Формирование приказной системы в России

3

Содержание

Введение

1. Становление приказной системы управления в России

1.1 Приказная система управления конца XV-XVII вв. в историко-правовой науке

1.2 Управление Московским княжеством до конца XV в

1.3 Формирование приказной системы в конце XV в

Вывод

2. Историко-правовой анализ приказной системы управления конца XV-XVII вв.

2.1 Приказы в структуре органов государственной власти

2.2 Приказ как орган государственной власти

Вывод

Заключение

Список литературы

Введение

Изучение систем центрального управления предшествующих эпох имеет важное значение для понимания особенностей эволюции государственного механизма. Научный анализ наиболее существенных этапов их развития способствует уяснению закономерностей государственно-правового развития в целом. Поэтому исследование общего и особенного в системах органов государственной власти на разных этапах исторического развития государства является одной из важнейших задач историко-правовой науки. Анализ исторических особенностей функционирования органов государственной власти имеет особое значение в современных условиях на этапе проведения реформ, становления и адаптации механизма государства современной России. Вышеизложенное определяет актуальность темы исследования.

Эпоха формирования единого Российского государства в конце XV в. вплоть до конца XVII в. является ключевой в развитии Российской государственности и остается важнейшим объектом исследований См. напр.: Краснов Ю. К. Российская государственность: генезис, эволюция институтов, проблемы модернизации: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 2000.. Изучение системы приказного управления выступает здесь составной частью этого направления в историко-правовой науке.

Степень разработанности проблемы. В отечественной исторической и юридической науках сложились традиции в изучении приказной системы управления в России. Первые работы появились ещё в XVIII в. Важной вехой в научной разработке проблемы стали труды К.А. Неволина. Значительный вклад в изучение приказного строя в дореволюционной историографии внесли работы И.И. Вернера, С.Б. Веселовского, В.О. Ключевского, Н.П. Лихачева, С.Ф. Платонова, С.М. Соловьева, Б.Н. Чичерина и др. Большинство высказывало мнение о формировании приказной системы управления в конце XV в., расходясь между собой в вопросах о путях создания приказов, критериях их институционализации и т.д. В советское время традиции в изучении системы управления конца XV - XVII вв., основные подходы и выводы отечественного правоведения XIX - начала XX вв. были восприняты и получили дальнейшее развитие в трудах Ю.Г. Алексеева, Н.Е. Носова, А.Г. Поляка, И.И. Смирнова, С.И. Штам. Вместе с тем, в 50-е гг. на основе трудов П.А. Садикова и Л.В. Черепнина, А.А. Зиминым была сформулирована точка зрения о трехэтапном процессе формирования приказов с конца XV до середины XVI в. В 60-х гг. концепция А.А. Зимина была детализирована и развита в работе А.К. Леонтьева, полагавшего, что появление первых приказов следует относить к 20-м гг. XVI в., а становление системы приказного управления в целом - к середине XVI века. В настоящее время концепцию А.А. Зимина и А.К. Леонтьева разделяют большинство исследователей (М.Е. Бычкова, П.П. Епифанов, А.Л. Хорошкевич, С.О. Шмидт, и др.). Наиболее значительной работой по истории приказной системы в XVII в. остается исследование Н.Ф. Демидовой. В трудах В.И. Буганова, Н.М. Рогожина, В.С. Румянцевой, А.Н. Сперанского, Е.В. Чистяковой и др. получили освещение отдельные аспекты истории отдельных приказных учреждений.

Объект исследования - приказная система управления в структуре органов государственной власти России в XV-XVII вв.

Предмет исследования - процесс формирования приказной системы управления в структуре органов государственной власти России в XV-XVII вв.

Цель исследования - комплексный историко-правовой анализ формирования приказной системы управления в России в XV-XVII вв.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

· Изучить литературу по теме исследования;

· Обобщить достижения историко-правовой науки в изучении приказной системы управления;

· Исследовать процесс формирования и становления приказной системы управления;

· Выявить особенности приказных учреждений как органов государственной власти;

· Показать место и роль приказов в структуре органов государственной власти.

Методы исследования:

· Исторический метод: изучение изменяющихся во времени явлений в хронологической последовательности фактов и событий.

· Системно-структурный метод: государство рассматривается как целостный механизм, одной из структурных частей которого выступает система органов управления.

· Формально-юридический метод: заключается в осмыслении правовых и политических форм действительности.

Научная новизна исследования. Курсовая работа является логически завершенным исследованием системы центрального приказного управления России конца XV - XVII вв. Предпринята попытка обобщить и оценить существующие достижения по проблемам изучения приказной системы управления. На основе новейших достижений в историко-правовой науке дана характеристика приказной системы. Предпринят анализ нормативно-правовой базы, регулирующей и обеспечивающей функционирование приказов.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка литературы.

