14

Вопросы

1. Понятие бюджетного процесса

2. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса

3. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса

4. Расходные обязательства. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств

5. Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ

6. Итоги бюджетного реформирования



1. Понятие бюджетного процесса

Согласно ст.6 Бюджетного Кодекса РФ бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.06.1998 г. №145-ФЗ. Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823..

Деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от начала составления проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении занимает около пяти лет Бюджетное право: учеб.пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям «Юриспруденция» и «Экономика» / Под ред. Г.Б.Поляка, П.И.Кононова. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С.73.. Этот срок в научной литературе именуется бюджетным циклом. Данный процесс протекает в несколько стадий: составление проекта бюджета; исполнение бюджета; подготовка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Все стадии жестко регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины.

Бюджетный процесс протекает строго последовательно во времени. Это связано с тем, что на каждой стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного процесса не представляется возможным.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Российской Федерации, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность и специализация бюджетных показателей.

Ежегодность бюджета означает, что бюджет должен содержать обязательную годовую часть, принимаемую сроком на один год - с 1 января по 31 декабря, и плановую - на два года. Это важный основополагающий принцип, подразумевающий обязательное ежегодное принятие бюджета до начала финансового года, что позволяет более рационально подходить к распределению бюджетных средств. Для обеспечения этого принципа в Бюджетном Кодексе РФ предусмотрена норма, регламентирующая срок представления Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года (ст.192 Бюджетного Кодекса РФ).

Специализация бюджетных показателей означает, что бюджеты бюджетной системы Российской Федерации составляются по единой бюджетной классификации: с обязательной группировкой доходов и расходов по общим признакам, присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований и порядковых номеров.

2. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса

В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В то же время, несмотря на осуществляемые в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток - отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств.

Этот недостаток выразился:

1. в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главными распорядителями распорядителям и получателям бюджетных средств, то есть администраторам бюджетных средств.

2. предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

3. отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4. ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

5. преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств.

6. отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

7. затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

8. нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между представительными и исполнительными органами власти. Все это ограничивало возможности и стимулы повышения эффективности управления общественными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 года №249 одобрило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах».

3. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса

Главная задача реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».Собрание Законодательства РФ,31.05.2004, №22, ст.2180..

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Необходимость перехода к «управлению результатами» обусловливает формирование бюджета исходя из целей планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которыми управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» Собрание Законодательства РФ,31.05.2004, №22, ст.2180.

.

Реформирование бюджетной системы и бюджетного процесса требует осмысления накопленного собственного и зарубежного опыта в сфере бюджетов, выделения тенденций развития бюджетов и реализации в практику бюджетного процесса мероприятий, направленных на разрешение наиболее важных, первоочередных проблем в бюджетной сфере. Направленность преобразований в бюджетной сфере должна осуществляться с учетом требования быстрой адаптации реализуемых мероприятий в этой сфере. В сфере бюджетного процесса следует осуществить следующие мероприятия:

­ реформировать бюджетную классификацию и бюджетный учет;

­ усовершенствовать систему обсуждения и принятия бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с учетом упрощения процедур на основе законодательных актов;

­ выделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств;

­ совершенствовать среднесрочное финансовое планирование;

­ совершенствовать и расширить сферу применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

­ повышать эффективность системы контроля за формированием бюджетов всех уровней и их исполнением со стороны органов власти.

Этим предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам. Кроме того, эти направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов планирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измерительных результатов.

4. Расходные обязательства. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств

В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся новые понятия: «расходные обязательства», «реестр расходных обязательств», «действующие расходные обязательства» и «принимаемые расходные обязательства».

Расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.

Реестр расходных обязательств - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

Бюджет действующих обязательств - это объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

­ трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

­ обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

­ обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

­ погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

­ обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

­ средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предполагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

­ увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

­ увеличение заработной платы, денежного довольствия;

­ досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

­ предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);

­ увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

­ новые бюджетные инвестиции;

­ предоставление бюджетных кредитов.

