Административно-правовые формы и методы

14

План

1. Административно-правовые формы и методы

Список литературы

1. Административно-правовые формы и методы

Понятие и сущность административно-правовых форм

В общенаучном понимании форма означает внешнее выражение содержания определенного явления или определенных действий. Так, процесс обучения - содержание деятельности может выражаться в чтении лекций, проведении практических занятий, в ознакомлении с соответствующей практикой и т.д. (формы обучения).

В сфере государственного управления осуществляется деятельность множества лиц, организаций и органов. Так как в этой сфере происходит реализация задач, функций и полномочий исполнительной власти, на первый план выдвигается проблема форм деятельности субъектов этой ветви государственной власти. Через познание этих форм появляется возможность углубленного понимания самой, государственно-управленческой деятельности - основного субъекта административного права.

Известно, что государственная власть в любом своем проявлении не реализуется сама по себе. Чтобы проявить себя в законодательном, судебном, исполнительном варианте, она должна действовать. Именно в конкретных действиях ее соответствующих субъектов проявляется содержание и направленность данной ветви власти.

Исполнительные органы (должностные лица) в процессе своей повседневной практической деятельности совершают разнообразные действия. При этом компетенция данного органа или его представителя (должностного лица) определяет их возможность совершать те или иные действия в тех или иных конкретных управленческих ситуациях.

Одни исполнительные органы вправе устанавливать подзаконные правовые нормы, т.е. правила поведения в сфере государственного управления или на отдельных ее участках; другим предоставлено право давать конкретные юридически властные предписания или запреты, адресуемые тем или иным участникам управленческих отношений; третьи наделены полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных функций и т.п.

При этом все они совершают действия, целью которых является организация собственной работы либо работы подчиненных служащих; все они в различных вариантах удовлетворяют запросы граждан и общественных объединений, рассматривают и разрешают разнообразные ходатайства (например, заявления и жалобы граждан) и т.п.

Тем самым возможность проявить себя в качестве компетентного, а потому и правомочного субъекта, призванного осуществлять в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность, превращается в реальность. Следовательно, в совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) действиях фактически реализуется определенная для них компетенция, т.е. именно она получает свое внешнее выражение. Действия по ее реализации - работающее средство решения всех управленческих задач и функций.

Различные действия, совершаемые названными субъектами, выражают, по существу, содержание деятельности по управлению, дают представление о том, как практически решаются управленческие задачи, как выполняются функции управления, т.е. как осуществляется государственно-управленческая деятельность.

Так как органы исполнительной власти осуществляют свои функции непосредственно от имени государства, их внешне выражаемые действия регламентируются правом. Административно-правовые нормы, определяющие правовое положение того или иного органа, практически определяют и формы его деятельности. Тем самым все они подчиняются интересам процесса реализации исполнительной власти.

Изложенное позволяет ответить на вопрос: что же понимается под формой управленческой деятельности (формой управления)? Она представляет собой внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Конкретные действия этих органов (лиц) достаточно разнообразны по своему характеру, назначению и вызываемым ими последствиям.

При этом на первый план выдвигаются такие формы, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе говоря, в первую очередь во внешнем выражении нуждаются внешние управленческие функции. И это понятно, ибо иначе сама цель управления не может быть достигнута.

Но исполнительные органы осуществляют многие действия, непосредственно управляющее воздействие внешнего характера не выражающие (обеспечение подготовки такого воздействия, сбор информации о результатах осуществленного воздействия и т.п.). Это внутриорганизационные действия.

Таким образом, при анализе форм управления необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм деятельности внутриаппаратного характера. Первые непосредственно выражают внешнее юридическое воздействие. Они являются формами управления в собственном смысле.

Вторые, представляя собой всю совокупность совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) действий, не носящих характер прямого управляющего воздействия, есть формы управления в широком смысле. Значимость их тем не менее высока, так как без должной внутренней организации работы (самоорганизации) субъект исполнительной власти не сможет результативно и эффективно реализовать саму исполнительную власть.

Наиболее существенное значение имеют такие действия этих субъектов, которые вызывают юридические последствия или же имеют юридическое значение. Это обстоятельство важно в силу того, что именно действиям, совершаемым субъектами исполнительной власти, отводится приоритетная роль в сфере государственного управления, а также потому, что именно в них находит свое практическое выражение главная цель управления - упорядочивающее воздействие на поведение различных участников управленческих общественных отношений.

В административно-правовом лексиконе встречается еще один вариант употребления термина «форма». Имеются в виду организационно-правовые формы управления. Отличие их от рассматриваемых форм управления заключается в том, что под ними понимаются различные виды органов исполнительной власти, действующих в той или иной области или сфере деятельности Например, можно говорить об организационно-правовых формах межотраслевого управления, подразумевая при этом те исполнительные органы, которые наделены соответствующим объемом межотраслевой компетенции. В таком же плане говорят об организационно-правовых формах государственного управления, например, торговлей, здравоохранением и другими объектами управления.

Классификация административно-правовых форм

С учетом разнообразия форм управления можно выделить их конкретные виды.

