Теория всенароднго мандата

Теория всенародного мандата

Идея договорного отношения - отношения поручения или мандата - между народом и народным представительством является во французской литературе господствующей до настоящего времени.

И в германской публицистике 30-50-х гг., находящейся всецело под влиянием французской доктрины, теория народного представительства, как представительства по уполномочию народа, является, безусловно, господствующей.

В 60-х гг. XIX века в германской доктрине публичного права возникает так называемая юридическая школа публицистов - научное направление, которое ставит своей непосредственной целью догматическую конструкцию основных институтов публичного права. В частности, вопрос о догматической природе народного представительства подвергается коренному пересмотру публицистикой «юридического направления».

Родоначальник этого направления, К.Ф. Гербер впервые устанавливает положение, категорически и резко отрицающее традиционную теорию народного представительства: народное представительство не может быть представительством по уполномочию народа). Теория «всенародного мандата», излюбленная политической фразеологией, при ближайшем рассмотрении оказывается искусственной фикцией, лишенной юридического содержания и смысла.

В самом деле, как уже указано выше, отношение представительства всегда и необходимо предполагает наличность двух правовых субъектов - двух лиц, физических или юридических, - представляемого и представителя. В частности, представительство по уполномочию предполагает дееспособность не только представителя, но и представляемого лица. Представительство по уполномочию создается определенным юридическим актом (мандатом), в силу которого воля одного лица (мандатария) отождествляется правом с волей другого (манданта). Мандат, по самому существу своему, обязывает и связывает волю мандатария: где нет обязательного мандата, там нет никакого мандата вообще.

Если, действительно, народное представительство является отношением представительства по уполномочию, естественно возникает вопрос: кто в этом отношении представляемое лицо?

Дореволюционная действительность отвечает на этот вопрос вполне определенным образом: представляемым лицом является сословная или территориальная корпорация, поручающая своему представителю защиту и осуществление своих интересов.

Этот ответ к современной системе представительства неприменим. Ее наиболее существенное отличие от «готической» системы предшествующей эпохи заключается именно в том, что депутаты «представляют» народ, а не тот избирательный округ, которым они посланы в парламент

Основная ошибка теории «всенародного мандата» заключается в том, что она отожествляет избрание депутатов с делегацией парламенту законодательных полномочий.

По самому существу своему, делегация полномочий всегда и необходимо имеет условный и ограниченный характер. Неопределенная и безусловная делегация должна быть рассматриваема, как отчуждение права. Мандат не может не быть обязательным. Выходя из границ поручения, мандатарий перестает таковым быть: он действует от своего имени, а не от имени представляемого им лица. Между тем в представительном государстве парламент осуществляет такую же - безусловную и в своем содержании неопределенную - власть, какую в непосредственном народовластии осуществляет народ. Требуя для издания закона принятия его большинством голосов, соглашения между палатами, санкции монарха и т.д., конституция категорическим образом определяет форму законодательных волеизъявлений; их содержания она не определяет и не может определить.

Теория «всенародного мандата», как юридическая конструкция отношений между народом и народным представительством, является во всех отношениях несостоятельной.

Юридическая природа народного представительства

Со времен французской революции наряду с парламентом - и в теории, и на практике - представителем народа нередко признается монарх. Но конструкция власти монарха, как власти «народного представителя», юридически бессодержательна: конституционное право не знает институтов, обеспечивающих соответствие воли монарха «воле» народа. Такое соответствие, конечно, возможно; оно зависит, однако, от личных, интеллектуальных и моральных, свойств того или другого монарха. Монарх - орган государства, а не представитель народа. Напротив, юридически содержательной является конструкция народного представительства, как представительства по закону (по конституции) народа; в ней - и только в ней - мы находим объяснение, необходимое и достаточное, важнейших институтов представительного строя.

Во всяком случае, в применении к современному государству, не может быть речи о народном представительстве как представительстве по уполномочию народа. Не в идее «всенародного мандата», а в идее представительства по закону - основание конституционного запрета обязательных мандатов. По конституции, парламент является представителем всего народа, поэтому каждый в отдельности депутат не может быть связан поручением или мандатом своих избирателей.

Как представительство по закону, народное представительство предполагает недееспособность народа; оно отрицает народный суверенитет.

Правовая природа мандата депутата представительного органа в РФ

В основе юридической природы депутатского мандата лежит конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следует отметить, что современная демок ратия имеет ярко выраженную тенденцию, свидетельствующую о том, что осуществление власти народом проводится на основе не непосредственной, а представительной демократии. В этой связи французский социолог П. Бурдье совершенно справедливо отмечал, что народ не может существовать иначе, как делегируя свои полномочия какому-либо лицу или органу, способному действовать в качестве юридического лица или группы

Представительными органами власти являются парламенты и представительные органы местного самоуправления, которые состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного, и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следовательно, депутатом является лицо, представляющее общество и выражающее его волю. В этом и состоит сущность депутатского мандата как представителя народа, его избравшего. Именно население наделяет депутата своими полномочиями на осуществление государственной власти и местного самоуправления. Депутат является полномочным представителем народа.

Конституция Российской Федерации 1993 г. отказалась от закрепления господствовавшего прежде императивного депутатского мандата. Отныне избиратели юридически не могут определять позицию депутата, а депутат не связан правовыми обязательствами с ними. Нет юридической ответственности депутата перед избирателями; отсутствуют такие институты, характерные для императивного мандата, как наказы избирателей, подотчетность избирателям депутатов и отзыв депутатов избирателями. Все это в совокупности можно рассматривать как конституционноправовое закрепление свободного мандата депутата представительного органа в РФ (по крайней мере для федерального уровня).

В Федеральном законе о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятом 8 мая 1994 г. как и в Конституции РФ, нет прямого указания на характер депутатского мандата.

Свободный характер депутатского мандата косвенно подтверждается ч. 2 ст. 2 названного Закона, согласно которой депутат Совета Федерации (СФ) и депутат ГД руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями. Что касается других статей, имеющих значение для уяснения данного вопроса, то они грешат существенными юридическими неточностями. Так, ч. 2 ст. 1 Закона содержит следующее определение депутата Государственной Думы: «Депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Подводя итоги, можно констатировать, что в результате анализа правовых моделей мандата депутата представительного (законодательного) органа Российской Федерации и ее субъектов вырисовывается противоречивая картина. Реформирование представительных органов повлекло за собой внедрение новых подходов к осуществлению депутатской деятельности. И если на уровне федерации в целом утвердилась модель свободного мандата, то в ее субъектах к этому вопросу существует различный подход. Устойчивые тенденции пока не сформировались. Наряду с закреплением свободного мандата в одних субъектах РФ в других происходит восстановление и развитие таких институтов, как отчеты и отзыв депутатов.

Юридическая природа депутатского мандата зависит от уровня представительного органа власти: федерального, регионального, местного. На федеральном уровне депутатский мандат должен быть свободным, не предусматривающем отзыва депутата избирателями, на региональном и местном уровнях депутатский мандат должен быть императивным.

На федеральном уровне депутатский мандат должен быть свободным, не предусматривающем отзыва депутата избирателями, на региональном и местном уровнях депутатский мандат должен быть императивным. Здесь депутат должен выражать волю и интересы населения, его избравшего, а не государства. Разная юридическая природа депутатского мандата объясняется тем, что представительные органы власти в Российской Федерации не представляют собой единую систему, связанную с жесткой вертикалью подчиненности подобно органам исполнительной власти.