Конституционное право зарубежных стран

Избирательные органы -- это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки -- избирательные трибуналы, избирательные советы, гражданский регистр (орган, который ведет списки избирателей). Они ведают организацией и проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства, определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функции избирательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют результаты выборов) и некоторые судебные и административные функции:

могут уволить должностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовной ответственности привлечь не могут -- это право суда. Кроме того, верховный избирательный трибунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо для парламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странах задачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут быть возложены на другие государственные органы, например на министерство внутренних дел или центрально статистическое управление.

Избирательные органы могут формироваться судами (Коста-Рика, парламентом (Узбекистан), правительством (Австрия), органами местного самоуправления (местные избирательные комиссии на Украине), вышестоящими избирательными комиссиями (если не созданы другими органами). Члены этих комиссий рассматриваются как должностные лица, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, по крайней мере их часть, работают на общественных началах. Во многих странах, однако, членство в избирательной комиссии рассматривается как оплачиваемая государственная должность (например, в Испании).

Избирательные комиссии различны в зависимости от охватываемой ими территории. Полномочия общегосударственной комиссии (обычно она называется центральной или национальной) распространяются на всю страну, в федеративных государствах свои комиссии создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательные комиссии образуются в административно-территориальных единицах, окружные избирательные комиссии -- в избирательных округах, участковые избирательные комиссии -- на пунктах голосования (участках). Окружные комиссии регистрируют кандидатов в депутаты по своему округу, определяют победителя по итогам голосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии -- составление полного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голосов. Победителя они не определяют: для этого свои протоколы они представляют в вышестоящую избирательную комиссию -- окружную или территориальную, в зависимости от характера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которых говорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов, организация избирательной кампании и т.д.

Избирательные комиссии и иные избирательные органы бывают постоянными (Испания) и временными, создаваемыми лишь на период выборов (Италия). Центральные комиссии, избирательные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на постоянной основе (избирательные трибуналы и регистр -- всегда). Центральные комиссии иногда, в странах тоталитарного социализма, бывают временными, образуемыми только на период выборов, и после подсчета голосов, определения победителей и выдачи документов об избрании прекращают свою работу. Окружные и участковые комиссии, как правило, имеют временный характер. Территориальные комиссии бывают и постоянными, и временными.

Центральная избирательная комиссия создается указами президента, постановлениями парламента, правительства, реже -- верховным судом. В Мексике, Германии, некоторых других странах она образуется из представителей партий, выдвигающих кандидатуры на выборах, не возглавляет ее государственный чиновник, занимающий место председателя комиссии по должности, -- министр внутренних дел, начальная статистического управления и др. В Индии, Пакистане, Сирии центральная избирательная комиссия целиком состоит из постоянных государственных служащих. В странах тоталитарного социализма она формируется высшими органами государства из известных общественных деятелей передовых рабочих, крестьян-кооператоров и целиком работает на общественных началах.

Во многих странах центральная избирательная комиссия в качестве специального органа не создается, ее роль выполняет министерство внутренних дел (Великобритания, Италия, Франция и др.). В США вообще нет такой комиссии и ее не заменяет какой-либо орган. Вопросами выборов, в том числе в федеральные органы, ведают штаты, хотя есть федеральные законы, регулирующие некоторые стороны избирательной кампании, в том числе закон о федеральных выборах 1972 г.

Помимо регистрации кандидатов, распределения выделенных бюджетных средств, подведения итогов выборов и т.д. центральная избирательная комиссия в пределах своих полномочий издает инструкции разъяснения и иные акты, которые могут иметь нормативное значение прежде всего для местных избирательных комиссий при проведении избирательной кампании.

Избирательные комиссии субъектов федерации в федеративных государствах, территориальные комиссии административно-территориальных единиц в ряде стран состоят из чиновников, действующих на постоянной основе; в странах тоталитарного социализма эти комиссии, как центральная избирательная комиссия, формируются из различных представителей общественности и действуют только в период выборов.