На практике выбор форм управления зависит от многих обстоятельств. Например, многое зависит от характера компетенции конкретного исполнительного органа (должностного лица), от особенностей объекта управляющего воздействия (гражданин или подведомственный объект), от целей совершаемых управленческих действий (управляющее воздействие или организация собственных дел), от характера последствий, на достижение которых нацелено данное действие, от степени юридической регламентации этих действий и т.п.

Естественно, что в максимальной степени регламентируются действия, являющиеся формами реализации самой исполнительной власти. Например, это действия по изданию правовых актов управления, которые во всех случаях влекут четко выраженные юридические последствия. В меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. В рамках общих требований законности исполнительные органы (должностные лица) вправе самостоятельно выбирать соответствующие формы своей деятельности. Единственное условие при этом: нельзя выходить за рамки требований законности и пределов своей компетенции.

Формы управления (государственно-управленческой деятельности) регламентируются административно-правовыми нормами различного юридического значения. Некоторые из них регламентированы конституционно (например, относительно Правительства РФ), другие - подзаконными правовыми актами (например, положениями о конкретных органах исполнительной власти, должностными инструкциями). Внутриорганизационная деятельность также подлежит регламентации, но она замкнута рамками внутриорганизационной работы тех или иных исполнительных органов (например, инструкции по делопроизводству).

В наибольшей степени нуждаются в правовой регламентации формы деятельности исполнительных органов (должностных лиц), связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций.

Соответственно выделяются правовые и неправовые формы управления.

Правовые формы всегда вызывают внешние и четко выраженные юридические последствия. Это любые действия субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление правовых последствий. В них непосредственно получают свое практическое выражение юридически властные полномочия, являющиеся спецификой субъектов исполнительной власти. Наиболее показательно эти качества данной группы форм проявляются в правовых актах управления.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут, так как их совершение не связано с изданием правовых актов управления. В частности, они не порождают административно-правовых отношений, что характерно для правовых форм (издание индивидуальных актов). Это совершение различного рода организационных действий, способствующих применению правовых форм или их последующей реализации.

Однако приведенной классификацией, имеющей самое общее значение, не исчерпывается видовое разнообразие форм управления. Так, очевидно, что практически невозможно все управленческие действия сводить исключительно к изданию правовых актов управления, как к наиболее показательной форме таких действий. Органами исполнительной власти совершается немало действий иного юридического характера.

В связи с этим заслуживает внимания предлагаемая в административно-правовой литературе классификация форм управленческих действий (форм управления), выходящая за рамки их деления на правовые и неправовые. Наиболее показателен следующий вариант такой классификации:

а) издание нормативных правовых актов;

б) издание индивидуальных правовых актов;

в) осуществление организационных действий;

г) выполнение материально-технических операций.

Необходимо оценить такую классификацию, хотя следует признать, что существуют и иные ее варианты, чаще всего путающие формы и методы управленческой деятельности.

Главное заключается в том, что помимо издания правовые актов управления субъекты исполнительной власти совершают немало действий иного юридического характера. Так, они осуществляют в установленных законодательством случаях обязательную государственную регистрацию, лицензируют определенные виды деятельности физических и юридических лиц, выдают официальные документы, официально подтверждающие те или иные субъективные права (например, право на вождение транспортных средств), контролируют соответствие поведения участников управленческих отношений требованиям установленных правил, заключают различного рода соглашения и т.п.

Уже из самого перечня подобного рода управленческих действий достаточно определенно вытекает вывод, что они не являются юридически бездейственными. Их юридическая значимость, бесспорно, налицо.

Однако такое значение они приобретают не прямо, а опосредованно. Поясним это на следующем примере. Наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого акта; регистрация или лицензирование находят свое выражение в соответствующем правовом акте управления; контрольные функции своим результатом имеют издание правового акта, подводящего итоги контроля или надзора; соглашения предшествуют изданию правового акта (например, контрактная система замещения должностей) и т.п.

А как можно оценить с юридической точки зрения, например, выдачу работником аппарата исполнительного органа какого-либо документа типа справки, подтверждающей работу данного лица в данном органе, либо командировочного удостоверения, либо, наконец, копии принятого по жалобе гражданина решения данного органа? Очевидно, что прямых юридических последствий подобного рода действия не влекут, если их сравнивать с правовыми актами (например, с приказом руководителя органа о назначении лица на вакантную должность). Но приведенные в качестве примера действия внешне выражены, что, несомненно, позволяет отнести их к числу форм управленческой деятельности, так или иначе, но непременно связаны с соответствующим правовым актом (например, с приказом, в соответствии с которым данное лицо является служащим данного органа, либо с приказом о направлении данного служащего в служебную командировку и т.п.). Однако очевидно и то, что такого рода действия в конечном счете если и не влекут прямых юридических последствий, хотя и могут их вызывать, юридически значимы. Это в еще большей степени может характеризовать иного рода внутриорганизационные действия, например, по подготовке проектов правовых актов данного органа, осуществляемые его служебным аппаратом, по подготовке различного рода аналитических материалов и т.п.

