Система государственного управления

1

СОДЕРЖАНИЕ:

РАЗДЕЛ 1. Основы государственного управления

ТЕМА 1: Предмет и научные основы государственного управления

ТЕМА 2: Федеральные органы государственной власти

РАЗДЕЛ 2. Государственная политика и экономическое регулирование

ТЕМА 3: Формирование и реализация государственной политики

ТЕМА 4: Государственное регулирование экономики

РАЗДЕЛ 3. Структурное управление

ТЕМА 5: Региональное управление

ТЕМА 6: Власть и бизнес

РАЗДЕЛ 4. Управление экономикой и социальное управление

ТЕМА 7: Управление основными хозяйственными сферами

ТЕМА 8: Управление социальной сферой

ТЕМА 9: Управление конфликтными и чрезвычайными ситуациями

РАЗДЕЛ 1. Основы государственного управления

ТЕМА 1: Предмет и научные основы государственного управления.

Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющие систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.

Система государственного управления представляет собой научную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе. Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической систем.

В настоящее время формы государственного устройства классифицируют так:

- по источнику власти (форма правления) - монархия, народовластие, теократия;

- по типу политической системы (государственно-территориальное устройство) - демократия, авторитаризм, тоталитаризм;

- по характеру отношений между центром и составными частями (государственно-территориальное устройство) - конфедерация, федерация, унитарное государство.

Государственность новой России формировалась в недрах СССР как орудие и следствие борьбы за власть в высших ее эшелонах. Никаких объективных причин для распада СССР не было, более того, он противоречит мировой тенденции экономической и политической интеграции.

Основой формирования новых федеративных отношений в России послужили Федеративный договор, Конституция РФ. Приняты фундаментальные правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.

Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в то же время имеет самостоятельное значение. Основополагающим в управлении является определение роли, места человека или объекта управления.

ТЕМА 2: Федеральные органы государственной власти.

Государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ.

Действуют также организации, не входящие непосредственно в систему органов государственной власти, но выполняющие разнообразные государственные и общественные функции: прокуратура, Центральная избирательная комиссия, Центральный банк, Уполномоченный по правам человека.

В соответствии с Конституцией РФ (1993г.) Президент является главой государства, символом верховной власти. Функции Президента как главы государства заключаются в том, что он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Президент обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса и обеспечивающих возможность выполнять закрепленные за ним функции. Полномочия и функции связаны с базовыми условиями жизнедеятельности общества и государства.

Исполнительные органы осуществляют государственное управление во исполнение законов, принятых парламентом. Согласно мировой практике исполнительная власть ответственна перед законодательной (представительной) властью и выполняет распорядительные, регулирующие и контрольные функции.

Особенность законодательной власти в том, что законодательные органы не находятся в состоянии иерархии и напрямую друг другу не подчиняются. Их подчиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу.

Парламент России - Федеральное Собрание - состоит из двух палат: Совет Федерации и Государственная Дума. По аналогии с мировой практикой первая палата считается верхней, вторая - нижней, членов первой палаты называют сенаторами, второй - депутатами.

Суды выполняют правоохранительные функции, рассматривают споры юридических и физических лиц, а также обращения по поводу действий исполнительной власти. Суд выносит решения от имени государства на основе действующего законодательства.

Основным средством утверждения права служит закон. Он обладает наибольшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам. Законопроект разрабатывается на основе концепции и проекта технического задания федеральными органами исполнительной власти. Законодательной инициативой обладают также Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ.

РАЗДЕЛ 2. Государственная политика и экономическое регулирование

ТЕМА 3: Формирование и реализация государственной политики.

В наиболее обобщенном виде функции государства сводятся к трем группам:

1. Выполнение общественных работ;

2. Обеспечение социальной справедливости;

3. Защита государства, личности, поддержание порядка.

Чтобы эффективно выполнять функции, государство должно быть сильным, обладать ресурсами. Бесспорными признаками считают:

- независимую судебную систему;

- законы преимущественно прямого действия, их исполнение;

- делегирование полномочий гражданскому обществу;

- поддержку населением.

