди це дозволяє. Так, ст. 36¹ Закону "Про прокуратуру" встановлює, що прокурор бере участь у розгляді цивільних справ лише за його заявами про захист інтересів держави або прав і законних інтересів громадян, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть захистити свої права. Крім того, прокурор може бути залучений судом до участі у справі або вступити у справу за своєї ініціативи для надання висновку з метою здійснення покладених на нього обов'язків. Участь прокурора в судовому процесі є на сьогодні обов'язковою у випадках, передбачених законом, або коли це визнає за необхідне суд. У той же час процесуальний закон не встановлює порядок вступу прокурора у процес за власною ініціативою у випадках, коли він не подавав позовів і заяв в інтересах громадян чи держави.

За чинним законодавством суддя може відмовити прокуророві в його праві на вступ у судовий процес на будь-якому його етапі на власний розсуд, що суперечить положенням ст. 45 ЦПК, ст. 36¹ Закону "Про прокуратуру". До того ж процесуальні норми не визначають критеріїв, відповідно до яких суд може визнати необхідною участь прокурора у процесі, що суттєво обмежує його право на самостійність вирішення питання щодо його вступу в судовий процес з метою захисту інтересів громадянина чи держави.

У науці цивільного процесуального права зазнає критики положення закону про обов'язкову участь прокурора в цивільному процесі. Зокрема, В. Аргунов указує, що перелік справ, щодо яких прокурор зобов'язаний порушити цивільну справу, тільки з'ясовує ініціативу прокурора. Порушення справи в суді за наявністю такого обов'язку означає для прокурора необхідність домагатися задоволення такого позову, що може призвести до негативних наслідків. На цій підставі вчений пропонує виключити норми, які передбачають обов'язкову участь прокурора (Аргунов В. Н. Участие прокурора в гражданском процессе. -- М., 1991. -- С. 91.). На наш погляд, право прокурора на участь у цивільному судочинстві все ж випливає із закону, але при цьому воно не повинно мати характер прямої заборони або дозволу.

Література

1. Штефан М.Й. Проблеми теорії і практики правового регулювання цивільних правовідносин // Проблеми методології сучасного правознавства. -- К., 1996. -- С. 113.

2. Луспеник Д.Д. Застосування новел ЦК і ЦПК України в судовій практиці. Серія "Судова практика". -- Харків: Харків юридичний, 2005. -- С. 268-281.

3. Дзера О., Отраднова О. Недійсність правочину (угоди) за новим Цивільним кодексом України // Юридична Україна. -- 2003. -- N 10. -- С. 5 - 18.