Права национальных меньшинств

Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1992 году, - единственный документ ООН, конкретно рассматривающий права меньшинств. Декларация не является юридически обязывающим документом, а выражает лишь политическую решимость присоединившихся государств защищать права меньшинств. Она призывает их охранять «на соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств» (статья 1). Она также призывает присоединившиеся к Декларации государства гарантировать права лиц, принадлежащих к меньшинствам, на то, чтобы пользоваться достояниями своей культуры, беспрепятственно исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, пользоваться своим языком, создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование, поддерживать контакты с другими членами своей группы и соответствующими группами в других странах, активно вовлекаться в культурную, религиозную, общественную, экономическую и государственную жизнь, а также активно участвовать в принятии касающихся их решений (статья 2). Декларация далее требует от государств принятия специальных мер для того, чтобы помочь представителям меньшинств «выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи» и обеспечить, «там, где это осуществимо», «надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке». Декларация также требует от государств «при необходимости» принимать меры с целью «стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств» (статья 4).

Документ ЕКПЧ не содержит самостоятельных положений по правам меньшинств, хотя многие положения Конвенции имеют прямое отношение к защите прав меньшинств. Тем не менее, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (далее по тексту - «Рамочная конвенция»), вступившая в силу в 1998 году, регулирует права меньшинств самым всеобъемлющим образом. Рамочная конвенция, которая является первым юридически обязывающим многосторонним договором, посвященным общим вопросам защиты национальных меньшинств, определяет ряд целей и принципов, которые должны быть реализованы на национальном уровне через законодательство и государственную политику. Большинство положений носят программный характер и не адресованы напрямую государствам-участникам Конвенции. Таким образом, Конвенция предоставляет этим государствам существенную свободу собственного усмотрения при реализации ее положений.

В рамках статьи 4 Рамочной конвенции государства-участники обязуются принимать «соответствующие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действенно равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной национальной группе населения». Особо подчеркивается, что меры, принимаемые в соответствии с этой статьей «не рассматриваются как акт дискриминации». Статья 5 требует от государств содействовать созданию «необходимых условий» лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, для сохранения и развития своей культуры и сохранения основных элементов своей самобытности, а именно: религии, языка, традиций и культурного наследия, в то же время, воздерживаясь от политики или практики, направленной на ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, против их воли.

Последующие статьи Конвенции, в числе прочего, требуют от государств-участников обеспечить уважение прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, на свободу ассоциаций и собраний (статья 7); права на свободу религии (статьи 7 и 8); права на свободу самовыражения и доступа к средствам массовой информации (статьи 7 и 9); права пользоваться своим языком в личных контактах и общественных местах (статья 10); права на изучение своего языка (статья 14); права на эффективное участие в культурной, социальной и экономической жизни и в ведении государственных дел, в частности, в вопросах, их касающихся (статья 15); а также права устанавливать и поддерживать свободные и мирные трансграничные контакты с лицами, с которыми их связывает общая этническая принадлежность или общее культурное наследие (статья 17). В том, что касается свободы самовыражения и доступа к средствам массовой информации, то государства-участники отдельно обязуются признавать право каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, «получать и обмениваться информацией и идеями на языке меньшинства без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от границ», а также принимать «надлежащие меры, с тем, чтобы содействовать доступу лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, к средствам массовой информации», включая возможность создавать и использовать свои собственные средства массовой информации (статья 9).

В районах, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, проживают традиционно или в значительном количестве, государства-участники обязуются «стремиться, насколько это возможно», к тому, чтобы представители меньшинств могли пользоваться своим языком в отношениях с административными органами, при условии, что они «сами просят об этом» и такая просьба «отвечает реальным потребностям» (статья 10.2). В районах, где представители национальных меньшинств сосредоточены или проживают издавна, государства-участники также берут на себя обязательство «стремиться обеспечить, насколько это возможно и в рамках своих систем образования», чтобы лица, принадлежащие к этим меньшинствам, располагали «надлежащими возможностями» обучаться языку своего меньшинства или обучаться на этом языке, если существует «достаточная потребность» в подобном обучении (статья 14). Кроме того, государства-участники договорились принимать, «в случае необходимости», меры «в области образования и научных исследований с целью углубления знаний культуры, истории, языка и религии своих национальных меньшинств и основной национальной группы населения» и обеспечить, в этой связи, «надлежащие возможности для подготовки преподавательского состава и получения учебников» (статья 12.1, 12.2). Они также обязуются обеспечивать «равные возможности доступа к получению образования всех уровней для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» (статья 12.3).

Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (далее по тексту - Хартия), которая вступила в силу в 1998 году, содержит обязательства государств-членов по защите языков меньшинств. Российская Федерация подписала Хартию в 2001 году, но пока не ратифицировала ее. Однако, согласно Венской Конвенции по праву международных договоров, Россия, как государство-подписант, обязана воздерживаться от действий, способных подорвать цели и принципы данного договора. Среди прочего, Хартия требует от государств-участников основывать свою политику, законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков и языков меньшинств на целом ряде целей и принципов. Они включают признание региональных языков или языков меньшинств в качестве выразителей культурного богатства, а также необходимость решительных действий по поддержке и сохранению региональных языков и языков меньшинств; обеспечение того, чтобы существующее или новое административное деление не создавало препятствий развитию данного регионального языка или языка меньшинства; содействие и/или поощрение использования региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной речи, в общественной и личной жизни; а также обеспечение надлежащих форм и средств для преподавания и изучения региональных языков или языков меньшинств на всех соответствующих стадиях (статья 7).

Государства-участники ОБСЕ неоднократно брали на себя обязательство уважать права национальных меньшинств. Например, еще на Хельсинкском совещании 1975 года государства-участники ОБСЕ договорились предоставлять лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, «полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами» и защищать «их законные интересы в этой области» (принцип VII, параграф 4).

Самые важные обязательства ОБСЕ в отношении прав меньшинств были определены на Копенгагенском совещании 1990 года. На этом совещании государства-участники договорились «принимать, в случае необходимости, специальные меры с целью гарантировать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, полное равенство с другими гражданами в осуществлении прав человека и основных свобод» (параграф 31). Они также признали право представителей национальных меньшинств «свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру во всех ее аспектах, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки своей воле». Государства-участники далее обязались уважать право представителей меньшинств пользоваться своим родным языком в личной и общественной жизни; распространять информацию, иметь доступ к ней и обмениваться информацией на своем родном языке; создавать и поддерживать свои собственные образовательные, культурные, религиозные и другие учреждения, организации и ассоциации; участвовать в международных неправительственных организациях (НПО); а также устанавливать беспрепятственные контакты с гражданами других государств, с которыми они имеют общее происхождение или наследие (параграф 32). Они также подтвердили, что будут уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств (параграф 35), и что они будут стремиться гарантировать, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имели «надлежащие возможности для обучения своему родному языку или на своем родном языке, а также, там где это возможно и необходимо, для его использования в государственных органах» (параграф 34).

Управление Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств (УВКНМ), учрежденное в 1992 году как механизм предотвращения конфликтов, постоянно создает экспертные группы для выработки рекомендаций по конкретным аспектам защиты прав меньшинств. Эти рекомендации служат важным руководством для государств-участников ОБСЕ.

Гаагские рекомендации в отношении прав на образование национальных меньшинств (1996 года), в числе прочего, призывают государства-участников принимать специальные меры по «активной реализации прав меньшинств на обучение своему языку по максимуму имеющихся в их распоряжении ресурсов» (статья 4), способствовать участию национальных меньшинств в процессе формирования и осуществления политики и программ, направленных на образование меньшинств (статьи 5 и 6); а также поощрять представителей основного населения к изучению языков национальных меньшинств в качестве средства укрепления «терпимости и мультикультурализма» в своих странах (статья 19). Далее, рекомендации, принятые в Осло, в отношении языковых прав национальных меньшинств (1998 года), в числе прочего, требуют от государств-участников выделять справедливые доли совокупных государственных средств, выделяемых на социальные и культурные мероприятия, на такую деятельность, которая осуществляется лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам (статья 7); обеспечивать возможность вещания на языках национальных меньшинств теми радиостанциями, которые финансируются из госбюджета, и гарантировать, чтобы объем и качество такого вещания соответствовали ситуации и потребностям национальных меньшинств (статьи 9 и 10); а также проводить соответствующую кадровую и/или образовательную политику, чтобы существовала возможность коммунального и бытового обслуживания на языке национальных меньшинств (статья 14).