1. Становление приказной системы управления в России

1.1 Приказная система управления конца XV-XVII вв. в историко-правовой науке

Приказная система управления является предметом многолетних исследований, поэтому ее изучение невозможно без обобщения достигнутых результатов в историко-правовой и исторической науках.
Впервые приказная система управления стала объектом исследования в XVIII в. Однако особенностью отечественного правоведения XVIII и первой половины XIX в. является отсутствие аналитического рассмотрения источников по истории приказов. Основной вопрос в исследованиях тех лет - вопрос о времени их появления. Анонимный автор работы «Московские и другие старинные приказы» относил появление приказов к эпохе Ивана III, то есть к концу XV в. Древнейшая Российская Вивлиофика. /Изд. Н. И. Новиков. 2-е изд. М., 1791. Ч. 20. С. 277-421. О появлении приказов до Ивана III писал К.А. Арсеньев Арсеньев К. А. Об устройстве управления в России с XV до исхода XVIII столетия // Материалы для статистики Российской империи. СПб., 1839. Отд. I. С. 6,8.. Базируясь на том же фактическом материале, что и Арсеньев, К.Д. Кавелин пришел к убеждению, что в XVI в. приказы не были постоянными учреждениями, носили «личный характер». Причины, по которым ученый пришел к таким выводам, следующие: во-первых, непостоянство приказов на протяжении длительного периода времени; во-вторых, тот факт, что документы адресовали не учреждению, а на имя судьи; в-третьих, запутанная компетенция приказов Кавелин К. Д. Основные начала русского судоустройства и гражданского судопроизводства в период времени от Уложения до учреждения о губерниях. М., 1844. С. 12-13, 17, 22, 183. . В другой своей работе исследователь утверждал, что приказы существовали в первой половине XVI в., а некоторые из них (приказ Холопьего суда) - уже в конце XV в. Кавелин К. Д. Устройство гражданских судов, от Уложения царя Алексея Михайловича до Петра Великого // Юридические записки. М., 1842. Т. 2. С. 107.

Неопределенно высказался относительно времени появления приказов С.М. Соловьев: «если некоторые приказы должны были явиться непременно при Иване III, то не понимаем, почему некоторые из них не могли явиться ранее» Соловьёв С. М. 1) История России с древнейших времён. Т.5 // Соловьёв СМ. Сочинения. Кн. 3. М., 1989 С. 157, 193-194; 2) Учебная книга русской истории // Там же. Кн. 18. М., 1995. С. 359-360..

Новаторской по сравнению с предшествующей историографией является исследование К.А. Неволина. Он первым поставил ряд теоретических вопросов, например, что такое приказ как постоянное ведомство. По мнению ученого, для того, чтобы говорить о постоянных учреждениях, необходимо: во-первых, «определённое устройство» приказа; во-вторых, «определённый круг» дел; в-третьих, «образ действия», т.е. правила, регулирующие действия приказа. Причём, замечал К.А. Неволин, последние в своей деятельности основывались на правовых обычаях Неволин К. А. Образование управления в России от Иоанна III до Петра Великого // Журнал Министерства народного просвещения (далее: ЖМНП). 1844. Ч. 41. Кн. 1. С. 30. . С учётом приведённых выше положений исследователь пришел к выводу о появлении приказов, «постоянных присутственных мест» при Иване III. Там же. Кн. 1. С. 30; Кн. 2. С. 36-37.

Основные положения работы К.А. Неволина оказали влияние на мнения ученых о становлении приказного строя в России в конце XV в. Однако, например, А.В. Романович-Славатинский, говоря о происхождении приказов при Иване III, утверждал, что вплоть до конца XVII в. они носили «личный» характер. Романович-Славатинский А. В. Пособие для изучения государственного права по методу историко-догматическому. Киев, 1872. С. 143-146.

Н.В. Калачов относил время появления приказов к первой половине XVI в. Калачов Н. В. Об уголовном праве по Судебнику царя Иоанна Васильевича // Юридические записки. М., 1842. Т. 2. С. 377. Такого же мнения придерживался К. Троцина. Процесс становления приказов из личных поручений был, по мнению последнего, обусловлен появлением должности («сановник исполняющий поручения») и «канцелярии при нём». Троцина К. История судебных учреждений в России. СПб., 1851. С. 64, 105, 108. Сходным образом П. Чеглоков решающим фактором рассматривал оформление штата ведомства Чеглоков П. Об органах судебной власти в России от основания государства до вступления на престол Алексея Михайловича // Юридический сборник /Изд. Д. И. Мейер. Казань, 1855. С. 71..

Ф.М. Дмитриев, справедливо указывая на сложности с определением критериев различения «постоянного приказа» и «временного поручения», отметил наиболее, по его мнению, существенный: «постоянное ведомство» появляется тогда, когда возникает переход дел к преемнику Дмитриев Ф. М. История судебных инстанций и гражданского аппеляционного судопроизводства от Судебника до учреждения о губерниях. М., 1859. С. 120, 124-126. . Но, как считал Ф.М. Дмитриев, до XVI в. «постоянного заведования дел или земель одним учреждением или даже одной должностью тоже не видно» Там же. С. 120.. Более того, даже в середине XVI в. приказы не имели ещё того «технического значения, какое они получили впоследствии» Там же. С.121..

А.Д. Градовский по вопросу о времени появления приказов писал, что приказы сформировались в первой половине XVI в., в другом месте он упоминает о появлении приказов в эпоху Ивана III, в конце XV в. (четвертные приказы) Градовский А. Д. История местного управления в России. Т. 1. // Градовский А. Д. Собр. соч. Т. 2. СПб., 1899. С. 341, 324, 333. . Н. Хлебников рассматривал приказы как «многочисленные канцелярии государя, занятые всеми отраслями управления по его поручению (приказу), под его личным контролем и надзором» Хлебников Н. О влиянии общества на организацию государства в царский период русской истории. СПб., 1869. С. 171. . Данный тезис позже будет более отчетливо сформулирован С.Б. Веселовским: «приказная система управления основана на принципе личного участия царя в управлении. Как только оно становится фикцией - приказной строй начинает разрушаться» Веселовский С. Б. Приказной строй управления Московского государства // Русская история в очерках и статьях /Под ред. М.В.Довнар-Запольского. Киев, 1912. Т. 3. С. 168. В данном случае исследователь не прав. Принцип личного участия монарха в управлении зафиксирован в Воинском артикуле 1715 г. в ст. 18, т. е. уже тогда, когда говорить о приказном строе нельзя в принципе. .