Окружные избирательные комиссии в Австрии, Германии, некоторых других странах состоят из представителей партий, делегируемых ими i состав комиссий, но возглавляет их назначенный чиновник. В Италии Франции в состав окружных комиссий входят депутаты органов местного самоуправления, судьи, чиновники, но не представители партий. В Великобритании окружные, избирательные комиссии вообще не создаются, их роль выполняют шерифы -- должностные лица, ответственные за общественный порядок, а также избранные мэры городов, возглавляющие орган местного самоуправления.

Участковые избирательные комиссии тоже формируются по-разному. Они могут состоять из служащих органов местного самоуправления или формироваться исполнительными комитетами местных представительных органов (страны тоталитарного социализма). Во многих страна? англосаксонского права нет участковых избирательных комиссий. Их роль выполняют «чиновники-регистраторы», участковые инспектора, которые для технической работы могут нанимать временных сотрудников. Однако на всех уровнях при выдаче бюллетеней, подсчете голосов, определении итогов голосования присутствуют представители кандидатов, политических партий, прессы.

Списки избирателей. По общему правилу голосовать могут только лица, включенные в список избирателей. Лица, имеющие временные удостоверения на право голосования (например, в связи с командировкой), заносятся в дополнительный список избирателей и только после этого получают бюллетень. Лишь в отдельных странах, например в Сирии, нет списка избирателей, достаточно предъявить удостоверение личности, в котором делается отметка, что избиратель проголосовал. В некоторых других странах, где велика неграмотность и списки составляются не повсеместно, избиратель ставит свой отпечаток большого пальца, который затем окрашивается несмываемой в течение минимум недели краской.

В большинстве стран ведение списков избирателей относится к компетенции муниципальных властей (Нидерланды, Польша), в латиноамериканских странах для этого существует особая служба -- национальный или гражданский регистр, в Израиле списками ведает министерство внутренних дел, в Швеции -- налоговое управление. В список избирателей могут быть включены лишь лица, удовлетворяющие избирательным цензам (квалификациям), которые, как уже отмечалось, имеют свои особенности в каждой стране. В Великобритании списки избирателей составляют чиновники-регистраторы, в отдельных странах Латинской Америки -- специально назначенные комиссии (там, где нет службы гражданского регистра). Эти списки передаются затем органам, которые проводят голосование, в большинстве стран -- участковой комиссии. Она проводит проверку списков, для чего необходимо предъявить соответствующие документы (во многих англосаксонских странах, где нет паспортов для внутреннего употребления, а есть только международные паспорта, используются самые разные документы).

При составлении списков, их проверке и уточнении участковыми избирательными комиссиями, чиновниками-регистраторами и другими органами используются два способа: обязательная регистрация и необязательная. Обязанность или отсутствие обязанности регистрации относится не к избирателю, а к комиссии или чиновнику-регистратору. При системе необязательной регистрации чиновник не включает автоматически избирателя в список, он делает это только по инициативе последнего. Избиратель сам должен обратиться с соответствующим заявлением, если он хочет быть включенным в список избирателей (Испания, Мексика, США). При системе обязательной регистрации (Великобритания, Индия, Италия) избиратель автоматически включается в список, регистратор (комиссия) обязан разыскать всех лиц, имеющих избирательные права, и включить их в этот список. Лицам, включенным в список, выдается специальная карточка избирателя (часто -- с отпечатками пальцев и фотографией, иногда с учетом возможности электронного голосования). Списки избирателей бывают либо постоянными, и тогда от пересматриваются через 10--12 лет, либо периодическими, заново составляемыми к каждым выборам.