Все это дает основания для выделения в качестве правовых форм управления две категории действий, совершаемых в процессе деятельности органов исполнительной власти, а именно:

а) издание правовых актов;

б) совершение на их основе иных действий юридического характера.

При этом нельзя забывать о том, что исполнительная власть реализуется только с ее официальными субъектами, но не структурными подразделениями таковых, действия которых (организационные, аналитические и др.) далеко не всегда имеют непосредственно юридический характер. Поэтому при отнесении к числу форм управленческой деятельности организационных и материально-технических действий необходимо учитывать, что делопроизводству, экспедиции, охране и т.п. отводится чисто вспомогательная роль по отношению к ведущим, т.е. правовым, формам деятельности органов исполнительной власти.

Главный вывод из изложенного: помимо издания правовых актов в аппарате органов исполнительной власти могут совершаться юридически значимые действия, не облеченные в форму издания правовых актов. И это объяснимо, так как издание правовых актов отнесено к компетенции исключительно руководителей. Если признать, что такого рода действия и представляют собой правовые формы управления, то невозможно будет объяснить роль аппарата органов исполнительной власти, построенного на началах распределения обязанностей и ответственности. Функциональные действия такого аппарата направлены на обеспечение реализации функций и полномочий данного органа, что предполагает ту или иную степень их юридической значимости. В то же время нельзя автоматически такой признак распространять на все совершаемые сотрудниками аппарата действия, ибо многие из них лишены правового характера.

Есть еще несколько оснований для классификации форм управленческой деятельности. Среди них предпочтительно на первое место поставить их виды в зависимости от достигаемых результатов. По данному критерию можно выделить формы, используемые в целях позитивного регулирования (утверждение управленческих программ и т.п.), а также формы, с помощью которых осуществляется реакция на негативные явления в сфере государственного управления. Это юрисдикционные формы (например, по применению мер административного принуждения).

Таким образом, исполнительная власть не может найти свое отчетливое выражение в действиях типа проведения совещаний семинаров, моделирования, делопроизводства и т.п. Только право вые формы в состоянии выразить ее суть. В системе правовых форм управления в силу этого закономерно главенствующая роль отводится правовым актам управления.

Понятие, сущность и виды административно-правовых методов

Административно-правовой метод - средство практического решения всех задач, стоящих перед субъектами исполнительной власти, включая и регулирование. Это функция субъекта административного права» но не любого, а того, кто наделен полномочиями, необходимыми для практической реализации задач и функций исполнительной власти в порученной ему сфере деятельности.

Для методов управления характерно:

* прямая связь с целями практической реализации исполнительной власти;

* в них находит свое непосредственное выражение связь между субъектами и объектами государственно-управленческой деятельности;

* они используются исполнительными органами (должностными лицами) для реализации закрепленной за ними компетенции;

* своим адресатом метод всегда имеет конкретный индивидуальный или коллективный объект;

* в них воплощается управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведение участников управленческих отношений;

* они выражают публичный интерес в регулируемых административным правом общественных отношениях;

* метод управления содержит в себе в силу этого ту или иную «долю» юридически властных полномочий.

Без труда на данной основе может быть сформулирован следующий вывод: метод управления представляет собой предоставленную субъектам государственно-управленческой деятельности нормами административного права возможность результативно решать стоящие перед ними задачи.

В силу этого обоснованно именовать их административно-правовыми методами.

Методы, используемые в процессе реализации исполнительной власти, разнообразны. Но в их основе два универсальных метода любой государственной или общественной работы - убеждение и принуждение.

Убеждение является главным методом деятельности. Проявляется оно в использовании средств воспитания, разъяснения, пропаганды лучших примеров, поощрения за добросовестную работу, материальное стимулирование. Принуждение традиционно характеризуется как вспомогательный метод, используемый тогда, когда средства убеждения оказываются нерезультативными, т.е. когда нарушаются требования правил, действующих в сфере государственного управления.

В административно-правовых методах получают свою конкретизацию средства убеждения и принуждения с учетом специфики государственно-управленческой деятельности.

Можно выделить следующие три вида методов в зависимости от конкретных целей соответствующих действий.

1. Методы управляющего воздействия; в них находят свое непосредственное выражение все качества, присущие отношениям между субъектами и объектами управления.

2. Методы организации работы исполнительных органов. Они имеют чисто аппаратное значение, так как создают условия, необходимые для эффективного управляющего воздействия. Они включают как юридические средства (например, методы определения персональной ответственности между работниками центрального аппарата министерства, распределения компетенции между его структурными подразделениями и т.п.), так и средства неправового характера. Это математические, графические, социологические, исследовательские методы и т.п. Главное в содержании такого рода методов - их использование вне рамок непосредственного управляющего воздействия.

3. Методы совершения управленческих действий. Они носят процедурный характер (например, существуют определенные методы принятия управленческих решений, совершения контрольно-надзорных действий и т.п.).

Список литературы

1. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. - 1998. - № 8. - С. 18.

2. Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. - Екатеринбург, 1999.

3. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 1999.-320с.

4. Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. - М., 1996. Ч. 1.