«Сущность приказной системы, - писал Н. Хлебников, - состоит в том, что лицо, управляющее приказом, есть естественный судья всех своих подчинённых» 20 Хлебников Н, О влиянии общества... С. 172. 2< Там же. С. 172-173.. С этой точки зрения выделение специальных должностей наблюдается уже в конце XV в., а появление приказов - в начале XVI в., при Василии III.

Н.И. Костомаров, не аргументируя свое мнение, писал, о существовании при Иване III Разрядного и Посольского приказов Костомаров Н. И. Русская история в жизнеописаниях её главнейших деятелей. Кн. 1. М., 1990. С. 265.. Н.П. Загоскин, указывая на то же время - конец XV в., связывал появление приказов с формированием дьячества Загоскин Н. П. История права Московского государства. Т. 2. Вып. 2. Казань, 1879. С. 43. .

Важные наблюдения и выводы относительно приказного управления были сделаны В. О. Ключевским. Момент превращения личных поручений (приказов) в постоянные присутственные места, по мнению исследователя, зафиксирован в Судебнике 1497 г. Вообще, становление приказов не одномоментный акт, а процесс, в котором следует выделить развитие трех факторов: во-первых, наделение ведомств административными общегосударственными полномочиями; во-вторых, развитие делопроизводства; в-третьих, складывание штата учреждения. Последнее - решающий фактор для появления постоянных ведомств. Окончательное оформление приказов нужно относить к XVI в Ключевский В. О. 1) Курс русской истории // Ключевский В. О. Сочинения. Т. 2. М., 1988. С. 317-319; 2) Терминология русской истории // Там же. Т.6. М.,1989. С Л 53-154, 157. Точка зрения В.О.Ключевского получила широкое признание и вошла в учебную литературу. Так, в пособии для домашнего чтения учеников средних учебных заведений говорилось о становлении из личных поручений («путей») в кон. XV в. постоянных приказов через формирование штата дьяков, помощников бояр (Государственные учреждения древней и новой России /Сост. В. Е. Романовский. Тифлис, 1905. 2-е изд. С. 293-294). . Близкие взгляды нашли отражение в работах П.Н. Мрочек-Дроздовского, М.К. Любавского, Н.А. Рожкова Мрочек-Дроздовский П. Н. История русского права. М., 1892. С. 98, 99; Любавский М. К. Лекции по древней русской истории до кон. XVI в.. М.Ф. Владимирский-Буданов указал на вторую половину XV - первую половину XVI в., как на время, когда происходило конституирование приказного управления Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. 8-е изд. Ростов н/Д, 1995. С. 200. . Существование ряда приказов как постоянных ведомств в конце XV в. доказывали Н.П. Лихачев и Д.А. Корсаков, В.И. Сергеевич, Н.Н. Дебольский 27 Лихачев Н. П. Разрядные дьяки XVI в. СПб., 1888. С. 41, 43, 61, 69; Корсаков Д. А. Московский разрядный приказ и книга Н. П. Лихачева // ЖМНП. Ч. 265. 1889. № 10. С. 291; Сергеевич В. И. 1) Лекции и исследования по древней истории русского права. СПб., 1894. С. 149; 2) Русские юридические древности. СПб., 1890. Т. 1. С. 373; 3) Древности русского права. СПб., 1909. Т. 1. С. 446. . Последний указал важнейшее отличие приказного управления от предыдущего: во-первых, «пути были личными комиссиями великого князя отдельным лицам, действовавшим вполне согласно усмотрениям князя. Приказы - это государственные установления, которые должны были действовать на основании уставов и законоположений»; во-вторых, для приказов характерна определенность компетенции; в-третьих, приказы отличает наличие дьяков при боярах Деболъский Н. Н. История приказного строя Московского государства (Пособие к лекциям, читанным в 1900/1901 учебном году). СПб.,б.г. С. 124-126. .

В.М. Грибовский считал возможным писать о становлении приказов в начале XVI в., когда должностные лица получали «заведование частью управления», для чего им придавались дьяки Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи (Из лекций по русскому административному и государственному праву) // Записки Юридического факультета Новороссийского факультета. Одесса, 1911. Вып. 4. С. 8-9.. К XVI в. относил становление приказного управления С. Ф. Платонов Платонов С. Ф. Боярская дума - предшественница Сената // Платонов С. Ф. Статьи по русской истории. 2-е изд. СПб., 1912. С. 454. .

В 1907 г. появилась первая часть исследования И.И. Вернера, посвященного образованию приказного управления в Русском государстве. Термин «приказано» (поручено) применительно к институтам государственного управления, как отмечал И.И. Вернер, означал поручение, имеющее личный характер, и одновременно мог означать должность, наделённую определёнными полномочиями. Последнее значение появилось впервые, как считал исследователь, в XV в., но оба значения термина сохраняли свою актуальность на протяжении всего XVI и XVII вв. Иначе говоря, И.И. Вернер полагал, что наряду с приказами, как постоянными ведомствами, сосуществовали личные поручения.

