Оглавление

Введение

1. Соединенные Штаты Америки

1.1 Государственный строй. Конституция

1.2 Конгресс

1.3 Президент и правительство

1.4 Административные учреждения штатов и местное самоуправление

2. Япония

2.1 Государственный строй. Конституция. Роль императора

2.2 Правительство

2.3 Местные органы власти и самоуправления

Введение

В раскрытии понятия государственного управления важное значение принадлежит толкованию обоих его составных -- "государственное" и "управление". Дело в том, что в каждом из слагаемых этого понятия привнесено столько различных смыслов и интерпретаций, то даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно много трактовок дано понятию "управление", в результате чего последнее стало охватывать очень много различных явлений, отношений и процессов.

Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного количества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н. Винер), которая выделяет наиболее общие (универсальные) свойства взаимосвязей и взаимодействий в механических, биологических и социальных системах.

Соответственно этому разработаны математические и информационные теории управления (К. Шеннон, У. Росс Эшби). С подобных "общих" подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г. Хакён), "организмической теорией управления" (А.Н. Колмогоров) и другими отраслями, как принято говорить, точной науки.

Такой подход многое дал для уяснения назначения и смысла управления. Он имел и практическое применение: способствовал совершенствованию управления механизмами и производственными технологиями, физическими и химическими процессами, возникновению биотехнологий, продвижению в анализе сущности генетического "кода" и его роли в развитии организмов и их популяций.

Но управление (в латинском языке -- regere; в английском -- control, management; во французском -- administration, в немецком -- Regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).

Разумеется, что управление обычно связано с властью (в широком социологическом смысле), исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия. Значит, в нем явственно обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления в распределении ценностей и упорядочении общественных процессов. Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах. Правовые аспекты управления принципиальны для практики управления, поскольку их незнание (или игнорирование) превращает часто управленческие решения и действия в ничтожные.

В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это -- не просто пожелания, намерения, призывы, добрые мысли и чувства (или наоборот -- злые), а силовое давление (разумеется, при необходимости, но в потенции оно всегда есть), которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены. Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворяет в жизнь и многие-многие другие, над решением которых человечество бьется в течение всего периода своей цивилизации.

Специфическим свойством государственного управления является, его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих явлений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается (или может, должно вмешиваться) во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. Только тоталитарное государство в крайнем его проявлении пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом. В последнем всегда оставалась свобода, пусть и незначительная. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но "берега", границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие, типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

1. Соединенные Штаты Америки

1.1 Государственный строй. Конституция

Североамериканские штаты возникли первоначально как переселенческие колонии, находившиеся под властью британской короны. Очень скоро они стали своеобразным центром притяжения для тех, чью политическую и религиозную свободу, энергию и творчество подавляли господствовавшие в Европе феодально-монархические режимы. Люди, приезжавшие в Новый Свет преимущественно из Великобритании и Ирландии, вовсе не были склонны поступаться обретенной ими свободой. Попытки колониальных властей подавить бунтарство и свободолюбие привели к конфликту с британскими правителями. Ответом на притеснения стала освободительная антиколониальная война, начатая тринадцатью североамериканскими штатами и вошедшая в историю как американская революция. Эта война длилась с 1775 по 1783 г. и закончилась победой колонистов. Еще во время войны, 4 июля 1776 г., II Континентальный конгресс представителей Североамериканских колоний принял Декларацию Независимости.

Сегодня Соединенные Штаты Америки - республика по форме правления и федерация по форме государственного устройства. Субъектами этой федерации в настоящее время являются 50 штатов. На особом правовом положении находятся федеральный округ Колумбия (где расположена столица США г. Вашингтон), а также территории, которыми по конституции США конгресс вправе распоряжаться наравне с <иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам>. Федеральный округ, в отличие от штатов, не имеет своего законодательного органа и управляется на основе законов, принимаемых конгрессом США; его жители избирают президентских выборщиков и 1 <делегата> с правом совещательного голоса в состав конгресса. Статус территорий в настоящее время имеют Виргинские острова, восточное Самоа и остров Гуам. К <свободно присоединившимся к США государствам> относятся: Пуэрто-Рико, Федеративные штаты Микронезии, Маршалловы острова, Содружество Северных Марианских островов и Республика Белау.

Американская конституция была разработана и принята Конституционным конвентом в Филадельфии (май - сентябрь 1787 г.). В работе Конвента приняли участие 55 делегатов от 12 (из 13 вошедших в состав США) штатов. Участников конвента принято именовать в США <отцами-основателями>.