Плановое управление такой огромной страной, как Россия, объективно необходимо. И не только потому, что рынок никогда не достигнет стадии саморегулирования, а и потому, что он плану не противостоит, и для рыночной экономики порядок лучше хаоса. При правильно организованном планировании план вполне согласуется с частной инициативой, становится суммой инициатив, очищенных от вероятных ошибок и рисков.

Государственная политика призвана согласовывать интересы, находить консенсус, необходимый для стабильности. Научно обоснованная внутренняя и внешняя политика вырабатываются на основе ясной идеологии, долгосрочной стратегии, национальной идеи.

Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, экономические средства и методы воздействия на управляемый объект и предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур, наличие необходимых ресурсов. В процедуре принятия решения различают цели и задачи, а также полномочия, четко очерченные права и обязанности по принятию решений.

Государственной службой в России является профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий РФ и субъектов РФ, федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, иных государственных органов РФ и субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.

Контроль и проверку исполнения органами власти России и субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ.

Контролируются сделки как государственного, так и негосударственного сектора, выходящие за определенный порог. Государственный финансовый контроль осуществляет Счетная палата РФ, Банк России, Министерство финансов РФ, контрольно-ревизионные подразделения МНС России, ГТК России, иные органы.

ТЕМА 4: Государственное регулирование экономики

Государственное регулирование охватывает сферу как макроэкономики, так и отдельно взятого субъекта хозяйствования. Объекты государственного регулирования руководствуются установленными государством нормативно-правовыми актами. Государственное регулирование привносит в экономическое развитие элемент упорядоченности, тогда как рыночное регулирование подчиняется законам стихийности, индивидуалистической психологии.

Методы государственного регулирования экономики подразделяются на административные и экономические. Экономические в свою очередь делят на прямые и косвенные.

Производство материальных благ возможно в различных организационных формах трудового процесса и типах предприятий и имеет, как правило, предпринимательский характер, т.е. является инициативным, самостоятельным и направлено на получение прибыли. Государственное регулирование предпринимательства включает как поощрительные, так и контрольно-ограничительные меры, обеспечивающие субъектам рынка определенных правил игры, без которых никакое хозяйствование невозможно.

Фондовый рынок, или рынок ценных бумаг, позволяет решать разнообразные экономические задачи: перераспределять деньги в реальный сектор, мобилизовывать инвестиции, трансформировать накопления в доступные для производства финансовые ресурсы, содействовать предприятиям в их выходе на рынок капиталов, вовлекать частные сбережения в экономический оборот, формировать активных собственников.

Проведение государственной политики на фондовом рынке возложено на Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России), являющуюся органом исполнительной власти. В регулировании фондового рынка участвуют соответствующие комитеты и подкомитеты Федерального Собрания, Минфин России, Банк России, Минимущество России, МАП России, органы государственной власти субъектов РФ.

В регулировании денежного обращения государство опирается на банковскую систему, в которую кроме центрального банка входят банки с госучастием, коммерческие банки, филиалы, представительства иностранных банков. Государственное регулирование устанавливает и поддерживает определенный валютный режим в стране, правила экспорта и импорта, покупки и продажи иностранной валюты, ее вывоза и ввоза из-за рубежа, хождение внутри страны, влияет на формирование обменного курса национальной валюты на валютном рынке, обеспечивает накопление необходимых золотовалютных резервов.

РАЗДЕЛ 3. Структурное управление

ТЕМА 5: Региональное управление

К предметам ведения РФ отнесены около 50 позиций; совместного ведения - 40; предметы ведения субъектов РФ не фиксированы, к ним отнесены все предметы ведения, за исключением предметов ведения РФ и совместного ведения.

Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам ведения РФ и совместного ведения действует федеральный закон. В случае противоречия по предметам ведения субъектов РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти;

2) высший исполнительный орган государственной власти;

3) иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется при соблюдении следующих принципов:

- государственная и территориальная целостность России;

- распространение суверенитета России на всю ее территорию;

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России;

- единство системы государственной власти;

- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ;

- самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Главными задачами государственной региональной политики являются создание благоприятных макроэкономических условий для саморазвития каждого региона, предпосылок для наиболее полного использования природно-сырьевого и производственного потенциала, преодоление существенных различий по факторам роста, уровню жизни.