Третий этап отличается неравномерностью изучения приказного строя. После революции 1917 г. вплоть до 50-х гг. XX в. в отечественной науке приказная система управления не являлась самостоятельным объектом исследований. Лишь в 50-х гг. в работах А.А. Зимина разрабатывается концепция развития приказной системы управления. В 60-х гг. она получает свое логическое завершение в трудах А.К. Леонтьева. В настоящее время эта точка зрения остается наиболее признаваемой среди общих историков. Вместе с тем в ряде исследований продолжает развиваться концепция, сформулированная в дореволюционном правоведении И.И. Вернером, согласно которой уже в конце XV в. в связи с формированием единого русского государства произошло появление первых приказов, а в последующее время происходила лишь их эволюция.

1.2 Управление Московским княжеством до конца XV в.

Для дальнейшего исследования необходимо выделить черты, присущие звеньям (органам) системы государственного управления как таковой, и те, что определяют особенности, обусловленные историческим временем их существования. В первом случае речь идет об указанных формальных критериях, разработанных в науке теории государства и права, а во втором - об их конкретно-историческом наполнении. В этом смысле следует выделять три наиболее значимых признака органов власти: 1) должность (с присущей ей совокупностью специальных прав и обязанностей), указывающая на определенную компетенцию органа государственной власти и средства для ее осуществления; 2) штат, наличие которого является показателем структуры органа государственной власти, а значит, системности и цельности отдельной части государственного механизма; 3) делопроизводство как дополнительный исторический признак, при наличии которого можно делать вывод о компетенции и структуре органов государственной власти.

На центральные органы государственной власти в отличие от прочих органов возложены: 1) исполнение решений высших органов государственной власти (исполнительная деятельность); 2) распорядительная деятельность путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий. Указанные выше признаки являются основанием для изучения центрального управления в московском великом княжестве непосредственно предшествовавшего приказной системе в едином Российском государстве. В историко-правовой науке проблемы изучения генезиса и эволюции государственности являются объектом пристального внимания со стороны ученых. В рамках этого направления ключевым является вопрос об организации государственной власти.

В развитии государственного управления в рамках эволюции государственности на территории Московского великого княжества выделяется ряд этапов: 1) период становления Московского княжества -XII - конец XIII вв.; 2) период роста территории Московского великого княжества при сохранении старого аппарата управления - конец XIII -70-е гг. XIV в.; 3) период трансформации принципов и механизмов управления Московским великим княжеством - 70-е гг. XIV в. - 40-е гг. XV в.; 4) период формирования и развития княжеской канцелярии и административно-хозяйственного органа управления - 40-е гг. XV в. - конец XV в. С 70-х гг. XV в. в рамках существующей системы управления происходит эволюция, которая привела к появлению первых приказов, упоминающихся в Судебнике 1497 г.

Формирование Московского княжества относится к XII в. Вплоть до конца XIII в. территория московского княжества была небольшой по размеру, а само княжество находилось в зависимости от Великого княжества владимирского. Татаро-монгольское нашествие разрушило традиционную систему отношений между феодальными княжествами. Установление в XIII в. «татаро-монгольского ига» означало введение в действие особой системы отношений между Золотой Ордой и древнерусскими княжествами.

Ослабление Золотой Орды в конце XIII в. привело к росту значения и роли Московского княжества среди других княжеств Северо-Восточной Руси. Среди других факторов следует отметить как объективные (географическое и геополитическое положение княжества), так и субъективные (личность первых московских князей).

Вплоть до 70-х гг. XIV в. центральное управление строилось по моноцефальной модели, сущность которой заключается в полной концентрации власти у главы государственного образования; любые органы управления, их компетенция, принципы деятельности, - все это непосредственно зависит от его (монарха, вождя, князя) воли.

Управление Московским княжеством было сосредоточено в руках московского князя. Аппарат князя составляли бояре и слуги, лично зависимые от князя (казначеи, тиуны, посельские, дьяки). Все указанные лица были заняты обслуживанием князя и членов его семьи, обеспечением их жизнедеятельности, управлением хозяйством.

Функции публичной власти, наряду с князем осуществляли бояре. Однако каждый из бояр в равной степени выполнял поручения московского князя безотносительно характера поручения по управлению. Это свидетельствует об отсутствии специализации. Бояре образовывали совещательный орган при князе. Принципы его формирования, персональный состав, характер деятельности и круг вопросов, подлежащих рассмотрению, в полной мере зависели от воли князя.

Трансформация управления Московским княжеством началась во второй половине XIV в. и проявилась в упразднении архаичного института тысяцкого и появлении «больших» и «путных» бояр, свидетельствовавшем о специализации бояр по выполнению прежде всего административно-хозяйственных функций управления.

В 40-х гг. XV в., происходит усложнение структуры управления. Причиной этого стала феодальная война второй четверти XV в., победа в которой была достигнута великим князем Василием II не в последнюю очередь за счет повышения эффективности управления.

Наряду с указанными изменениями, в Московском великом княжестве сохранялась удельная система. Поэтому важной характеристикой четвертого этапа развития системы управления стала ее унификация на территории всего государства за счет постепенной ликвидации удельной системы. В 40-х гг. - конце XV в. продолжался процесс расширения территории московского государства.