Разделение обязательств на действующие и принимаемые позволяет:

­ существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

­ поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения или отмены;

­ Удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

­ Ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образовываться за счет:

­ Сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и тому подобное);

­ Применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

­ Опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов, прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств - с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются следующие мероприятия:

1) Мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

­ Приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников и другое);

­ Не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и так далее).

2) Мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размеров трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства и так далее).

Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя их стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств, хотя по общим оценкам, он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

5.Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ

Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена "необеспеченных мандатов".

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.

6. Итоги бюджетного реформирования

Если оценивать ход преобразований по факту принятия нормативных актов, предусмотренных планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., то указанный план можно считать в значительной степени выполненным.

Выполнение плана мероприятий по реализации «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.»

Запланированные мероприятия	Статус выполнения
Внесение изменений в бюджетную классификацию Российской Федерации	Выполнено с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации» № 174-ФЗ 23 декабря 2004 г.
Уточнение порядка разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ	Выполнено с внесением изменений в Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (постановление Правительства РФ от 25 декабря 2004 г. № 824)
Определение порядка составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета	Выполнено с утверждением Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118)
Определение порядка ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации	Выполнено с утверждением Положения о ведении реестра расходных обязательств Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440)
Определение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ	Выполнено с утверждением Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239)
Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса	Законопроект о внесении соответствующих изменений в Бюджетный кодекс разрабатывается Минфином России

Вместе с тем реализуемая в соответствии с Концепцией реформа в основном ограничивалась стадией составления проекта бюджета и не затрагивала этапы исполнения бюджета, составления отчетности и оценки достигнутого. Впервые подготовленные в 2004 году доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования дают общее представление о целях и задачах ведомств, но не конкретизируются до прикладного уровня, на котором исполняется бюджет. Отчетность о сформированных в 2004 году планах на 2005 год может быть предоставлена не ранее начала 2006 года. Оценка достигнутого, особенно в части конечных результатов деятельности ведомств, потребует еще большего времени.

Вышесказанное означает, что реформу нельзя считать завершенной. Действительно, полноценное бюджетирование, ориентированное на результаты, возможно лишь при условии его включения в систему, охватывающую и другие составные части «управления результатами»: стратегическое планирование, исполнение бюджета, мониторинг результатов и оценку результативности.

Поэтому для доведения начатых преобразований до логического завершения необходимо предпринять ряд шагов по следующим направлениям:

1. Внедрение финансового менеджмента в государственном секторе.

Международный опыт показывает, что изменения повседневной практики, технологические и организационные инновации, заимствованные у частных фирм, не являются единственными предпосылками для внедрения современного финансового менеджмента в институты государственного сектора. Важнейшую роль в обеспечении современного финансового менеджмента в государственном секторе экономики играют сама идеология и культура управления, которые обеспечат принятие эффективных решений, выбор оптимальных путей использования ограниченных ресурсов для достижения поставленных целей государственной политики. Такого рода фундаментальные перемены требуют серьезных усилий и значительных временных затрат. Также следует учесть, что эти перемены невозможны без применения принципов прозрачности и подотчетности во всех фазах бюджетного цикла и без достижения синергетического эффекта между технологическими, институциональными и иными элементами бюджетной реформы.

2. Определение структуры взаимоотношений внутри субъектов бюджетного планирования.

Имеются в виду отношения между федеральными министерствами и руководимыми ими федеральными службами и федеральными агентствами, а также между службами и агентствами и подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Это позволит поэтапно делегировать ведомствам (и соответственно их сотрудникам на соответствующих уровнях) более высокую степень свободы в принятии управленческих решений для достижения запланированных результатов. Международный опыт показывает, что наличие управленческой самостоятельности действительно стимулирует заинтересованность ведомств и государственных служащих в повышении результативности их работы.

Также необходимо перейти к более тесному взаимодействию между различными структурными единицами каждого ведомства и обеспечить координацию действий подразделений, отвечающих за стратегическое планирование, за исполнение бюджета и непосредственно за профильную деятельность субъектов бюджетного планирования.