Местное самоуправление завершает систему органов власти страны. Конкретные формы самоуправления отражаются в законах субъектов РФ. В региональном управлении устанавливаются взаимоотношения между всеми уровнями бюджетов: между федеральным и региональным, между региональным и местным. Региональные и местные вместе рассматриваются как территориальные бюджеты. За их счет создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюджетной сфере.

ТЕМА 6: Власть и бизнес

В глобальном измерении интересы государства и бизнеса имеют одну и ту же направленность: бизнес невозможен без платежеспособного населения, в повышении доходов покупателей заинтересована и власть, так как ей легче управлять социально благополучным обществом.

Власть, выступая от имени всего общества, с одной стороны создает условия для развития бизнеса, а с другой - ожидает и требует от него полновесного выполнения обязательств перед страной независимо от того, зафиксированы они в нормативных актах или сложились с учетом деловой и социальной практики, традиций, нравственной культуры.

Влияние власти на бизнес предопределяется конституционным устройством общества, полномочиями и функциями государства в экономике и социальной сфере, эффективностью деятельности органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях.

Влияние бизнеса на власть может быть мягкое и радикальное, прямое и косвенное, открытое и теневое. Мягкое влияние укладывается в рамки парламентаризма и посильно для демократической исполнительной власти. Радикальное влияние приводит, как правило, к смене курса власти и перестановкам в управленческой иерархии.

Бизнес при необходимости осуществляет давление на власть, понуждая ее к конкретным действиям. Для этого используются, в основном, косвенные, в том числе теневые, методы влияния. Косвенное влияние осуществляется через посредников (лоббирование), делегирование своих представителей во властные структуры (в сенаторы, депутаты, губернаторы, министры и т.д.), неформальные личные связи с госчиновниками.

Диапазон объектов, целей лоббирования весьма широк - от принятия нужных нормативных правовых актов, проникновения на рынок государственных закупок со своими товарами до прямых финансовых выгод в сфере обращения.

Основу для партнерства в России заложили осуществленные после 1991 г. преобразования собственности. Получив собственность, бизнес устанавливает отношения с властью, стремясь к единению уже в новых формах.

На положение дел почти в каждом регионе бизнес стремится влиять через формирование представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Компании не только инвестируют в выборы, но и решают, кого избирать. Нередко региональные выборы превращаются в локальные войны олигархов.

РАЗДЕЛ 4. Управление экономикой и социальное управление

ТЕМА 7: Управление основными хозяйственными сферами

Государство непосредственно не вмешивается во внутренние дела частных предприятий. Воздействие на предприятия осуществляется прежде всего упорядочением законодательства, установлением справедливых правил экономического поведения на рынке, внедрением методов регулирования, при которых министерства становятся ответственными за структурные и институциональные преобразования.

В настоящее время приняты важные документы и нормативные акты, направленные на активизацию научной политики: Доктрина развития науки, Закон «О науке и государственной и научно-технической политике», Концепция реформирования российской науки, совместное решение Совета Безопасности, президиума Госсовета, совета по науке и высоким технологиям при Президенте РФ о науке как высшем приоритете и др.

Министерство промышленности, науки и технологий России проводит оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации программ, распределяет по исполнителям бюджетные средства, контролирует целевое и эффективное их использование.

Лицензии на освоение запасов выдаются сейчас на основе программного, а не заявительного принципа. Основанием выдачи лицензии становится программа изучения и освоения геологических провинций. Потенциальные инвесторы вначале вкладывают средства, что заинтересовывает в ускорении освоения для возмещения затрат.

Рычагами аграрной политики становятся формирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, кредитование, страхование, налогообложение в интересах сельских товаропроизводителей, развитие социальной сферы на селе.