Наконец, важной причиной изменений в управлении следует считать изменение баланса власти между московским князьями и ордынскими ханами. События 1480 г., означавшие формальное окончание зависимости Московского княжества от Орды, стали основой формирования идеологии самодержавия.

Четвертый этап развития государственного управления характеризуется наличием Дворца и Казны. В состав Дворца входили прежде всего лица, исполняющие личные поручения великого князя по управлению. Казна являлась хозяйственным ведомством, наделенным финансовыми общегосударственными полномочиями. В компетенцию Казны входило обеспечение внешнеполитической функции государства, обеспечение сохранности государственного архива, подготовка предложений о назначениях на военные и административные посты.

В состав обоих ведомств входили лично свободные дьяки, специализировавшие на определенной области управления. В отличие от последующего времени специальной подготовки дьяков не существовало. Функции дьяков переходили от отца к сыну, но формально правовой статус дьяков не был наследственным.

Можно полагать, что специализированных структурных подразделений в составе этих ведомств не существовало. Деятельность должностных лиц, исполняющих функции по управлению регулировалась личными распоряжениями великого князя и правовыми обычаями.

Система центрального управления в Московском великом княжестве, несмотря на эволюцию на протяжении конца XIII - конца XV вв., оставалась архаичной. Вся центральная исполнительная власть была сосредоточена в руках великого князя. Лишь в связи с развитием государственности, ростом территории, происходят изменения в структуре управления в сторону ее усложнения с целью наиболее эффективно обеспечить выполнение функций государства. Однако в рамках отмеченной эволюции не происходит принципиальных изменений; принципы управления, основанные на личном участии главы государства в управлении, остаются прежними.

1.3 Формирование приказной системы в конце XV в.

Приказная система управления на протяжении конца XV - XVII веков являлась важной составной частью механизма государства. Определение «приказное управление» акцентирует внимание на конкретно-исторических особенностях центрального управления конца XV - XVII вв. Они имеют важное значение в сравнении с иными системами центрального управления, например, более раннего или позднего периода истории России. В этом случае отличительные черты приказного управления будут, прежде всего, характеризовать особенности механизма государства конца XV - XVII вв.

С 70-х гг. XV в. отмечаются качественные изменения в делопроизводстве. В указанное время происходит трансформация существующих органов управления и формирование первых приказов.

Термин «приказ» понимался современниками как любое ведомство безотносительно его места в структуре органов государственной власти, ведущее своё делопроизводство и наделенное судебной властью. Термин «приказ» начинает использоваться на практике с 30-х гг. XVI в. Анализ статей Судебника 1497 г. позволяет утверждать о существовании в конце XV в. учреждений приказного типа - «суда боярина», в функции которого входило осуществление судопроизводства. По меньшей мере, четыре должности составляли его штат. «Суд боярина» характеризуется в соответствии с нормами Судебника 1497 г. следующими чертами: во-первых, суд боярина - центральный суд; во-вторых, суд боярина является судом первой инстанции; в-третьих, суд боярина обладает определенной компетенцией по подсудности; в-четвертых, следует говорить о нескольких судах бояр, независимых друг от друга в административно-иерархическом отношении, но обязанных координировать свои действия. Наконец, суду боярина органы местного управления (наместники и волостели) должны «докладывать» дела. Суд боярина компетентен во всех вопросах в зависимости от принадлежности жалобщика к той или иной категории населения. В Судебнике 1497 г. применительно к суду боярина используется термин «управить», имевший для средневекового человека широкое значение, включая в себя значение термина «судить». В обществе XV - XVII в. административное решение не было отграничено от судебного состязательного процесса с точки зрения представлений о справедливости. Это обстоятельство характеризует особенности средневекового мировоззрения и означает нерасчлененность административно-правовых и гражданско-правовых - то деление, которое станет известно и будет разрабатываться правовыми доктринами «нового времени». Это объясняет тот факт, что руководители приказов в XVI-XVII вв. назывались судьями, а все приказы обладали судебной властью.

Появление первых приказов было вызвано распоряжениями монарха Ивана III. В равной мере это относится и к дальнейшей эволюции приказного строя управления. Основная причина появления новых органов государственной власти и трансформации старой системы управления заключалась в изменении условий общественной и государственной жизни, происшедших в последней четверти XV в. в связи с созданием единого русского государства. Необходимость эффективного управления повлекла за собой изменения в структуре органов государственного управления. Указанные изменения не были итогом целенаправленной политики по реформированию механизма государства. Новые ведомства возникали по мере необходимости и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях. В условиях партикуляризма как характерной черты средневекового права это не обязательно означало унификацию органов и принципов управления. Данное обстоятельство объясняет относительно длительный процесс формирования приказов как системы центрального управления на протяжении более чем полувека: с появления первых приказов в конце XV в. до административных преобразований 50-х гг. XVI в.

Вывод

Первая глава посвящена рассмотрению истории изучения приказной системы, исторических условиях, причинах и конкретных путях формирования приказов.

В первом параграфе «Приказная система управления конца XV -XVII вв. в историко-правовой науке» исследуется специальная литература, посвященная приказам, обобщаются достижения историко-правовой науки за три столетия исследования приказной системы управления в России. В работе выделен ряд этапов в развитии представлений о приказной системе управления.

Второй параграф - «Управление Московским княжеством до конца XV в.» - посвящен изучению вопросов об исторических условиях и причинах трансформации системы управления и появления приказов.