В соответствии с рекомендациями Университета Лунда по эффективному участию национальных меньшинств в государственной жизни (1999 года), государствам-участникам ОБСЕ следует принять, в случае необходимости, специальные законодательные акты, способствующие вовлечению национальных меньшинств в процесс принятия государственных решений на центральном, региональном и местном уровнях (статьи 6 и 11). Достижению этой цели может способствовать, например, выделение определенного числа мест в директивных органах или принятие специальных мер по участию представителей меньшинств в государственной службе (статья 6). Рекомендации Лунда также требуют от государств-участников, в соответствии с отстаиваемым на международном уровне правом на свободу ассоциаций, разрешать образование политических партий на основе общинного своеобразия (статья 8); а также учреждать совещательные или консультативные органы, которые служили бы каналами ведения диалога между государственными властями и национальными меньшинствами (статья 12).

Правовое регулирование статуса национальных меньшинств в Украине отличается значительным своеобразием. Во-первых, в Конституции Украины упоминаются украинская нация, коренные народы и национальные меньшинства (ст. 10 - 11, п. 3 ст. 92, п. 3 ст. 119), и их статус различен.

Так, в ст. 11 Конституции Украины устанавливается, что в отношении украинской нации государственное содействие направлено на ее консолидацию и развитие, в отношении же коренных народов и национальных меньшинств говорится только о содействии развитию. В ст. 10 определен статус украинского языка как государственного и провозглашается гарантированность “свободного развития, использования и защиты русского, других языков национальных меньшинств Украины”. Ст. 24 содержит запрет на установление привилегий или ограничений по ряду признаков, в том числе по признакам расы, цвета кожи, этнического происхождения, по языковым или иным признакам. Согласно ст. 53 “Гражданам, принадлежащим к национальным меньшинствам, в соответствии с законом гарантируется право обучения на родном языке либо на изучение родного языка в государственных и коммунальных учебных заведениях либо через национальные культурные общества”.

В Конституции Автономной Республики Крым регулируется не статус национальных меньшинств, а статус национальностей, что вполне логично, поскольку речь идет об урегулировании статуса, прежде всего, русских, являющихся большинством в Республике и крымских татар, т.е. национальностей, не являющихся титульными в Украине. Поэтому в Конституции имеется глава 3, название которой отражает данное обстоятельство: “Обеспечение прав и свобод граждан Украины, прав национальностей в Республике Крым”. Согласно п. 4 ст. 14, содержащейся в данной главе “в Автономной Республике Крым гражданам всех национальностей, национально-культурным и другим учреждениям гарантируется право на развитие национальных культурных традиций, празднование национальных праздников, исповедание своей религии, удовлетворение своих потребностей в литературе, искусстве, право на создание национальных средств массовой информации, издательств, музеев, театров, киностудий, других национальных, культурных и учебных учреждений согласно Конституции Украины и законам Украины”. Кроме того, в данной Конституции регулируются вопросы использования русского, крымско-татарского языков и языков других национальностей. В отношении русского языка установлено, что “как язык большинства населения и приемлемый для межнационального общения используется во всех сферах общественной жизни” (п. 2 ст. 10). В отношении других языков установлено, когда именно их носители обладают правом пользования данными языками. Так, например “во всех сферах обслуживания граждан (коммунальное обслуживание, общественный транспорт, здравоохранение и другие), на предприятиях, в учреждениях и организациях, относящихся к ним, используется украинский или русский язык либо другой язык, приемлемый для сторон” (п. 2 ст. 13). Официальные документы, удостоверяющие статус гражданина, выполняются на украинском и русском языках, а по ходатайству гражданина и на крымско-татарском языке (ст. 11). Согласно п. 2 ст. 4 Конституции Автономной Республики Крым ее Конституция и нормативно-правовые акты Верховной Рады Крыма публикуются на государственном языке, а также на русском и крымско-татарском языках.