С 1997 г. основной формой управления оборонными предприятиями стали федеральные агентства: авиационно-космическое (Росавиакосмос); по судостроению (Россудостроение); по обычным вооружениям (РАВ); по системам управления (РАСУ); по боеприпасам (Росбоеприпрасы).

Порядок перевозки грузов любым видом транспорта определен Федеральным законом «О транспортно-экспедиционной деятельности» от 30 июня 2003 г. № 87.

Государственная научная и промышленная политика.

Управление топливно-энергетическим, агропромышленным, оборонно-промышленным, транспортным комплексами. Для организации управления государственная собственность разграничена на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. При управлении государственным имуществом применяются режим хозяйственного ведения и оперативного управления, доверительное управление, соглашения о разделе продукции.

ТЕМА 8: Управление социальной сферой

Наиболее общим показателем эффективности управления социальной сферой является демографическая ситуация в стране. Социальная ответственность делится между тремя сторонами: государство - бизнес - гражданское общество при определяющей роли государства. Финансирует социальную сферу прежде всего государство, взимая необходимые средства через налогообложение бизнеса и граждан.

Регулирование денежных доходов включает как ограничение сверхдоходов, так и сокращение масштабов бедности. Оно осуществляется в единстве, непосредственной связи доходов и расходов. Основные статьи доходов: оплата труда наемных работников, доходы от собственности и предпринимательства, социальные трансферты. Статьи расходов: покупка товаров и оплата услуг, обязательные платежи добровольные взносы, покупка иностранной валюты, ценных бумаг и др.

Государство регулирует рынок труда в целях оптимизации предложения и спроса на рабочую силу, сдерживания роста и сокращения периода безработицы, обеспечения свободного перемещения работающих по стране, смягчения социальной напряженности в обществе. Для этого проводится политика содействия занятости, развертывания инфраструктуры рынка, развития рынка жилья, выравнивания условий жизни, социального обеспечения временно неработающих. Исходной предпосылкой регулирования является анализ рынка труда.

Государственная политика на рынке труда направлена на сдерживание роста безработицы, поддержку и скорейшее трудоустройство потерявших работу, обеспечение полной и продуктивной занятости, смягчение последствий долговременной безработицы.

Государство регулирует деятельность учреждений и предприятий социальной сферы с помощью правовых, финансовых и административных рычагов. Во многих случаях в социальной сфере не допускается приватизация или коммерциализация, и государство покрывает необходимые расходы по содержанию объектов в интересах гарантирования конституционных прав граждан.

ТЕМА 9: Управление конфликтными и чрезвычайными ситуациями

Главная функция органов государственной власти всех уровней - защитить территорию, сберечь жизни и имущество граждан, гарантировать их безопасность. Усилия органов государственного управления на предупреждение и ликвидацию конфликтных и чрезвычайных ситуаций, а также последствий и ущерба.

Урегулирование конфликта цивилизованными методами проявляется в компромиссном разрешении спора, которое позволяет сторонам достичь некоторых или всех первоначальных целей. Наиболее эффективным способом урегулирования конфликта являются переговоры. Процесс переговоров включает три стадии:

1. Предварительная сделка, т.е. обсуждение условий, на которых стороны согласны их начать;

2. Выяснение существа спора, подготовка удовлетворяющего стороны соглашения;

3. Имплементация, т.е. оформление и толкование достигнутого в ходе переговоров соглашения.

Для предотвращения чрезвычайных ситуаций в общественной жизни государство выявляет наиболее вероятные угрозы национальной безопасности; обеспечивает устойчивое функционирование объектов, гарантирующих безопасность; образует специальные органы управления государственной безопасностью; разрабатывает количественные (пороговые) параметры безопасности.

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1094 утверждено «Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Оно предназначено для установления единого подхода к их оценке, определения границ чрезвычайных ситуаций и адекватного реагирования на них.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска их возникновения, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Для получения необходимой исходной информации создана сеть наблюдения и контроля. Непосредственное руководство подведомственными учреждениями осуществляют соответствующие министерства, ведомства и организации, включенные в ее структуру.