В третьем параграфе - «Формирование приказной системы в конце XV в.» - исследуются вопросы появления приказов, становления приказной системы, времени и особенностей указанного процесса.

2. Историко-правовой анализ приказной системы управления конца XV-XVII вв.

2.1 Приказы в структуре органов государственной власти

Место приказов в структуре органов государственной власти определяют принципы и характер взаимоотношений с другими органами государственной власти. Вопрос о месте и роли приказов как системы в структуре органов власти непосредственно связан с их классификацией и определением компетенции.

Рис. 1. Система органов государственного управления

Характер взаимоотношений между монархом, Боярской думой с одной стороны, и приказным аппаратом с другой, определяется на основе особенностей законотворческого процесса в России XVI-XVII вв. Любые казусы, не разрешаемые в рамках действующего законодательства, должны были быть представлены в «доклад» царю и/или Боярской думе. Участие приказов в законотворческом процессе ограничивалось предложениями по решению тех или иных казусов. Приказы обладали значительными возможностями для принятия решений при непосредственном осуществлении управленческих функций, возложенных на них. Отличительные черты органов центрального управления заключаются в их исполнительной и распорядительной деятельности. В первом случае следует говорить об исполнении решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти. Во втором - об осуществлении управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий.

Документы, поступающие от частных лиц (челобитные) или местных органов государственной власти в вышестоящие органы (отписки), должны были быть адресованы на имя царя. При этом указывалось, что отписка должна быть отдана в тот или иной приказ. Документы, поступавшие в приказы из местных органов государственной власти и должностных лиц (отписки), подлежали рассмотрению и решению непосредственно в приказах дьяками и судьями. Но нередко вопросы, входящие в компетенцию того или иного приказа подлежали «докладу» царю или Боярской думе. В ряде случаев, после «доклада» царю и Боярской думе решение оставлялось на усмотрение руководителей приказа. Царь и Боярская дума определяли не только основные направления практической реализации функций, возложенных на тот или иной приказ, но и в значительной степени принимали решения в каждом конкретном случае. Прерогативой высших органов государственной власти являлось решение вопросов, связанных с изменением компетенции приказов.

Местные органы государственной власти, наместник и его аппарат, а также сменившие их в 70-х гг. XVI в. воевода и его аппарат, осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями приказов. Царские грамоты наместникам и воеводам («грамоты») отправлялись из приказов от имени царя. В своей деятельности наместники и воеводы руководствовались «наказами», которые выдавались им в приказе, производившим назначение на данную должность. Назначения на пост наместника и воеводы, а также должности дьяков и подьячих приказных (съезжих) изб производились царем и/или Боярской думой с представления приказов, осуществляющих управление данной территорией (Разрядного, Казанского дворца, Сибирского и др.).

Взаимодействие приказов осуществлялось с помощью особых документов - «памятей», содержавших сообщения о распоряжениях царя по конкретным вопросам, затребовании справок и т.п.

Приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя её в отношении органов местной власти в той мере, в которой это было допустимо в данный конкретный момент времени царем и Боярской думой.

Классификация приказов характеризует системность органов центрального управления. Прежде всего, следует отметить, что все приказы обладали судебной властью. Причем одни и те же приказы должны были проводить следствие и, как правило, исполнять судебные решения. Все приказы в той или иной степени можно считать финансовыми. Наконец, почти каждый приказ обладал территориальной компетенцией. Отсутствие четкого разграничения компетенции вызвано, прежде всего, тем, что она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы без определенной системы, в связи с изменениями конкретной текущей ситуации. Вместе с тем, отсутствие четких критериев определения компетенции приказов на практике приводило к значительным сложностям в управлении. При классификации приказов следует выделять приказы, составляющие основу всей системы центрального управления. Система приказных учреждений не была статичной на протяжении двух столетий. Важно также учитывать такие признаки системности, как взаимообусловленность и взаимозависимость всех частей единого целого. С этой позиции исторически обусловленным можно считать выделение следующих периодов: 1) конец XV - середина XVI в. (до реформ Ивана IV); 2) вторая половина XVI в. - начало XVII в.; 3) 1613 - 1649 гг. (до Соборного уложения 1649 г.); 4) 1649 - 1696 г.; 5) 1696 - 1704 гг. (до создания первых канцелярий).

Возникшие в конце XV и в первой половине XVI в. приказы отражали определенные тенденции в развитии государства. Все приказы обладали финансовой компетенцией (сбор и расходование государственных средств). Вместе с тем, исключительная компетенция в финансовой сфере и в вопросах управления государственным имуществом принадлежала только трем приказам (Казенному, приказам Большого прихода и Большого дворца). Особенность юридического статуса последнего ведомства заключалась в том, что Большой дворец распоряжался поступлениями и расходованием средств на обеспечение лично царя и членов его семьи. В компетенцию Разбойного и Земского приказов, возникших в ходе реформ 30-50-х гг. XVI в., входило расследование тяжких уголовных преступлений, суд и исполнение приговоров по ним на территории всего государства и в Москве. Разрядный приказ обеспечивал планирование, учет и осуществление назначений должностных лиц на территории всего государства, являясь своеобразным «отделом кадров» государства. Наконец, приказ Холопьего суда обеспечивал защиту прав холопов, древнейшего непривилегированного сословия, и холоповладельцев. Создание приказа отражает важное направление в развитии государства - регулирование отношений между сословиями. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что уже на этом этапе формирования развития приказов наблюдаются черты системности, проявляющиеся в специализации приказов по выполнению тех или иных задач.