3. Определение четкой взаимосвязи между затратами и результатами.

Без такой связи доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования фактически «живут самостоятельной жизнью», их использование в бюджетном процессе является скорее формальной процедурой, а сам бюджет продолжает исполняться на основе затратного метода. Первоочередной задачей является выявление более четких и устойчивых связей в цепочке «бюджетные расходы - задействованные ресурсы - реализуемые мероприятия - непосредственные результаты». Необходимо также отработать методы расчета различных показателей эффективности и результативности и их практического использования, как самими субъектами бюджетного планирования, так и Минфином России и иными заинтересованными участниками бюджетного планирования.

Это также закреплено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах». В частности там указано, что Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

При формировании и реализации бюджетной стратегии Правительству РФ надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач.

1)Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

2)Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих, в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.

У субъектов РФ и муниципальных образований уже в 2007 году появится возможность формирования и утверждения своих бюджетов на 3-летний период.

3)Обеспечение исполнения расходных обязательств. В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.

Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения.

4)Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства РФ современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.

5)Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативностью бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.

Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004 - 2006 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

Несмотря на быстрый старт реформы, было бы необоснованным считать, что темп реализации преобразований сможет быть значительно выше того, который можно наблюдать в других странах. Мировая практика свидетельствует, что для реализации бюджетной реформы необходимы многие годы и что составляющие ее мероприятия должны осуществляться в определенной последовательности. Многие попытки провести аналогичную реформу в других странах закончились неудачей, поскольку внедрение отдельных ее элементов на слишком ранней стадии вело к невозможности реализации потенциала этих мер без предварительного завершения ряда иных преобразований. Применительно к России основная угроза устойчивости реформы состоит в недостаточной взаимной координации отдельных составных частей широкой программы преобразований общественного сектора в целом, охватывающей, помимо бюджетной, административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и другие.

При осуществлении дальнейших шагов необходимо обеспечить разумный баланс между потенциалом субъектов бюджетного планирования и масштабами ожидаемых от них инноваций. Успех реформы в целом и отдельных ее компонентов будет во многом зависеть от своевременного предоставления субъектам бюджетного планирования надлежащей методологической поддержки.



Словарь терминов:

Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, субъектов РФ и местного самоуправления.

Бюджетная классификация РФ - группировка доходов и расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы с присвоением объектам классификации группировочных кодов, что обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней.

Бюджетная система РФ - совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве РФ и регулируемая нормами права.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных ресурсов для решения задач и функций, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

Бюджетное устройство - организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимосвязь между элементами системы.

Внебюджетные специальные фонды - денежные фонды, имеющие строго целевое назначение. Их целью является расширение социальных услуг населению, стимулирование развития отсталых отраслей инфраструктуры территориальных образований, обеспечение дополнительными ресурсами приоритетных направлений экономики.

Государственный бюджет - основной финансовый план государства, имеющий силу закона (утверждается Государственной думой и Советом Федерации, подписывается Президентом РФ).

Государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление целевых расходов.

Территориальные бюджеты - совокупность бюджетов республик, входящих в состав РФ, краев, областей, национальных органов, районов, городов, поселков и сельских поселений.

Территориальные внебюджетные фонды - совокупность денежных средств, мобилизованных сверх бюджета региональными и местными органами власти для обеспечения социально-экономического развития территорий.



Список литературы:

1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.06.1998 г. №145-ФЗ. Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823.

2. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Собрание Законодательства РФ, 31.05.2004, №22, ст.2180.

3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах». Финансовый вестник. «Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет», N 7, апрель, 2007г.

4. Александров И.М. Бюджетная система РФ: Учебник. - 2-е изд. - М.:Издательско-торговая корпорация «Дашков и К^о», 2007. - 486 с.

5. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающимся по экономическим специальностям/ Под ред. Г.Б.Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 703с. - (Серия «Золотой фонд российских учебников»).

6. Бюджетное право: учеб.пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям «Юриспруденция» и «Экономика» / Под ред. Г.Б.Поляка, П.И.Кононова. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. - 271с.