В фундамент конституционной системы американского государства положено три основных политико-правовых принципа - разделение властей, федерализм и судебный конституционный надзор.

Принцип разделения властей, реализуемый через систему <сдержек и противовесов>, предполагает организационную независимость трех <ветвей> государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - и разграничение между ними соответствующих функций. На федеральном уровне ветви власти представлены конгрессом, президентом и Верховным судом. Принцип разделения властей предполагает также и определенное взаимодействие, в результате которого не допускалось бы усиление одной ветви власти за счет другой. Взаимодействие и взаимовлияние трех ветвей власти преследуют цель обеспечения стабильности государственных институтов.

Федерализм - конституционный принцип, предполагающий относительно жесткое разграничение сфер компетенции федеральных властей и властей штатов, при этом значительная часть прав <суверенных> штатов передана федеральному правительству. Считаясь суверенными государственными образованиями, штаты на самом деле не обладают всеми атрибутами суверенитета: они лишены внешнеполитических полномочий; ограничена их власть в финансовой сфере; ни один штат не вправе изменить у себя форму правления, закрепленную конституцией США; штаты не имеют права на сецессию - выход из федерации по собственному волеизъявлению. 

1.2 Конгресс

Законодательная власть в Соединенных Штатах Америки на федеральном уровне осуществляется конгрессом США, избирать который имеют право граждане США старше 18 лет путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Он состоит из двух палат - сената и палаты представителей. Заседания конгресса проходят в здании Капитолия, расположенном на холме в центре Вашингтона.

Число членов палаты представителей зафиксировано законом в 1912 г. и с тех пор не изменялось - 435. В настоящее время каждый член палаты представляет около 500 тыс. избирателей. В соответствии с результатами переписи населения, проводимой каждые 10 лет, места в палате представителей перераспределяются между штатами. Право определять границы избирательных округов по выборам в палату представителей принадлежит законодательным собраниям штатов. По конституции США каждый штат должен быть представлен в палате, по крайней мере, одним членом.

Члены палаты представителей избираются на двухлетний срок, исчисляемый с января следующего после выборов года. Следовательно, каждые два года состав палаты представителей обновляется, этим же интервалом измеряется срок полномочий всего конгресса каждого созыва (в 1997-1998 гг. работает конгресс 104-го созыва). Конгресс каждого созыва проводит две сессии, начинающиеся в январе и продолжающиеся с перерывами в течение почти всего года. По конституции президент имеет право созывать конгресс на чрезвычайную сессию.

В сенате каждый штат представлен двумя членами, т. е. в его состав входят 100 сенаторов. Каждый сенатор избирается в своем штате на шестилетний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. В отличие от палаты представителей, каждые два года подлежит переизбранию лишь треть сенаторов, что обеспечивает определенную стабильность состава этой палаты и преемственность в ее деятельности. По традиции сенат занимает более привилегированное положение, чем палата представителей.

Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в финансовой области. Конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Соединенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и торговлю между штатами и т. д. Это дает конгрессу мощные рычаги влияния на экономику и внутреннюю политику страны и является потенциально важным средством воздействия на внешнюю и военную политику.

Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигнований, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции принадлежит специализированным учреждениям конгресса, таким, как Главное контрольно-финансовое управление, Управление по оценке технологии и Бюджетное управление при конгрессе.

Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил.

Действенность права конгресса объявлять войну значительно ограничена тем, что президенту как главнокомандующему армией и флотом принадлежит право вести войну или отражать внезапное нападение, поэтому использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти. За всю свою историю США около 200 раз использовали вооруженные силы в различных конфликтах, но до настоящего времени конгресс лишь 5 раз воспользовался правом объявления войны: в 1812, 1846, 1898, 1917 и 1941 гг. При этом в четырех случаях конгресс лишь признавал фактическое состояние войны, в которую страна уже вступила.

Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатами, существуют и такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции, все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей: сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотрении финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю историю США палата представителей воспользовалась этим правом лишь 2 раза - в 1801 и 1825 гг.).

Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии Соединенными Штатами Америки международных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Президент имеет право ратифицировать заключенный международный договор, только получив принятую двумя третями присутствующих сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу <совета и согласия> сената. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его принятие поправками, оговорками и т.д.