Приказы, созданные во второй половине XVI - начале XVII вв., в большей степени характеризуют определенные тенденции в развитии государства, носят системный характер. Особым юридическим статусом был наделен Челобитный (Челобитенный) приказ, осуществлявший функции высшей апелляционной инстанции по судебным и административным делам, решенным в любом другом приказе.

Обращение в Челобитный приказ было равносильно обращению непосредственно к монарху. Принципы устройства приказа и основы его деятельности не отличались от любого прочего приказного ведомства.

Во второй половине XVI в. были созданы два новых финансовых приказа: приказы Новой и Новгородской четвертей. Новым элементом в компетенции этих приказов стали ограничение сбора налогов определенной территорией и сословно-наградной принцип расходования средств. Сословный принцип стал более последовательно использоваться при формировании приказной системы. Рост значения сословного признака в разграничении компетенции приказов характеризует увеличение роли государства в регулировании общественных отношений.

В первой половине XVII в. появляются новые финансовые приказы: приказ Большой казны и новые четвертные приказы. Приказ сбора пятинных и запросных денег обладал особым юридическим статусом. Он формировался согласно решениям Земского приказа о сборе чрезвычайных налогов; ему же приказ был подотчетен. Руководителями приказа, назначавшимися на Земском соборе, могли быть только его члены. Важное общегосударственное значение имел приказ «что на сильных челом бьют». Приказ имел исключительные функции рассмотрения жалоб на высокопоставленных должностных лиц, проведение следственных мероприятий, судов, и исполнение приговоров. Сходной была компетенция приказа приказных дел, занимавшегося рассмотрением старых нерешенных судебных дел и ряда дел по апелляционным жалобам.

Важнейшим сословным приказом, возникшим в первой половине XVII в., стал Иноземский приказ, осуществлявший функции управления, обеспечения (денежного и поместного) и суда над иностранными подданными и лицами, перешедшими в русское подданство, а также координировал действия других приказов в отношению указанных лиц. Лица, перешедшие в русское подданство, неопределенное время сохраняли особый юридический статус, в частности для них существовали некоторые ограничения по приобретению прав собственности на полную привилегированную земельную собственность и т. п. В 10-х гг. XVII в. возникают патриаршие приказы. Компетенция приказов ограничивалась управлением церковным имуществом и судом над церковнослужителями.

Новые приказы, возникшие во второй половине XVII в., связаны не только с конкретными историческими событиями, но и отражают общие тенденции в развитии государственного механизма. Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине XVII в., длительная русско-польская война (1654-1667 гг.), присоединение Украины - все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, компетенция которых состояла в управлении определенной территорией. Указанные причины обусловили создание ряда новых военных отраслевых приказов.

Социальные функции государства были реализованы в создании в 1670 г. приказа строительства богаделен. Абсолютистский характер власти наиболее ярко проявился в создании в 1654 г. Тайного приказа. Приказ занимал особое место в структуре управления. Прежде всего, приказ «тайных государевых дел» не имел определенной компетенции. Тайный приказ занимался теми вопросами, которые в данный момент интересовали лично царя Алексея Михайловича, являясь своеобразной «личной канцелярией царя». Административно-судебная компетенция Тайного приказа распространялась на дела о политических и религиозных преступлениях.

Анализ динамики создания новых приказов на протяжении XVI -XVII вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных сторон жизни общества. Важным представляется то, что к концу XVII в. среди вновь созданных приказов нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Характер возникновения приказов на протяжении XVI - XVII вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений.

2.2 Приказ как орган государственной власти

В конце XV в., во время появления первых приказов, в составе каждого из них было нескольких должностных лиц. Судебник 1497 г. указывает на боярина (судью), дьяка и подьячего. Рост функций приказов вызвал усложнение структуры приказов. Приказы стали делиться на «столы», которые в свою очередь делились на «повытья». Ряд приказов делился только на «повытья». В некоторых приказах деления на структурные подразделения не было; некоторые приказы состояли только из «повытий». Структура приказов была обусловлена компетенцией, а следовательно объёмом делопроизводства и размерами штата служащих.

Штат приказов достаточно сильно варьировался в зависимости от компетенции ведомства. Приказной аппарат состоял из дьяков и подьячих. Первые, как правило, были руководителями «столов». Подьячие могли быть трех категорий: «старые», «средние», «молодшие». Прохождение службы зависело, прежде всего, от срока службы на конкретной должности и в определенном приказе. Немалую роль играли и личные качества лица. Возглавлял приказ судья, который, как правило, был членом Боярской думы - боярин и/или окольничий. Нередко во главе приказа стояло два судьи.

Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Однако следует думать, что проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности. Назначение подьячих и их перевод из приказа в приказ происходило путем подачи дьяком в «доклад» соответствующего предложения. Следует отметить, что ряд приказов могли возглавлять исключительно дьяки (Посольский, Разрядный приказы, приказ Тайных государевых дел).

Лицо, назначенное на должность, могло приступить к исполнению обязанностей только после принесения присяги. Формуляры присяги («крестоцеловальных записей») были разработаны применительно к каждой должности: членов Боярской думы, дьяков, казенных дьяков, подьячих. Уже в XVI в. принесение присяги было обязательным при вступлении в должность.

Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в зависимости от компетенции приказа. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов. «Старые» подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. Основная ответственность возлагалась на лиц, возглавлявших структурные подразделения приказов. Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличие от судей, дьяки - профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы в приказе. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли «приказывать царским словом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя. Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов». Первые - наемные лица, функции которых - обеспечение сохранности помещения приказа. В обязанности приставов - должностных лиц административно-полицейского аппарата - входило непосредственное исполнение административных и судебных решений приказов.

Обеспечение служащих приказов было денежным и земельным (поместным). Фактическое поместное обеспечение подьячих, дьяков, как и всех представителей привилегированных сословий, расходилось с нормами закона. Но даже с учетом этого обстоятельства, дьяки и по нормам поместного земельного владения и на практике были одними из крупнейших землевладельцев. Правовые обычаи допускали «кормление от дел», которое могло быть двух видов: «почесть» и «поминки». Они были призваны выразить уважение к тому, кому предназначались, не были единоразовым подношением, и должны были оказываться несколько раз в зависимости от церковных и семейных праздников одаряемых. Основные отличия «почестей» и «поминок» заключались, во-первых, в их добровольном характере со стороны дарителя, а во-вторых, в отсутствии каких-либо конкретных требований дарителя в отношении подготовки, рассмотрения и решения его дела в приказе. Именно эти два условия позволяли отграничить допустимые обычаем подношения служащим приказов от взяток («посулов»). Отдельно от «почестей» и «поминков» следует рассматривать получение денег за оформление тех или иных документов. Служащие приказов, где было мало «челобитчиковых» дел ежегодно получали «праздничные деньги».

Исполнение должностных обязанностей в органах государственной власти предполагает определенную подготовку.

Работа в ряде приказов требовала определенного объема специальных знаний. Подготовка специалистов осуществлялась в XVII в. в специальных «школах» при приказах. Их специфика заключалась в том, что основные кадры подьячих проходили в них не только специальную, но и начальную подготовку, обучение в них велось без специальной программы, деления на классы, наборы осуществлялись по мере необходимости. Особое внимание, уделявшееся в приказах технике письма, приемам ведения документации обусловлено характером работы будущих служащих приказов.

Общий порядок прохождения и рассмотрения дел в приказе был следующим. При поступлении в приказ челобитной от частного лица, документ направляли дьяку, рассматривавшему права данного лица на обращение в приказ по данному вопросу. При положительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобитной (иска, жалобы) и писал фамилию «старого» подьячего, которому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. «Старый» подьячий, рассмотрев существо требования, давал непосредственные указания своим подчиненным о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, необходимости отправления «памятей» в другие приказы и т.д. После того, как «старый» подьячий решал, что дело полностью подготовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, соглашаясь с мнением подьячего о готовности дела, ставил помету «к вершенью»; если дьяк приходил к мнению о необходимости дополнительной работы с делом, он ставил помету «к розыску». Дела с пометами «к вершенью» в определенные дни поступали на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очередность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависало от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.

Особенности приказов как органов государственной власти XVI-XVII в. заключались, таким образом, в том, что уже в то время они функционировали в соответствии со следующими бюрократическими принципами: 1) должностные лица приносили присягу и должны были лично исполнять обязанности; 2) существовал порядок продвижения по службе; 3) велась подготовка кадров служащих приказов; 4) существовал единый порядок подготовки и рассмотрения дел; 5) в приказах было развитое делопроизводство; 6) существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнение определенных функций; 7) за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение. Многие из указанных принципов, лежали в основе деятельности приказов уже в XVI в. Наибольшее значение они приобрели лишь в XVII в., в эпоху расцвета приказного управления.

Вывод

Во второй главе содержится историко-правовой анализ приказной системы управления конца XV - XVII вв.

Первый параграф - «Приказы в структуре органов государственной власти» - посвящен исследованию приказов как системы центрального управления. В этом параграфе приведена схема, определяющая систему органов государственного управления.

Второй параграф - «Приказ - орган государственной власти» - посвящен изучению структуры приказов, порядка ведения документации, принципов комплектования служащих, их обеспечения и специальной подготовки, порядку продвижения по службе.

Заключение

Завершая работу, можно прийти к следующим выводам:

· Формирование приказов происходит в конце XV в. Этот период характеризуется крупными изменениями в структуре органов государственной власти, обусловленными новыми условиями жизни государства и общества: за счет присоединения ранее независимых княжеств и земель значительно увеличивается территория государства с центром в Москве.

· Изменения в структуре управления в конце XV в. не были итогом целенаправленной политики. Новые ведомства возникали по мере необходимости с целью обеспечить эффективность управления и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях.

· Большая роль и значение правовых обычаев в структуре права конца XV - XVII вв. в условиях перехода служащих существующих приказов во вновь образуемые приказные учреждения привели к унификации принципов и механизмов приказного управления.

· Источниками правового обеспечения деятельности приказов были нормативно-правовые акты, распоряжения монарха, приказная практика и правовые обычаи.

· Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. оставалась одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса; разработка и совершенствование законодательства в XVII в. приводили к постепенному сокращению роли и значения правовых обычаев и приказной практики как регуляторов функционирования приказов.

· Приказы, будучи органами центрального управления в XVI-XVII в., находились под жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти. В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически ограничены царем и/или Боярской думой в своей распорядительной деятельности.

· Особенностью приказов как органов государственной власти являлось наделение их судебными полномочиями, территориальной компетенцией.

· Специфика приказов как системы органов государственной власти заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции; она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы.