Конституционное право зарубежных стран

Особая форма парламентарной монархии существует в некоторых государствах -- членах британского Содружества (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Папуа -- Новая Гвинея, Ямайка и др.). Считается, что их главой является британский монарх, который представлен в этих странах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуру генерал-губернатора называет местное правительство, а иногда его избирает местный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия, Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается президент -- глава государства.

Особенности монархии в некоторых странах. В некоторых, особенно малых, странах (Лесото и Свазиленд в Тропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условиях феодально-племенных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередко лишь частично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государстве Тонга большинство его членов -- местная знать, в том числе министры короля, в Свазиленде часть членов назначается королем, но парламент здесь распущен уже два десятилетия назад). При короле обычно действует племенной совет (в Свазиленде -- два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чем парламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.

В Малайзии существует выборная монархия, в ОАЭ действует, по существу, «коллективный монарх» -- наиболее важные полномочия главы государства, а также законодательные полномочия и некоторые функции правительства принадлежат Совету эмиров семи эмиратов федерации. Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будут рассмотрены ниже.

§ 3.Республика

Понятие республики. Республика -- форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификациями»

143

Президентская республика. В президентской республике президент, как правило, избирается независимо от парламента (например, в Мексике прямым голосованием избирателей, в США -- косвенным), хотя есть и исключения (в Суринаме одно время -- 2/3 голосов парламента, в Египте кандидатуру президента на голосование избирателей может предложить только парламент).

Президент назначает министров, как, например, в США или Бразилии, и в этом случае отдельного от президента правительства нет, существует кабинет президента, где министры имеют только совещательный голос. В некоторых президентских республиках он может назначить также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе с премьером, но фактическим руководителем правительства остается президент. Кроме того, ни премьер, ни министры политической ответственности перед парламентом не несут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет или правительство формируется партией (крайне редко -- блоком партий), победившей на президентских, а не на парламентских выборах, и президент -- это лидер правящей партии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийные обязанности и выступает как «надпартийный» деятель. Президент свободен в подборе членов правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии, США и некоторых других странах необходимо, однако, при назначении министров согласие верхней палаты парламента -- сената). Как правило, министры несут ответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут быть уволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте. Иногда конституция прямо устанавливает, что президент является главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.). Как уже говорилось, в большинстве президентских республик нет особой должности премьер-министра, им является президент. Если же такая должность есть (иногда она предусмотрена конституциями, но может и не упоминаться ими, и во многих странах Азии и Африки она то вводилась, то упразднялась), то это так называемый административный премьер. Политику правительства определяет президент,

144

В президентской республике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправе досрочно распустить парламент (на практике в развивающихся странах это бывает; например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции и распустил парламент, назначив, правда, новые выборы), но и парламент не вправе смещать министров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такая возможность может быть использована, всегда предусмотрено, что это не относится к фактическому главе правительства -- президенту. Ответственность правительства (министров) перед президентом -- главный признак президентской республики. Правда, парламент в такой республике имеет определенные полномочия (нередко весьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не вправе уволить в отставку не угодных ему министров.

В президентской республике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделенным правлением»), когда правительство сформировано одной партией, а в парламенте большинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократно происходило в Венесуэле, Коста-Рике, США. Но в Мексике, например, такая возможность до сих пор была исключена, поскольку Институционно-революционная партия намного превосходит по своему влиянию другие партии и всегда побеждала и на президентских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правление» иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления -- парламентарной республики или парламентарной монархии -- в состав правительства парламентского большинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается в обстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действий различных политических сил в критических ситуациях.

Суперпрезидентская республика. Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили название суперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке появились такие республики, где власть президентов была еще более усилена. Они являлись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственной партии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящей силой общества и государства. Президенты были главными идеологами страны, создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президенте Мобуту

145

10-1465

и т.д.). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, Тунис Уганда, Экваториальная Гвинея и др.) были провозглашены пожизненными президентами. Таким образом, возникла президентско-монокра-тическая республика, форма президентского абсолютизма.

В настоящее время в связи с процессами глобальной демократизации в мире таких форм президентской республики почти нет, но нельзя исключать появление их в дальнейшем.

Особой формой суперпрезидентской республики является такая форма правления, которая устанавливается во многих государствах е результате военных переворотов. Это довольно частое явление в развивающихся странах: со времени образования независимых государств i Латинской Америке (приблизительно полтора века назад) в страна? этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военных переворотов, более половины из них были успешными и привели » созданию новой системы управления. В этом случае парламент, как правило, распускается (исключение составила, например, Бразилия, где i 1964 г. была проведена лишь его чистка), правительство и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган -- военный совет (революционный совет, совет национального спасения и т.д.), его председатель -- лидер переворота провозглашается президентом рее публики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты и др Из прежних органов сохраняются обычно гражданские суды, но парад дельно с ними создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц. Хотя в условиях военного управления могут проводиться выборы низовых представительных органов на местах (как трижды было i Алжире и дважды -- в Нигерии), они ставятся под надзор военных властей. Создается, таким образом, фактически республика без республиканских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитарнси республика. Впрочем, и в других развивающихся странах используете? концепция двойной роли армии (военной и политической) и вооруженные силы служат остовом многих «гражданских» президентских республик (Индонезия, Турция и др.).

Специфическими чертами обладала президентская республика в не которых бывших странах/социалистической ориентации. В отдельные государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик) практиковалось избрание президента республики высшим органом (съездом или центральны!» комитетом) единственной в стране правящей партии. Председатель это! партии, избранный ее съездом, становился в соответствии с этим партийным постом автоматически президентом республики. Он получал лишь инвеституру (утверждение, вручение власти) в парламенте: последний не мог ни отказать в признании его президентом, ни избрать президентом

146

дpyгoe лицо. Такой президент опирался не только на государственный, но \ на реально властвовавший партийный аппарат.

Парламентаризм в президентской республике и полупрезидентская республика. Наряду с чрезмерным усилением власти президента в одной группе стран в других государствах (особенно в Латинской Америке, в Шри-Ланке, а на рубеже 80--90-х годов -- в Северной и Тропической Африке) обнаружились тенденции смягчения президентского всевластия (в Африке это было связано с крушением тоталитарных режимов в странах как капиталистической, так и социалистической ориентации). В то же время в результате последовательных конституционных реформ были ограничены полномочия президента в некоторых странах Европы (например, в Португалии). В результате возникли президентские республики с элементами парламентаризма. Эти элементы характеризуются тем, что в президентской республике предусматривается возможность вотума недоверия министрам (но не фактическому, а часто и юридическому главе правительства -- президенту), которые остаются в то же время ответственными и перед президентом (двойная ответственность). Правда, в президентской республике такая ответственность имеет разную степень: главной все же остается ответственность министров перед президентом, который возглавляет кабинет (кабинет президента) и под началом которого работают министры. Примером этого служат конституционные изменения в Венесуэле, Колумбии, Уругвае и некоторых других латиноамериканских странах.

В Уругвае парламент может выразить недоверие министрам, хотя для этого требуется квалифицированное большинство голосов в 2/3, кроме того, президент в определенных случаях вправе не увольнять министра даже после вотума недоверия парламента. К тому же парламент не должен одобрять или не одобрять программу правительства. Он может ее обсуждать, но решения по этому поводу не выносит. В Венесуэле также есть институт вотума недоверия отдельному министру. Кроме того, в этой стране парламент рассматривает и одобряет программу правительства, представленную президентом. Это делается на совместном заседании обеих палат, а не только на заседании нижней палаты, как это принято в парламентарных республиках при двухпалатной структуре парламента. В Перу по конституции 1979 г. и затем по конституции 1993 г. при вотуме недоверия, выраженном парламентом, президент обязан сместить министра. Вотум недоверия отдельному министру возможен в Колумбии (конституция 1991 г.), в Эквадоре (конституция 1984 г. с последующими поправками).

Выше говорилось о вотуме недоверия в президентской республике отдельным министрам, который, однако, не затрагивает фактического главу правительства -- президента. В некоторых странах возможно вы-

147

ражение вотума недоверия и всему совету министров, который характеризуется конституциями как орган исполнительной власти. Ответственность назначенного президентом правительства перед парламентом превращает президентскую республику в полупрезидентскую. Во Франции, например, новое правительство излагает свою программу и просит о доверии, хотя оно и не обязано делать это. Может быть принята резолюция порицания правительству, и оно должно уйти в отставку. Правда, принятие такой резолюции крайне затруднено, и за четыре десятилетия действия конституции 1958 г. во Франции были лишь единичные случаи такого рода. На базе использования прежних традиций парламентаризма, с появлением президентов с иными личными качествами, чем де Голль, Франция сохраняет все меньше черт полупрезидентской республики и все больше превращается в парламентарную. Этому способствовала и практика «разделенного правления»: президент и парламентское большинство принадлежали к разным партиям (блокам). В Перу президент при вотуме недоверия может уволить правительство в отставку, а в отдельных случаях даже обязан сделать это.

Полупрезидентскими республиками являются некоторые страны СНГ. Согласно конституции Белоруссии 1996 г., правительство подотчетно президенту и ответственно перед парламентом (ст. 106). В соответствии со ст. 113 конституции Украины 1996 г. Кабинет министров ответствен перед президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верховной раде (однопалатному парламенту). В постсоциалистических государствах премьер-министры нередко должны назначаться с согласия парламента, но назначение министров президентом такого согласия не требует. Ответственность всего состава правительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, но крайне затруднена (например, необходимо двукратное отклонение программы правительства в Белоруссии, одного раза недостаточно). В других случаях двукратного вотума недоверия не требуется, но все равно президент сам решает, уволить правительство в отставку или распустить парламент. Правда, в разных постсоциалистических полупрезидентских республиках в решении этого вопроса имеются свои особенности, но отдельному министру вотум недоверия вынести невозможно (в случае его принятия никаких юридических последствий не возникает). В Етипте, напротив, требование отставки относится только к министрам. Если же недоверие выражено персонально премьер-министру или кабинету в целом, президент может не согласиться с этим и возвратить вопрос на новое рассмотрение парламента. Если последний подтверждает свое решение, президент вправе вынести спорный вопрос на референдум -- голосование избирателей. Результаты голосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользу парламента -- отставку правительства.

148

Примеры таких президентских республик, как, например, Венесуэла, Египет, Уругвай, свидетельствуют о том, что в тех из них, где возможен вотум недоверия министру или правительству в целом, он крайне затруднен, к тому же окончательное решение, как правило, принадлежит президенту. Эта же ситуация наблюдается в полупрезидентских республиках, где вотум недоверия одному министру вообще невозможен. Вопрос о недоверии правительству и министру в обеих группах республик может быть поставлен лишь значительным числом членов парламента: в Перу -- 1/20 всего состава парламента, в Колумбии -- 1 /10, в Белоруссии -- 1 /З нижней палаты парламента, на Украине -- 1 /З однопалатного парламента. Решается же он только большинством общего состава парламента, а иногда и квалифицированным большинством.

Правительство в президентской и полупрезидентской республике, если оно возглавляется административным премьером, может и само поставить вопрос о доверии. Этим оно обычно пытается укрепить свои позиции или провести в парламенте закон, угрожая в противном случае своей отставкой. Такой порядок тоже во многом сближает президентскую республику с парламентарной. Рассмотренные явления отражают современные тенденции в развитии конституционного права стран мира.

Парламентарная республика. Парламентарная республика, особенно в ее «чистом» виде, распространена гораздо меньше, чем президентская. Это Австрия, Германия, Индия, Ирландия, Италия, Португалия (после ряда реформ конституции 1976 г., существенно ослабивших позиции президента), Кабо-Верде в Африке (с 1990 г.), Вануату в Океании и немногие другие страны. Правда, в последние годы после ликвидации тоталитарных режимов по пути создания парламентарной республики идут многие страны Африки, но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не мог противопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами. Применяются различные способы непрямых выборов президента. Он избирается либо парламентом (Греция, Ливан, Турция), либо особой коллегией (например, в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель; эта коллегия называется Федеральным собранием). В Италии в состав коллегии входят члены обеих палат парламента и делегаты областных советов, в Индии -- выборные члены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов.

Способ выборов президента не является, однако, решающим критерием отличий парламентарной республики от президентской или полупре-

149

150

создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии, например, за послевоенные полвека сменилось более 50 советов министров). С этой целью применяются разные приемы, относящиеся к партийным комбинациям членов парламента (но есть и обратные комбинации с целью организовать выражение недоверия и «свалить» кабинет).

Существуют и конституционные способы для создания более стабильного правительства в парламентарной республике. Одним из наиболее действенных является «конструктивный вотум недоверия», предусмотренный конституцией Германии. Во-первых, ответственность перед нижней палатой парламента несет не все правительство, а только его глава (канцлер). Отдельным министрам недоверие не может быть выражено, они назначаются и смещаются канцлером. Во-вторых, бундестаг имеет право выразить вотум недоверия канцлеру только при условии, чтс проект резолюции, внесенный в бундестаг, будет содержать два пункта:

предложение о недоверии действующему канцлеру и предложение об избрании нового канцлера. Провести такую резолюцию в парламенте очень трудно, и на практике замена одного канцлера другим имела месте только один раз -- в 1982 г.

Канцлер может и по своей инициативе поставить вопрос о доверии Предложение считается принятым, если за него голосует абсолютное большинство депутатов. Отклонение предложения о доверии не обязывает канцлера уйти в отставку. Он может обратиться к президенту с просьбой о роспуске в течение 21 дня бундестага. Право роспуска погашается, если бундестаг в этот промежуток времени изберет абсолютным большинством голосов нового канцлера. В этом случае прежний канцлер обязан уйти в отставку. В случае отставки канцлера покидают свои пость и все члены правительства.

Другим примером внедрения «рационализированного парламентаризма» является Франция, в которой это привело к преобразованию существовавшей по конституции 1946 г. парламентарной республики республику полупрезидентскую, полу парламентарную. В соответствии с конституцией 1958 г., разработанной под руководством президенте Франции генерала де Голля, власть президента была усилена таким образом, что он стал центральной фигурой всего государственного аппарата Прежде всего были ограничены законодательные полномочия парламен та. Теперь он не имеет права принимать законы по всем вопросам общественной и государственной жизни: в конституции есть перечень отведенных ему проблем. Все остальные вопросы решаются на основе применения регламентарной власти: президентом, правительством, министра ми; исполнительная власть издает, по существу, акты с силой закона Президент рассматривается как арбитр в государстве: на него возлагается

151

конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражем функционирование государственных институтов. Он выносит на референдум любой вопрос, минуя парламент, и обнародует затем решение референдума в качестве закона. Он председательствует на официальных заседаниях правительства (хотя есть должность премьер-министра). По ст. 16 конституции президент имеет исключительные полномочия в случае политического кризиса, на срок действия этих полномочий в его руках сосредоточивается вся полнота власти (правда, с введением в действие исключительных полномочий автоматически созывается парламент и Национальное собрание не может быть распущено).

Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются. Назначенное президентом правительство представляется нижней палате парламента, излагает свою программу и по традиции просит о доверии. Парламент может также принять резолюцию порицания правительству, что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюции затруднено:

она может быть внесена не менее чем десятой частью всего состава нижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочного состава парламента. Резолюция порицания с 1958 г. была принята всего один раз -- в 1982 г.

Развитие Франции (особенно в связи с «разделенным правлением») свидетельствует, что парламент усиливает свои полномочия, а влияние президента ослабляется. Определенную роль в этом сыграли и некоторые решения Конституционного совета, которые привели, в частности, к тому, что установленное конституцией ограничение сферы законодательства парламента практически не соблюдается, а традиция голосования по вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству остается прочной.

«Рационализированный парламентаризм» Франции оказал влияние на другие страны (на некоторые франкоязычные страны Африки, Шри-Ланку и другие государства). Элементы «рационализированного парламентаризма» присущи всем постсоветским полупрезидентским республикам.

Наряду с формами республики и монархии есть смешанные формы государства, соединяющие некоторые черты и той, и другой.