Исполнительной власти удается обходить конституционное требование о том, что заключение международных договоров возможно только с одобрения сената. Для этого используется форма международной договоренности, именуемая исполнительным соглашением. Исполнительное соглашение заключается президентом или другими органами исполнительной власти с представителями иностранных правительств и не подлежит одобрению сенатом. Исполнительные соглашения либо представляются конгрессу в порядке информации, либо подлежат одобрению обеими палатами простым большинством после их заключения. В XX в. эта форма международной договоренности широко используется, и в настоящее время количество исполнительных соглашений в несколько раз превышает количество договоров, заключенных США. Исполнительные соглашения имеют такую же юридическую силу, как договоры.

Согласно закону 1961 г., никакие обязательства от имени США, касающиеся разоружения, сокращения или ограничения вооруженных сил и вооружений, не могут быть приняты иначе, как в виде договора, утверждаемого двумя третями голосов в сенате, либо в виде соглашения, одобренного простым большинством обеих палат.

Прерогативой сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначения руководителей правительственных ведомств, дипломатических представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также передвижения и продвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы.

В случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит более половины голосов выборщиков, сенат осуществляет выборы вице-президента.

Конституция предоставляет конгрессу право отстранять от должности при осуждении в порядке импичмента гражданских должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях и проступках. При этом полномочия палат также разделены: только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента и только сенат выполняет в этом случае функцию суда (для осуждения необходимо согласие двух третей присутствующих сенаторов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным сенат может применить в отношении него единственную меру наказания - отстранение от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях.

Пять раз процедура импичмента возбуждалась против президентов: три предложения об импичменте президентов были отклонены палатой, в 1868 г. президент Э. Джонсон был оправдан сенатом, а в 1974 г. президент Р. Никсон добровольно ушел в отставку после того, как юридический комитет палаты представителей выдвинул против него обвинения.

Конгресс вправе принимать законы о предоставлении американского гражданства, о банкротстве, а также в сфере патентного и авторского права, учреждать федеральные суды и почтовые службы. Ему предоставлено право эмиссии денег и установления наказаний за их подделку, а также ряд других полномочий.

Важную роль в деятельности конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каждый комитет специализируется в конкретной области государственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специальных комитета. В палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов.

Главной задачей постоянного комитета является подготовка текстов законодательных актов по своим проблемам. Около 90% законопроектов и резолюций, подготовленных комитетами, одобряются обеими палатами, иногда с поправками. В компетенцию комитетов входит поддержание контактов с органами федерального правительства и осуществление надзора, проведение расследований деятельности этих органов, а также частных лиц и организаций, проведение слушаний по любым вопросам, затрагивающим сферу интересов комитета.

Председатели комитетов являются весьма влиятельными фигурами в конгрессе. Председатель руководит всей работой комитета - назначает заседания, определяет, какие законопроекты и когда будут рассматриваться, назначает проведение слушаний и формирует подкомитеты. Пост председателя комитета обычно занимает член конгресса, имеющий опыт работы и глубоко знающий проблемы в своей области. Специальные комитеты учреждаются палатами для выполнения какой-то определенной цели, но на практике многие из них действуют в течение нескольких созывов конгресса и по своим полномочиям и методам работы фактически не отличаются от постоянных.

Существуют также объединенные комитеты сената и палаты представителей. Их главная задача состоит в координации позиций обеих палат; подготовкой законопроектов они не занимаются.

В конгрессе США представлены только две крупнейшие партии страны - демократическая и республиканская. В каждой из палат образуются партийные фракции обеих партий: фракция большинства, т.е. фракция партии, имеющей большее количество мест в данной палате, и фракция меньшинства. Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Периодически проводятся собрания фракции, на которых в основном рассматриваются организационные вопросы деятельности палат конгресса, выборы председателей комитетов, распределение мест в комитетах от партии и т. п. Обсуждаются также политические, экономические и социальные проблемы, которые стоят на повестке дня конгресса. Партийные фракции в своих действиях не зависят от национального руководства партии, а сами члены конгресса не связаны фракционной дисциплиной, т. е. не обязаны голосовать в соответствии с указаниями лидера фракции.

Лидер большинства в сенате является самой важной фигурой, влияющей на ход работы этой палаты. Он, в сущности, формулирует законодательную программу своей партии, определяет порядок работы сената, осуществляет связь с комитетами, принимает участие в распределении мест в комитетах между сенаторами. Совместно со своим заместителем лидер обеспечивает максимальную поддержку законодательным предложениям своей партии, используя личное влияние, оказывая сенаторам те или иные услуги, активно посредничая в достижении закулисных компромиссов. Лидер большинства в палате представителей занимает в партийной иерархии второе место после спикера палаты.