На уровне текущего законодательства статус национальных меньшинств урегулирован в акте комплексного характера - Законе о национальных меньшинствах от 26 июня 1992 г. (Ведомости Верховной Рады, 1992, №36, ст. 529), а также в иных законодательных актах. В Законе о национальных меньшинствах провозглашается, что Украина гарантирует гражданам Республики независимо от их национального происхождения равные политические, социальные, экономические и культурные права и свободы. Согласно ст. 3 под национальными меньшинствами понимаются группы граждан Украины, которые не являются украинцами по национальности, проявляют чувство национального самосознания и общности (ст. 3). Государство гарантирует всем национальным меньшинствам право на национально-культурную автономию, т.е. права на:

- пользование родным языком и изучение его или обучение родному языку в государственных учебных учреждениях либо через национальные культурные общества;

- развитие национальных культурных традиций;

- использование национальной символики;

- установление национальных праздников;

- исповедание своей религии; удовлетворение своих потребностей в литературе, искусстве, средствах массовой информации;

- создание национальных культурных и учебных учреждений;

- иную не противоречащую законодательству деятельность.

Закон устанавливает комплекс прав, призванных обеспечить права национальных меньшинств: право на свободный выбор и изменение национальности (ст. 11); право на национальную фамилию, имя и отчество (ст. 12); право на выбор способа и формы осуществления своих прав как единолично, так и коллективно (ст. 13); право избрания или назначения на равных основаниях в органы законодательной, исполнительной и судебной власти, местного и регионального самоуправления, в армии, на предприятиях, в учреждениях и организациях (ст. 9); право на охрану окружающей среды в местах их исторического и современного расселения (ст. 10); право на установление и поддержание связей с лицами своей национальности как внутри страны, так и за рубежом (ст. 15) и некоторые другие.

Нельзя не отметить следующее. Во-первых, формулировки некоторых из этих прав весьма эластичны и неопределенны. Так, в ст. 8 устанавливается, что в работе государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, расположенных в местах, где большинство населения принадлежит к национальным меньшинствам, их язык может использоваться наряду с государственным языком. Таким образом, адресат нормы носит абстрактный характер, и, следовательно, в конечном итоге решение вопроса о том, будет или не будет использоваться в указанных органах и организациях язык национальных меньшинств в тех местах их проживания, где они составляют большинство, остается за органами государства. Здесь также как в законодательстве Беларуси отсутствуют положения, прямо устанавливающие права национальных меньшинств в решении данного вопроса. Между тем обязательность учета их мнения вовсе не самоочевидна из данной нормы, кроме того, даже если трактовать ее в пользу участия национальных меньшинств в решении вопросов использования в данном случае их языка, возникает целый ряд организационных проблем адекватного учета и отражения их мнения, которые определенно имело смысл урегулировать в законе. Не содержит ответа на этот вопрос и Закон о языках.

Несколько иного рода пример содержится в ст. 7 Закона о национальных меньшинствах. В ней устанавливается, что государство осуществляет меры по подготовке педагогических, культурно-просветительских и иных национальных кадров через систему учебных заведений. На первый взгляд здесь все достаточно понятно. На самом деле, в данной статье заложена потенциальная возможность конфликта в случае, если национальные меньшинства сочтут меры государства явно неадекватными потребностям развития национальных меньшинств и/или несоразмерно малыми по сравнению с мерами по подготовке собственно украинских педагогических кадров. В условиях конфликтной национальной ситуации, очень важно определить формы участия национальных меньшинств в решении вопроса о необходимых мерах со стороны государства в сфере образования.

Во-вторых, даже те положения, которые четко и недвусмысленно устанавливают права национальных меньшинств, не содержат порядка их реализации. В результате складывается памятный для всех постсоветских республик подход к законодательному регулированию, когда в законе содержались только декларативные положения, а механизм их реализации - в подзаконных актах, при этом он существенно “корректировал” высокие идеи, сформулированные в виде положений закона далеко не в пользу граждан. Разумеется, это не означает, что буквально все положения данного закона именно таким образом, не в пользу национальных меньшинств детализированы в подзаконных актах. Здесь мы хотим обратить внимание на то, что сам подход к регулированию межнациональных отношений содержит возможность подобной корректировки положений закона.

В-третьих, обращает на себя внимание отсутствие продуманной системы гарантий прав национальных меньшинств. В Законе имеются положения о создании в Верховной Раде Украины, а в случае необходимости и в местных Советах народных депутатов постоянных комиссий по вопросам межнациональных отношений, а также совещательных органов из представителей национальных меньшинств при местных Советах народных депутатов. Порядок формирования последних определяется соответствующими Советами народных депутатов, причем в ст. 5 не содержится никаких указаний на обязательные консультации по этому вопросу с самими национальными меньшинствами. Это не случайность, а отражение определенного подхода к организационных вопросов, затрагивающих интересы национальных меньшинств. В Законе упомянуто только о возможности создания консультативных органов из представителей национальных меньшинств (при местных Советах народных депутатов) и из представителей общественных объединений национальных меньшинств (Совет при Министерстве по делам национальностей Украины). Указом Президента Украины от 22 июля 2000 г. №908/2000 утверждено Положение о Совете представителей общественных организаций национальных меньшинств Украины - консультативно-совещательном органе при Президенте Украины. На Совет возложена подготовка предложений по формированию государственной этнонациональной политики; обеспечение прав национальных меньшинств Украины, их участия в развитии государственности; анализ состояния, тенденций и перспектив этнонационального развития Украины; рассмотрение проектов законов, актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины, целевых программ, утвержденных центральными органами исполнительной власти, которые касаются национальных меньшинств Украины и готовят по ним свои предложения; внесение в установленном порядке предложений по вопросам этнокультурного развития национальных меньшинств Украины, требующих правового регулирования. Хотя решения этого органа имеют рекомендательный характер, что прямо установлено в п. 7 Указа, очевидно, что его возможности по меньшей мере информировать верхние эшелоны власти выше, чем у совещательных органов других уровней. Тем показательнее порядок его формирования. Согласно п. 6 Указа Совет образовывается в составе, председателя, заместителя и членов Совета, при этом “первичный персональный состав Совета утверждается Президентом Украины. Председатель Совета имеет право при необходимости вносить изменения в его персональный состав”. Каковы критерии отбора представителей в состав Совета остается только предполагать, поскольку в Положении об этом ничего не говорится, а утвержденный Указом Президента от 19 апреля 2000 г. №600/2000 персональный состав данного органа включает как представителей общеукраинских общественных организаций национальных меньшинств, так и региональных (председателя Киевского общества белорусской культуры, председателя Киевского Дагестанского землячества и др.), а также двух глав культурных центров (президента Всеукраинского татарского культурного центра “Туган Тел” и председателя Центра армянской культуры “Наири”).

В качестве другой гарантии прав национальных меньшинств могут рассматриваться положения ст. 16 Закона, в соответствии с которыми в государственном бюджете Украины предусматриваются специальные ассигнования на развитие национальных меньшинств. Однако в условиях нынешнего состояния экономики Украины данное положение не может выступать как надежная гарантия.

Характерно, что в законе “забыли” хотя бы упомянуть о судебном порядке защиты прав и свобод национальных меньшинств. Не нашлось в нем и места для института Уполномоченного по правам национальных меньшинств, введение которого, учитывая остроту национального вопроса было бы вероятно, отнюдь не лишним. Некоторые постсоциалистические страны, как, например, Венгрия, пошли именно по пути создания такого института.

О правах национальных меньшинств в Украине упоминается и в других законах и подзаконных актах по вопросам культуры, языка, статуса беженцев, жертв нацистских репрессий и др. Создание широкой правовой основы статуса национальных меньшинств - положительное явление, однако и эти нормативные акты страдают указанными выше недостатками.

3. Развитие механизмов защиты прав национальных меньшинств