Монархия с республиканскими элементами. Выше уже говорилось о смешанных формах правления, которые соединяют черты однопорядковых форм правления: об абсолютной монархии с элементами конституционности, о полудуалистической монархии, соединяющей черты дуалистической и парламентарной монархии, о полупрезидентских, полупарламентарных республиках. Вместе с тем бывают и такие смешанные формы правления, которые сочетают черты разнопорядковых форм -- монархии и республики.

152

Как говорилось, важнейшим признаком монархии является то, что глава государства получает и передает свой пост по наследству и пожизненно. В Малайзии главу государства -- монарха -- выбирают на 5 лет. Он избирается не гражданами и не парламентом, а Советом правителей штатов, в состав которого входят не все главы штатов, а лишь султаны 9 из 13 штатов. Главы четырех штатов не являются наследственными султанами и потому участия в выборах главы государства не принимают. Обычно на пост монарха -- главы государства избираются султаны штатов по очереди, для чего в Совете правителей ведется особый список. Таким образом, Малайзия представляет собой своеобразную форму правления -- выборную (или ротационную) монархию.

Элементы выборности существуют и в ОАЭ. Эмиры семи объединившихся эмиратов выбирают на 5 лет председателя Совета эмиров, которого нередко называют президентом. Председатель Совета эмиров выполняет многие функции главы государства, особенно церемониальные. По своим полномочиям он ближе к президенту, чем к монарху абсолютной монархии, каковой являются ОАЭ с их коллективным монархом -- Советом эмиров. В отличие от Малайзии в ОАЭ председателем Совета эмиров постоянно выбирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который занимает 86% территории государства. Очередности занятия поста главы государства в этой стране нет.

Мы рассмотрели весьма слабые элементы республиканизма (выборность главы государства) в монархической форме правления. Но существуют и монархические элементы в республике.

Республика с монархическими элементами. Ранее уже говорилось о пожизненных президентах. Такая должность, созданная впервые в Югославии для Иосипа Броз Тито, первого президента Югославии, который возглавлял освободительную борьбу югославских народов против фашистских захватчиков, была затем установлена в некоторых странах Азии и Африки: в 60-х годах -- в Индонезии, в 70-х годах -- в Тунисе, Уганде, Центральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее и некоторых других странах. Пост постоянного, пожизненного президента сочетался (кроме Индонезии) с однопартийностью (пожизненный президент всегда был лидером этой партии), с провозглашением президента «духовным вождем народа», основателем новой идеологии, объявленной государственной. Один из таких пожизненных президентов -- Бокасса пошел еще дальше: провозгласил себя императором Центральноафриканской империи (он был свергнут в 1979 г.). В Корейской Народно-Демократической Республике сын пожизненного президента Ким Ир Сена был объявлен его наследником и стал руководителем страны в 1994 г. Институт пожизненного президента и особенно объявление этого поста

153

Особая форма республики -- теократическая республика, где правит мусульманское духовенство, -- существует в Иране. В этой стране в соответствии с конституцией 1979 г. имеются избранные президент и парламент, но главную роль играет.Руководитель государства (рахбар). Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма и во многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском государстве -- халифате. Пост Руководителя государства принадлежит высшему духовному лицу, которое подбирается мусульманским Советом экспертов. В случае вакансии Совет экспертов подбирает другое лицо на этот пост, руководствуясь прежде всего религиозными качествами кандидата, или составляет коллегиальный орган, выполняющий обязанности Руководителя государства.

Глава 8

§ 1. Понятие территориально-политического устройства государства и классификация его форм

Понятие территориально-политического устройства государства. В конституционном праве есть понятия государственной территории и государственных границ, определяющих ее параметры. Пределы территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражают лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международного права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе территориального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воздушном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на практически досягаемую высоту. Но иногда конституции фиксируют границы государства по параллелям и меридианам (как, например, в Западном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечисляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы с некоторыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституции Азербайджана) и т.д.

В качестве обобщающего для такой организации в отечественной литературе долгое время использовался термин «форма государственного устройства». Однако из-за многозначности слова «устройство» этот термин подвергается критике, ибо «государственное устройство» иногда понимается в предельно широком значении -- как устройство государства в целом, включая некоторые социально-экономические и политические моменты, систему органов государства и т.д. В некоторых новых изданиях понятие «государственное устройство» заменено понятием «территориальная организация публичной власти». Поскольку публичной властью является и государственная власть, и власть территориаль-

155

Классификация форм территориально-политического устройства государства. Традиционно различаются две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарное и федеративное государство. Конфедерация является союзом государств, в основном это международно-правовое объединение, но в нем есть некоторые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногда упоминается в конституционном праве (хотя в настоящее время конфедераций в мире нет). Существуют и другие союзы и содружества государств (Европейский союз, британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них тоже есть более (Европейский союз) или менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регулирования. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в международном публичном праве, но и в конституционном.

Формой территориально-политической организации государственности является также автономия, особенно политическая автономия, тем более если она создана на основе самоопределения этнических групп, национальных меньшинств. В последние десятилетия в некоторых странах (Испания, Италия и др.) сложилось так называемое регионалистское государство, сочетающее разнообразные элементы унитаризма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным от унитаризма к федерализму.

Административно-территориальное деление (области, районы и др.) также изучается в конституционном праве, но поскольку в соответствии с ним строятся органы местного самоуправления, оно рассматривается в главе, посвященной им.

156

§ 2. Унитарное государство

Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинского слова «унус» -- один) -- это единое государство, состоящее не из государственных образований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из административно-территориальных единиц -- областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние -- на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).

Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не достигает 10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в Болгарии), в других -- четырехзвенное (регионы, департаменты, районы, общины во Франции). Наиболее распространено деление типа область -- район -- община. В каждой из административно-территориальных единиц имеются органы управления: иногда государственные (назначенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те, и другие. В административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда есть избранные населением органы (иногда вместе с назначенными «сверху» чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами, действуют назначенные должностные лица.

В федеративных государствах административно-территориальное деление -- это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц -- общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена -- районное и общинное.

Наряду с административно-территориальными единицами в зарубежных государствах встречаются и другие территориальные образования. В штатах США, в Великобритании, Канаде создаются школьные, экологические округа (этими вопросами руководят в основном избранные на-

157

селением лица, работающие на общественных началах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческими единицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но используются как организационно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц -- департаментов.

Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальнх единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образований нет.

По степени централизации принято различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено и иногда даже деревни, назначаются «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болгарии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители правительства (начальники областей -- управители в Болгарии, воеводы в Польше).

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением.

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) -- представитель государственной власти и избранный населением совет -- орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые

158

Приведенная классификация в определенной мере является условной. При единоличном воеводе в Польше существует совещательный орган -- сеймик, куда каждая община (гмина) посылает двух представителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборные органы, но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект, который контролирует также деятельность нижестоящих муниципальных советов. В Индонезии все-таки есть в областях выборные советы, решения которых, правда, нуждаются в утверждении назначенными губернаторами.

В децентрализованном унитарном государстве границы между административно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между ними, без участия центральных органов государства. В централизованном государстве такие изменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изменению границ общин.

§ 3. Автономия

Понятие автономии. В широком смысле слова автономия в конституционном праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии». Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается именно автономия такого рода, а не просто автономия административно-территориальных единиц.

Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон

154

Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной или этнотерриториальной (первое название в литературе зарубежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официальна лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях -- и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии (например, саамы в Швеции и Норвегии).

В отечественной литературе принято различать две главные формы автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную. Обе они, как видно из их названий, связаны с этническими характеристиками.

В зависимости от объема полномочий существуют две формы национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции, например в Италии, или определяется специальным законом:

в Ираке -- законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии). В политической автономии создается местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации административных учреждений, подчиненных данному автономному образованию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации -- еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значительной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань -- это автономное государство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуация в Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией -- Абхазией -- шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о создании федерации или иной формы.

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться и i субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округе некоторых этнических гpyпп, вправе делать изъятия из законов в польза местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии -- субъекте югославской федерации.

Административная автономия существует в меньшем числе стран чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии -- два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создаете для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).