Роль лидеров меньшинства как в сенате, так и в палате представителей сводится в основном к формулированию политики оппозиции и организации поддержки в ее пользу.

Руководство партийных фракций обеих палат служит связующим звеном между исполнительной властью и конгрессом. Президент часто консультируется с лидерами своей партии в конгрессе и время от времени с лидерами обеих партий совместно. Сотрудничество с руководством партийных фракций ему необходимо, когда он стремится получить от конгресса поддержку своим инициативам.

Каждая из палат имеет своих должностных лиц. Спикер палаты представителей является одним из самых влиятельных деятелей конгресса. Его кандидатура выдвигается фракцией большинства в палате и утверждается на заседании палаты. Спикер председательствует в палате, определяет порядок рассмотрения законопроектов, направляет внесенные законопроекты в комитеты, выносит окончательное решение по всем процедурным вопросам. Ему же принадлежит право предоставлять или не предоставлять слово члену палаты. Учитывая его вес в конгрессе, президент и члены кабинета устанавливают со спикером деловые контакты и информируют его о политических проблемах. Особенно велика роль спикера в отношениях с администрацией в те периоды, когда президент принадлежит к одной партии, а палату представителей контролирует другая.

Председателем сената является вице-президент. Не будучи членом сената, он получает право голоса только в том случае, если при голосовании мнения сенаторов разделились поровну. Обязанности председателя сената вице-президент исполняет лишь время от времени, и потому фракция большинства выдвигает, а сенат избирает из числа своих старейших и уважаемых деятелей председателя pro tempore (временного председателя), который, выполняя эти функции, принимает участие в голосовании и подписывает одобренные сенатом законопроекты. Функции и объем полномочий председателя сената значительно уступают по важности функциям и объему полномочий спикера палаты представителей.

Принятый конгрессом законопроект поступает на подпись к президенту. Ему принадлежит право подписать или отклонить законопроект в течение 10 дней, за вычетом воскресных и праздничных. В случае несогласия с законопроектом президент возвращает его со своими возражениями в ту палату, откуда он исходил. Это называется правом президентского вето. Конгресс может преодолеть вето президента. Для этого нужно провести повторное голосование по законопроекту в обеих палатах. В ходе этого голосования проект должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой палате, после чего он становится законом без согласия президента. Если в течение 10 дней при продолжающейся сессии конгресса президент не предпримет в отношении законопроекта никаких действий, он обретает силу закона, как если бы он был подписан президентом. Однако, если предоставленный президенту десятидневный срок прерывается окончанием работы конгресса и законопроект президентом не подписан, он в силу не вступает. Это так называемое <карманное вето> президента. Его конгресс преодолеть не может, так как никакой процедуры на этот случай не предусмотрено. Законопроект становится законом в тот день, когда его подписал президент или обе палаты преодолели вето, или дата вступления закона в силу может быть предусмотрена в самом законе. Для того, чтобы была осуществлена любая государственная акция, требующая расходов, необходимо одобрение конгрессом двух законопроектов: санкционирующего (его готовит функциональный постоянный комитет) и об ассигнованиях - с включением соответствующих сумм (его разрабатывает комитет по ассигнованиям). Комитеты по ассигнованиям в обеих палатах весьма влиятельны, поскольку объем выделяемых денежных средств целиком зависит от их решения.

Многоступенчатый процесс прохождения законопроекта в конгрессе предполагает, что он должен быть одобрен на каждой из стадий. Отрицательного решения на одной из них достаточно для того, чтобы его отвергнуть. Этому же часто равносильно торможение прохождения законопроекта, поскольку в конгрессе действует принцип дисконтинуитета. Он заключается в том, что законопроект, внесенный на данной сессии конгресса, должен быть одобрен в течение работы конгресса данного созыва; рассмотрение законопроекта на следующую сессию не переносится. Единственное исключение из этого правила - международные договоры, переданные на рассмотрение сената: они не снимаются с рассмотрения до тех пор, пока сенат не примет решения или президент не отзовет договор из сената.

Во время каждого созыва конгресса вносится большое количество законопроектов - около 20 тысяч, принимается конгрессом лишь несколько сотен. Законы в американском конгрессе называют именами тех конгрессменов, которые предложили их в обеих палатах: например, закон Тафта-Хартли и т.п.

1.3 Президент и правительство

Президент занимает центральное место в системе высших государственных органов США. Он глава государства и единоличный носитель исполнительной власти, глава вооруженных сил и высший руководитель федерального административного аппарата. <Отцы-учредители> Соединенных Штатов постарались по возможности точно определить порядок замещения этого высокого поста, круг его полномочий и характер взаимоотношений с другими государственными органами.

Обеспечению независимости исполнительной власти, носителем которой является президент, служит особый порядок его избрания. Пост главы государства в США замещается путем всеобщих выборов, участие в этом процессе конгресса может быть связано только с особыми, из ряда вон выходящими обстоятельствами. Вместе с президентом избирается вице-президент.

Президентские выборы в США всегда проводятся в заранее обусловленный день - в первый вторник после первого понедельника ноября месяца каждого високосного года. Использование такой формулы позволяет избежать специального назначения даты выборов со стороны каких-либо органов и в то же время весьма точно определяет срок президентских полномочий - четыре года. Наконец, по этой формуле можно надолго вперед знать все даты президентских выборов.

Общие условия участия избирателей в голосовании те же, что и при парламентских выборах. Однако процедура проведения голосования и определения результатов иная.

Баллотироваться на выборах могут только зарегистрированные кандидаты. Формальные требования к кандидату незначительны. Надо быть гражданином США по рождению. Это значит, что натурализовавшийся американец (эмигрант в первом поколении) не может быть зарегистрирован на законных основаниях в качестве кандидата. Надо быть не моложе 35 лет. Наконец, необходимо проживание на территории США не менее 14 лет. Порядок регистрации кандидатов устанавливается законодательством штатов. Как правило, автоматически пользуются привилегией кандидаты от партии, которая уже участвовала в предыдущих выборах и собрала определенное число голосов. При выдвижении иного кандидата требуется представление петиции в его поддержку, под которой необходимо собрать довольно значительное число голосов. В послевоенной истории США случаи такого рода выдвижения кандидатов вне рамок двух главных партий - демократической и республиканской - сравнительно редки. Выборы президента в США - это крайне дорогостоящее предприятие, и без мощной финансовой и организационной поддержки рассчитывать не только на победу на выборах, но даже на регистрацию весьма трудно. На президентских выборах 1996 года такое мог себе позволить только один из самых богатых людей США - мультимиллионер Росс Перо.

Президент и вице-президент избираются не прямыми, а косвенными выборами. Сначала избирают выборщиков, а затем уже коллегия выборщиков решает судьбу кандидатов. Каждый штат посылает в коллегию выборщиков столько членов, сколько он избирает членов палаты представителей и сената. К ним добавляются также три выборщика от федерального округа Колумбия. Таким образом, всего в коллегии оказывается 538 выборщиков.

Официальному выдвижению кандидатов предшествуют так называемые первичные выборы - праймериз. В ходе праймериз на основе симпатий и антипатий избирателей (это выясняется посредством голосования сторонников каждой из двух партий за того или иного кандидата) решаются вопросы о возможном кандидате партии на президентских выборах и выдвижении кандидатур в коллегию выборщиков. Затем на съезде партии, который обычно проводится в июле месяце в год выборов, официально выдвигается кандидат, одержавший победу в ходе первичных выборов. Наконец в ноябре, в завершение длительной и упорной избирательной борьбы и шумной и дорогостоящей избирательной кампании, проводится избрание выборщиков. Применяется мажоритарная система относительного большинства. Выборщики, в соответствии с обычаем, голосуют за кандидата той партии, по списку которой они избраны. Победителем считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов (50% плюс 1. В данном случае 270 или более). Как только становится известным, кто одержал победу при избрании выборщиков, уже практически можно приносить поздравления вновь избранному президенту.

В определенной мере потребностями обеспечения независимости верховной власти обусловлена и та часть регламентации порядка занятия поста президента, которая посвящена финансированию избирательной кампании. Различного рода финансовые злоупотребления, связанные с выборами, привели к появлению целой серии нормативных актов, установивших требование публичной отчетности в отношении всех поступлений и расходов, связанных с выборами. Ограничены также предельные размеры пожертвований со стороны частных лиц и разного рода деловых или общественных объединений, равно как и <потолок> общих расходов каждого из кандидатов. По Закону 1975 г., кандидаты, выдвинутые на съезде одной из двух ведущих партий, имеют право на получение из казны 20 млн. долларов каждый при условии отказа от частных пожертвований. Закон регулирует также порядок использования в ходе избирательной кампании средств массовой информации (СМИ). Обусловлено это тем, что СМИ, и особенно телевидение, оказывают огромное влияние на американское общественное мнение и поведение избирателей. В обычную практику вошло, например, проведение теледебатов с участием ведущих претендентов на пост президента и вице-президента. По мнению многих исследователей, влияние СМИ на политическую жизнь настолько возросло, что сегодня о них можно даже говорить как о четвертой ветви власти. Возможно, это определенное преувеличение. Речь все же идет о влиянии на принятие решений, а не о праве на принятие решений, которое принадлежит лишь государственным органам, представляющим три основные ветви власти.

Полномочия президента США очень широки. Как глава государства он является верховным главнокомандующим вооруженными силами США и верховным представителем США на международной арене. Президент с одобрения и согласия сената назначает федеральных судей, включая членов Верховного суда, послов и высших должностных лиц аппарата исполнительной власти, в том числе руководителей министерств и ведомств. Конституция предоставляет президенту право созыва чрезвычайных сессий конгресса и переноса очередных сессий, право отсрочки исполнения приговора и право помилования лиц, осужденных по федеральным законам. Не занимая какой-либо должности в партийном аппарате, президент считается лидером своей партии. При возникновении внутренних и внешних кризисных ситуаций (войны, крупные забастовки и пр.) президент может располагать чрезвычайными полномочиями.

Велика роль президента в законодательном процессе. Он является фактическим лидером законодательной политики, формулируя законодательную программу администрации в серии посланий конгрессу. В одном из них конгрессу представляется проект бюджета, разрабатываемый экспертами Белого дома. Глава исполнительной власти обладает правом издания президентских приказов, фактически имеющих силу закона.

Что касается вице-президента, то его полномочия по конституции ограничиваются председательствованием в сенате. Принятая в 1933 г. 20-я поправка к конституции США укрепила статус вице-президента, рассматривая его в качестве преемника главы исполнительной власти в случае смерти или недееспособности последнего. Реальные функции вице-президента в правительстве определяются президентом в каждом конкретном случае.

Не предусмотренным конституцией надведомственным органом при Белом доме, вызванным к жизни возросшими масштабами государственного регулирования, является Исполнительное управление президента. Основанное президентом Ф. Рузвельтом в 1939 г., оно способствовало укреплению президентской власти, создав мощный аппарат, координирующий и контролирующий важнейшие аспекты деятельности государства. В рамках Исполнительного управления действует возглавляемый президентом Совет национальной безопасности, который занимается разработкой внешней и военной политики США.

Конституция США не применяет понятия <правительство>. Как совещательный орган при президенте функционирует кабинет министров, созданный помимо конституции. Уже первый президент США Дж. Вашингтон ввел в практику неформальные заседания всех глав исполнительных департаментов (министерств) для обмена мнениями по интересующим президента вопросам. К 1793 г. эти совещания получили название заседаний кабинета.

В состав кабинета входят главы 12 федеральных министерств, именуемые в США секретарями (глава министерства иностранных дел называется государственным секретарем), и генеральный атторней (глава министерства юстиции), однако президент может включать в кабинет и других должностных лиц. В заседаниях кабинета принимает участие вице-президент, на них могут приглашаться имеющие отношение к обсуждаемому вопросу представители исполнительного аппарата. Протоколы заседаний не ведутся. Регулярность и повестка дня заседаний кабинета зависят от президента. Им же назначается секретарь кабинета для подготовки и организации заседаний.

Как коллегиальный орган кабинет большой роли не играет, что не исключает существенного политического влияния отдельных министров. В практике последних президентов США использовалась форма дробления кабинета на целевые межведомственные советы, что давало возможность обсуждать тот или иной круг вопросов без привлечения всех членов кабинета. Значительную роль в деятельности этих советов, в частности, играет Управление по разработке политики при Белом доме.

Громоздкий и разветвленный бюрократический аппарат исполнительной власти, помимо уже упоминавшегося исполнительного управления президента, включает систему министерств (федеральных департаментов) и других административных ведомств. Руководители министерств подчинены непосредственно президенту, назначаются им при согласии сената, но могут быть отстранены от должности президентом единолично. Административные ведомства учреждаются по инициативе конгресса, который определяет также круг их задач и полномочий. Поэтому в США такие административные ведомства называют независимыми агентствами. Руководители этих ведомств не могут быть уволены президентом по его усмотрению, но такое право может быть возложено на него конгрессом. Главы министерств и ведомств не могут быть членами конгресса. Однако конгресс вправе осуществлять контроль за деятельностью этих государственных учреждений, в частности, заслушивать их руководителей на заседаниях комитетов.

1.4 Административные учреждения штатов и местное самоуправление

Законодательная власть во всех штатах принадлежит законодательным собраниям (легислатурам) штатов. Конституция каждого штата устанавливает структуру законодательного органа штата, порядок его избрания, срок полномочий его членов, полномочия законодательного органа и процедуру их осуществления. По своей структуре и методам работы законодательные собрания штатов во многом копируют конгресс. Во всех штатах, кроме Небраски, они состоят из двух палат: палаты представителей и сената. По своему численному составу законодательные собрания штатов существенно различаются - от нескольких сотен до нескольких десятков членов; причем количество законодателей не зависит от численности населения и размеров штатов. Сроки полномочий членов законодательных собраний в разных штатах различны: в 46 штатах члены палаты представителей избираются на два года; в четырех штатах - на четыре года; сенаторы в 38 штатах избираются на четыре года, в 12 штатах - на два года. Периодичность проведения сессий законодательных собраний также различна: в большинстве штатов сессии проводятся ежегодно, а в некоторых штатах - раз в два года. В отличие от конгресса США, сессии законодательных собраний штатов проводятся в сравнительно короткие сроки - один или два месяца.

Как и в конгрессе, в законодательных собраниях штатов действует система комитетов; в некоторых штатах большую роль играют объединенные комитеты обеих палат. Характерной особенностью большинства законодательных собраний является доминирующая роль спикера палаты представителей, пользующегося огромным влиянием не только в рамках законодательного собрания, но и вообще в штате.

В тексты ныне действующих конституций штатов, средний возраст которых составляет 82 года, внесено более 5 тыс. поправок. Столь высокая частота конституционного пересмотра в штатах во многом объясняется достаточно упрощенной процедурой принятия поправок. Проект поправки одобряется законодательным собранием штата. В отдельных штатах для этого достаточно простого большинства голосов членов легислатуры, в других - трех пятых или двух третей голосов. В 14 штатах предусмотрено дополнительное требование повторного одобрения проекта поправки на следующей очередной сессии законодательного собрания. Во всех штатах, кроме Делавэра, одобренные поправки передаются для утверждения на референдум. Конституционные поправки могут выноситься на референдум и в порядке <прямой конституционной инициативы> избирателей, предусмотренной конституциями 17 штатов. Для этого необходимо составить петицию, под которой должны быть собраны подписи определенного числа избирателей, например, в Северной Дакоте - более 20 тыс., а в Арканзасе - не менее 15% избирателей. Конституциями штатов предусмотрен также порядок принятия новых конституций. Вопрос о необходимости принятия новой конституции выносится на референдум легислатурой штата. Если это предложение будет одобрено, назначаются выборы членов конституционного конвента. Следующая стадия включает проведение выборов, созыв конституционного конвента (за всю историю американских штатов действовало более 230 конвентов), обсуждение и утверждение на его заседании проекта конституции. Последняя стадия - вынесение проекта конституции на референдум. При положительном исходе голосования новая конституция вступает в силу.

Исполнительная власть во всех штатах вверяется губернатору. Конституционные предписания устанавливают порядок выборов губернатора, круг и срок его полномочий. На него возлагается обязанность обеспечивать исполнение законов и осуществлять контроль за деятельностью административного аппарата. Одно из наиболее весомых полномочий губернатора - право вето в отношении законопроектов, принятых законодательными собраниями. Право вето предусмотрено конституциями всех штатов, кроме Северной Каролины. Более чем в 20 штатах губернаторы не могут переизбираться после одного или двух сроков пребывания на посту. В 46 штатах губернаторы избираются на четыре года, в четырех штатах - Арканзасе, Вермонте, Нью-Гэмлшире и Род Айленде - на два года. С поправкой на масштабы деятельности полномочия губернатора штата во многом повторяют прерогативы главы исполнительной власти США. Подобно президенту, губернатор рекомендует легислатуре законодательную программу, пользуется правом вето, готовит проект бюджета штата, осуществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов, пользуется правом созыва чрезвычайных сессий законодательного собрания и правом помилования лиц, осужденных за преступления по законам штата, является в масштабах штата лидером своей партии и главнокомандующим формированиями национальной гвардии (так в США именуется организованный резерв) штата. Губернатор представляет свой штат в отношениях с федеральным правительством и правительствами других штатов.

Если президент США назначает членов кабинета, то губернатор, как правило, имеет дело с руководителями исполнительных органов, которые избираются вместе с ним. К ним относятся государственный секретарь штата, генеральный атторней штата, казначей, аудитор, контролер и другие высшие должностные лица.

В отличие от президента, который может наложить вето только на законопроект в целом, губернаторы большинства штатов пользуются правом выборочного вето, которое используется против отдельных статей законопроектов. Это обеспечивает губернаторам большое влияние на распределение бюджетных средств.

В каждом штате имеются департаменты и независимые ведомства. На уровне штатов они появились раньше, чем на уровне федерации. Так, еще в 70-е годы прошлого века некоторые штаты учредили комиссии по регулированию железнодорожных перевозок.

Что касается назначений на должности, то глава исполнительной власти штата обладает меньшими полномочиями, чем президент, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора (его заместителя) население избирает, как уже говорилось, ряд других должностных лиц. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность независимых ведомств часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций губернаторов и созданию координирующих органов.

Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты. Положение дел с административным правом и с административными учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты обычно копируют федеральную практику.

Местное самоуправление складывалось на заре американского государства, когда США были по преимуществу аграрной страной с преобладанием сельского населения. Для управления делами небольших поселков колонисты использовали известные им традиционные формы, вывезенные из Англии. Эти архаичные и чрезвычайно разнообразные формы организации местных органов власти сохранились до наших дней. Местные органы создаются на основе законодательства штата и обладают правами, определенными этим законодательством. В то же время местной власти предоставляется право осуществлять свои функции без формального контроля со стороны органов штата, на основе самоуправления. Бюджет местных органов складывается из местных налогов и целевых ассигнований штатов и федерального правительства.

Организация местного самоуправления относится, согласно 10-й поправке к конституции США, к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Это обеспечивает достаточную свободу в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), создает обилие нестандартных учреждений и полномочий.

В настоящее время штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.). Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы (маленькие городки в составе приходов) и тауны (административные центры районов или центры деловой и торговой жизни города), которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление особыми округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов, в графствах избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства. Совет графства контролирует состояние местных дорог, содержание мест заключения, больниц и мест для отдыха. Под контролем штата графство несет ответственность за организацию выборов, переписей населения, сбор и обработку статистических данных по своей территории. Параллельно с советом графства могут действовать различные целевые комиссии (по вопросам здравоохранения, общественных сооружений и т. п.).

В большинстве штатов города, находящиеся на территории графства, имеют собственные, независимые от графства и более разнообразные по форме органы самоуправления. В одних случаях избираются мэр и совет, члены которого становятся главами департаментов городского управления; в других - избирается муниципальная комиссия, которая может назначить мэра с ограниченными правами. Получила распространение и такая форма муниципального управления, при которой избранный населением совет нанимает управляющего для квалифицированного руководства городским хозяйством.

Особо сложная структура местного самоуправления существует в городских агломерациях, состоящих из города и тяготеющих к нему в социально-экономическом отношении близлежащих населенных пунктов. В пределах одной городской агломерации может действовать до 300-400 административно-политических подразделений, что в значительной мере затрудняет координацию их деятельности. Одна из форм местного самоуправления организуется в пределах специальных округов, не совпадающих с границами графств, городов и других административных единиц. Специальные округа создаются в тех случаях, когда местные власти не обеспечивают административный надзор в той или иной области, представляющей интерес для населения. Их типичной разновидностью являются школьные округа, но могут создаваться специальные округа и в таких, например, целях, как борьба с москитами, освещение улиц и т. п. Население при этом избирает небольшой совет директоров, уполномоченный набирать необходимых специалистов.

Сельские тауны Новой Англии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми на них представителями. Собрание или представители избирают исполнительный орган - совет из 3-5 членов обычно на один год. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначеи, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Подобным образом управляются и тауншипы, за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках. Во главе школьного или особого округа стоит, как правило, совет из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме <совет - управляющий>. Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управление по схеме <мэр - совет>. При этом <сильный> мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При <слабом> мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета.

Стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост отдельных городов привели к возникновению огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различных органов власти. Поэтому возникает постоянная необходимость создания новых административно-территориальных единиц, новых органов местного самоуправления, необходимость координации новых и старых властей. Реформы местного самоуправления не поспевают за быстрыми переменами, порождая массу проблем для жителей и органов управления.

2. Япония

2.1 Государственный строй, конституция. Роль императора