Избиратель, включенный в список, может в некоторых ситуация? получить удостоверение на право голосования, чтобы в случае отъезда проголосовать в другом избирательном участке. Это, однако, имеет место только при некоторых видах общегосударственных выборов, когда одни и те же кандидаты баллотируются по всей стране, например при выборах президента непосредственно гражданами. Чаще избирателю предоставляется право проголосовать досрочно, ибо в месте его временного пребывания будет баллотироваться другой кандидат. Обычно досрочное голо сование разрешается за одну-две недели до выборов. В этом случае избирательная комиссия вскрывает запечатанный конверт с бюллетенем i день выборов.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Обычно о возможных кандидатах известно задолго до объявления выборов (особенно это относится к президентским выборам), но официальное выдвижение и последующая регистрация кандидатов начинаются со дня, указанного в акте с. назначении выборов или в избирательном законе. После регистрации кандидата ему разрешается вести предвыборную агитацию, он получает финансовую поддержку, в том числе в большинстве стран со стороны государства. Кандидатами выдвигаются лица, обладающие пассивным избирательным правом, в соответствии с требованиями, предусмотренными для данной должности или для депутатского мандата. Конечно можно выдвигать и других лиц, но это лишено смысла: такие лица ж будут зарегистрированы, не получат права вести агитацию, не буду включены в бюллетень.

Кандидат может быть выдвинут различными способами. Во-первых, возможно самовыдвижение кандидата (Вьетнам, Франция, Япония), но при этом обычно требуется, чтобы его поддержало своими подписями определенное, как правило, очень незначительное число избирателей. В некоторых странах к кандидатам, выдвинутым таким образом, применяются нормы о партийном выдвижении, кандидат рассматривается ка1 выдвинутый партией. Во-вторых, кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями. Иногда допустимо только партийное выдвижения (Австрия, Египет, Португалия). Частным случаем партийного выдвижения кандидатов являются американские праймериз (первичные выборы) -- выдвижение кандидатов тайным голосованием на партийных собраниях (на собрания приходят лица, считающие себя сторонниками той или иной партии). Такая система выдвижения кандидатов используется также в Турции. В-третьих, право выдвижения кандидатов предоставляется различным общественным объединениям (Белоруссия, Украина). В-четвертых, выдвижение кандидатов возможно избирателями или группой избирателей, отнюдь не обязательно оформленной как собрание: они могут выступать и порознь. Один избиратель может выдвинуть кандидатуру в Индии, Франции, Японии (часто это и есть самовыдвижение), 2 -- в Канаде и с 1989 г. -- в Бельгии (один выдвигает и один поддерживает), 10 -- в Великобритании, 25 -- в Нидерландах и т.д. На самом деле такое выдвижение осуществляется партиями, число независимых кандидатов на выборах всегда очень мало.

В странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются политическими партиями, общественными организациями, на собраниях избирателей по месту работы, жительства, но самовыдвижение, как и выдвижение группой избирателей, не допускается (кроме Вьетнама). Практически в странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются правящей партией, использование различных форм служит только прикрытием этого. Наконец, иногда кандидаты могут быть выдвинуты определенным числом членов представительных органов и избираемых должностных лиц (кандидат на должность президента во Франции).

Перечисленные способы выдвижения кандидатов во многих странах комбинируются. Кандидат может быть выдвинут и партией, и группой избирателей, и объединением граждан и т.д. При выдвижении партиями тем из них, которые признаны национальными (общегосударственными), даются некоторые преимущества: они, в частности, не должны представлять подписи избирателей в поддержку кандидатов (в Швеции такими партиями признаются те, которые участвовали в выборах не менее двух раз подряд, в Германии -- 6 лет).

Во многих странах закон не разрешает, чтобы на одно место баллотировался один кандидат: в таком случае нет выбора. Поэтому в такой ситуации срок выдвижения кандидатов может быть продлен избирательной комиссией. В Великобритании, Индии, других странах возможно выдвижение одного кандидата на одно место, но в таком случае выборы по данному избирательному округу не проводятся. После окончания срока регистрации кандидатов выдвинутый кандидат объявляется избранным без голосования. На некоторых выборах в парламент Индии таким образом объявлялись избранными несколько человек. В странах Африки с однопартийной системой таким образом «избирались» некоторые президенты.

Как уже говорилось, часто кандидат, чтобы быть зарегистрированным, должен внести избирательный залог. При этом денежные средства, вносимые кандидатом в президенты, обычно во много раз превышают сумму залога кандидата в парламент (во Франции -- в 10 раз: соответственно 10 тыс. и 1 тыс. франков). Если кандидат выдвигается национальными (признанными) партиями, залог может составлять меньшую сумму (например, в Шри-Ланке кандидат от признанных партий вносит 50 тыс. рупий, от других -- 75 тыс. рупий). Выдвижение кандидатов в президенты имеет и другие особенности: кандидат может быть выдвинут только определенными субъектами, в более сложном порядке, чем кандидат в парламент. Во Франции кандидатура президента может быть предложена лишь 500 гражданами, но они должны занимать определенные посты в государстве (члены парламента, члены местных представительных органов определенного звена и др.), причем они должны представлять определенное число крупных административно-территориальных единиц (приблизительно треть от их общего числа). В ФРГ кандидат на должность президента выдвигается только членами Федерального собрания, в Египте -- парламентом, но здесь требуется еще, чтобы кандидатура получила одобрение не менее 2/3 членов парламента, лишь после этого она выносится на голосование избирателей.

Предвыборная агитация. В большинстве стран после регистрации кандидатов или опубликования их списка (Литва) им официально разрешается вести предвыборную агитацию. Лишь в отдельных странах (Румыния) это разрешается со дня объявления даты голосования или с определенной даты до дня голосования (за 15 дней в Турции). Законодательство зарубежных стран по-разному регулирует условия такой агитации, в одних странах довольно жестко, в других -- мягче, но всегда закон определяет допустимые методы агитации, запрещая все другие. Закон регулирует начало и время окончания (обычно за сутки до дня выборов) предвыборной агитации, в ряде стран определяются даже места расклейки афиш и их количество, но наиболее детально регулируются вопросы использования средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения) и вопросы финансирования избирательной кампании. Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на выборах, имеют доступ к государственным средствам массовой информации. Кандидаты пользуются такими средствами бесплатно и в равной доле; эти расходы оплачивает казна. Так, в Японии каждый кандидат в парламент имеет право выступить по радио и по телевидению пять с половиной минут один раз, он вправе пять раз опубликовать газетную рекламу, включая фотографию 6х9 см, тиражировать в определенном количестве один цветной плакат. Кроме того, каждый кандидат получает за счет государства 350 тыс. открыток для рассылки и лимит бензина для поездок на микроавтобусе. В Великобритании право выступать по государственному радио и телевидению бесплатно предоставляется, однако, только партиям, выдвигающим не менее 50 кандидатов в парламент. Кандидаты могут также купить дополнительные полосы газет, время на радио и телевидении, но закон обычно требует, чтобы такое время предоставлялось всем кандидатам на одинаковых условиях по цене и времени выхода в эфир. Это время стоит довольно дорого, поэтому в США кандидаты выступают обычно по 1--2 минуты в интервалах между другими передачами.

В целях обеспечения равенства шансов кандидатов запрещается участие в предвыборной агитации определенных должностных лиц, органов местного самоуправления. Обычно запрещена агитация в воинских частях, в общественном транспорте; она не должна мешать деятельности государственных органов; запрещается вторгаться в личную жизнь граждан и кандидатов (на деле последнее делается, особенно в США). Закон устанавливает предел финансовых затрат на ведение избирательной кампании, определяется максимально разрешенная сумма пожертвований от юридических и физических лиц, причем размер пожертвований от юридического лица значительно превышает допустимый размер пожертвований физического лица (в Германии, например, в 10 раз). При этом существует довольно строгая градация. В США по закону о федеральных избирательных кампаниях 1974 г. (хотя в него вносились поправки, указанные ниже суммы пожертвований не изменялись) индивиды не могут жертвовать более 1 тыс. долл. в год кандидату на федеральных выборах или уполномоченному им комитету, а фамилии лиц, давших более 200 долл. в год, должны быть обнародованы. Правда, в тех штатах, где есть несколько видов выборов (выдвижение, первичные выборы и общие выборы), сумма может быть утроена. Индивиды не могут пожертвовать

_ более 20 тыс. долл. в год политическому комитету, поддерживающему

I определенную национальную, т.е. действующую в федеральных масштабах, партию. Это же лицо может дать не более 5 тыс. долл. в год другому политическому комитету (другой партии), итого -- 25 тыс. долл. в год. В свою очередь партийный комитет не может выделять более 5 тыс. долл. его кандидату на одних выборах (при троякой системе выборов -- 15 тыс.). Юридическим лицам разрешаются гораздо более крупные пожертвования, но по сравнению с расходами некоторых кандидатов в сенат, которые достигают десятков миллионов долларов, эти суммы невелики. Запрещено принимать пожертвования от иностранных граждан, иностранных государств, от компаний с участием иностранного капитала (обычно если доля иностранного капитала превышает 25--30%), от международных организаций. Предусматривается гласность крупных пожертвований.

-

209

14 1465

Нередко государство выделяет из бюджета определенную сумму кандидатам или выдвигающим их партиям на избирательные расходы. Эта сумма может быть выдана в равном размере всем кандидатам, но чаще она зависит от числа собранных партией голосов и выдается партиям после выборов в качестве возмещения избирательных расходов. Такая ситуация существует в Италии, Канаде, Финляндии, Швеции и многих других странах. В ряде из них возмещение получают не все партии, участвовавшие в выборах, а лишь собравшие определенный процент голосов избирателей (например, в Германии -- 0,5%, в Италии -- 2%). Эти меры, как и другие (избирательный залог, заградительный барьер и т.д.), направлены против очень мелких партий и против кандидатов, заведомо не имеющих влияния среди населения и шансов на успех. Определение размера такого возмещения тоже неодинаково: в Германии с 1994 г. выдают по 1,4 марки за каждый полученный партией голос, тогда как в Италии или Канаде расчеты делаются иначе -- в зависимости от бюджетных ассигнований и процента голосов. В Чехии выдают 15 крон за каждый голос, если партия получила более 2% голосов. Однако в некоторых странах (Казахстан, Польша и др.) государство не вправе выделять средства партиям или кандидатам для избирательной кампании. Для того чтобы не влиять на голосование граждан, за несколько дней до выборов запрещается публиковать опросы общественного мнения (во Франции -- за 7, в Венгрии -- за 8 дней).

§ 3. Голосование и определение результатов выборов

Голосование. Голосование может быть очным, когда сам избиратель является в избирательную комиссию и получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие лица -- голосование по доверенности (в Германии, во Франции). Возможно голосование по почте (в Великобритании, в Германии, в Дании этой формой пользуются около 10% избирателей). В большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают официальными (изготовленными государством) и неофициальными (во Франции, Швеции они печатаются партиями, но по форме, установленной государством -- избирательными комиссиями). В очень редких случаях признается действительным и обычный лист бумаги, куда избиратель вписал фамилии кандидатов собственноручно. Голосуя, избиратель может вычеркивать нежелательных кандидатов, но такой способ голосования используется редко, преимущественно в странах тоталитарного социализма. Обычно избиратель делает определенный знак в квадрате против фамилии (фамилий) кандидата, за которого он голосует. Можно поставить также знак в квадрате «против всех кандидатов».

210

В ряде стран часть избирателей использует для голосования специальные избирательные машины (Нидерланды, многие штаты США, приблизительно пятая часть избирательных округов в Индии). Избирательная кабина в этом случае похожа на телефонную будку, куда избиратель входит, закрывает шторки, перемещает рычаги и нажимает кнопки. Машина сконструирована так, что дважды проголосовать невозможно. В последние годы в некоторых странах, в том числе в Бразилии, для голосования применяются машины типа ЭВМ с перфокартами. Машина считывает результат голосования и немедленно передает его в итоговый центр. В отдельных странах с большим числом неграмотных вместо бюллетеней используются урны с портретами кандидатов. Избиратель опускает бюллетень (шар или жетон) в урну с портретом того кандидата, которому он симпатизирует. В маленьком королевстве Свазиленд в Африке сельские избиратели в деревне «голосуют ногами»: проходят в те ворота, где стоит кандидат, которому они симпатизируют. Наконец, в Сирии не вычеркивают фамилии и не отмечают в квадратах, а вписывают фамилии, выбирая нужное имя из двух списков: из списка рабочих и крестьян (в общей сложности их должно быть 50 %) и из списка «прочих» (тоже 50%).

Абсентеизм и обязательность голосования. При системе необязательной регистрации многие избиратели не регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосования. Учитываются лишь зарегистрированные избиратели, независимо от того, какая система составления избирательных списков существует. Далеко не все избиратели, чьи фамилии содержатся в списках, приходят голосовать. Лишь в странах тоталитарного социализма публиковались данные чуть ли не о стопроцентной явке. В этих странах никаких наказаний за неявку не предусматривалось, но применялись разные формы идеологического давления, возможны были неблагоприятные последствия неявки (например, по месту работы). Такие методы и сейчас используются в этой группе стран. В демократических странах обычно голосует немногим более 50% избирателей, иногда 60--65%, но часто -- меньше половины и даже четверти (особенно в некоторых постсоциалистических странах). На выборах президента активность более высокая, чем на выборах в парламент (на выборах президента США в 1996 г. -- 43%), и ниже всего -- на выборах органов местного самоуправления. Массовое уклонение избирателей от участия в выборах называется абсентеизмом (от английского «отсутствование»).

Для привлечения избирателей к голосованию в законодательстве предусматривается несколько мер. Во-первых, это проведение государственными органами разъяснительной работы о необходимости участия граждан в голосовании, для чего выделяются средства из бюджета. Если установленный законом процент участия граждан в голосовании не

211

будет достигнут, необходимо проводить повторные выборы или повторное голосование, что отвлекает от других дел и требует много сил и средств. Во-вторых, закон устанавливает сравнительно низкий процент участия граждан в голосовании для признания выборов состоявшимися. Правда, на президентских выборах этот процент почти всегда не менее 50 плюс один голос, но на парламентских выборах он может составлять не менее 25 (например, во Франции), а иногда вообще нет какого-либо фиксированного процента (многие штаты США). В-третьих, законы ряда стран устанавливают обязательность голосования, рассматривая участие в выборах не только как моральный долг, но и как юридическую обязанность. Такой порядок существует в Австрии, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Греции, Дании, Италии, Нидерландах, Турции и т.д. В качестве наказания применяется общественное порицание (может быть вывешен список неявившихся у здания мэрии, объявлено порицание в суде, опубликованы в газетах фамилии неявившихся). За неявку на выборы суд может лишить на определенное время избирательных прав, в связи с чем такое лицо теряет право занимать должность на государственной или муниципальной службе. В соответствии с законом возможен штраф, налагаемый судом (например, в Египте -- около 1 долл. США, в Турции -- приблизительно 14 долл. США, в Люксембурге за вторичную неявку установлен штраф до 240 долл. США, в Бельгии--до 25 франков). Самое серьезное наказание -- тюремное заключение до нескольких месяцев -- применялось в отдельных развивающихся странах (в недалеком прошлом -- в Пакистане). Однако штрафы или иные формы наказания не распространяются на лиц, для которых участие в голосовании является факультативным. В Бразилии, например, это лица в возрасте 16--18 лет и старше 70 лет.

В единичных странах мерой преодоления абсентеизма избрано не наказание, а поощрение для явившихся: в Андорре, например, выдается стакан вина или одна песета (денежная единица).

Виды. избирательных систем. Избирательные системы различаются прежде всего по способам определения результатов выборов. Первый подсчет голосов проводится на избирательных участках, где в час, указанный в законе о выборах, вскрываются избирательные урны (ящики), и участковая избирательная/комиссия суммирует данные бюллетеней. Данные фиксируются в протоколе, который немедленно посылается в вышестоящую избирательную комиссию. Все такие комиссии, кроме участковых, суммируют данные протоколов и определяют результат выборов по избирательному округу или в целом по стране. Контроль за ходом подсчета голосов осуществляют кандидаты, их представители, уполномоченные общественных организаций, пресса, представители других средств массовой информации.

212

иногда называют более 100 разновидностей. Но если исходить из принципиальных различий, то следует констатировать, что имеются две главные системы -- мажоритарная и пропорциональная, -- а также смешанная, соединяющая обе эти системы, поскольку часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а часть -- по пропорциональной (например, в Германии). Эти части могут быть равными или неравными (так, е Италии замещается по мажоритарной системе 75% мест, а по пропорциональной -- 25%; неодинаковы доли в Азербайджане, Венгрии). Пере численные выше системы представляют собой ответвления от главных.

Мажоритарная система во всех ее разновидностях способствует созданию стабильного правительства, опирающегося на партию большинства (при парламентарной форме); пропорциональная система учитывает интересы меньшинства.

Мажоритарная избирательная система и ее разновидности. На звание этой системы происходит от французского слова «мажорите», что значит «большинство». В ее основе лежит принцип большинства: избранным является кандидат (в одномандатном округе) или несколько кандидатов (в многомандатном округе), принадлежащих к одному и тому Ж1 списку партии, получившей в округе большинство голосов избирателе] по сравнению с другими партиями (партийными списками).

При мажоритарной системе различают три вида большинства: квалифицированное, абсолютное и относительное. В соответствии с этим существуют три главные разновидности мажоритарной избирательной системы. При мажоритарной системе квалифицированного большинства закон устанавливает определенный процент голосов, который должен получить кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным. Этот процент обычно больше абсолютного большинства, т.е. больше 50% плюс один голос, но он может быть и иным. Так, президент Коста-Рики, для того чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 40% голосов всех зарегистрированных избирателей, в Азербайджане -- 2/3 участвовавших в голосовании. В Италии до реформы 1993 г. было установлено, что кандидат в сенаторы, чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 65% всех поданных голосов избирателей. На деле получить такое большинство очень трудно, поскольку голоса разбиваются между разными кандидатами. Поэтому в Италии в первом туре избирали в лучшем случае семь сенаторов из 315, иногда одного, а то и никого.

213

Процент голосов избирателей при системе квалифицированного большинства может быть установлен не от числа проголосовавших, а от числа всех зарегистрированных избирателей. Так, в Коста-Рике кандидату в президенты, для того чтобы быть избранным в первом туре, нужно получить не менее 40% плюс один голос всех зарегистрированных избирателей. В Чили квалифицированное большинство определяется иначе:

в двухмандатном округе на выборах в парламент партия, получившая 2/3 голосов избирателей, участвовавших в выборах, получает оба места;

если ни одна партия не получила такого большинства, по одному месту получают две партии, набравшие больше голосов, чем другие.

При мажоритарной системе абсолютного (простого) большинства для избрания необходимо получить не менее 50% (минимум 50% плюс один голос) всех поданных голосов (часто не только поданных, но и признанных действительными; бюллетени же, признанные недействительными, из подсчета исключаются). Этот процент ниже, чем при системе квалифицированного большинства, но тоже достаточно высок, а голоса тоже распределяются между разными кандидатами так, что нередко ни один из них не получает необходимых 50%. Поэтому при данной системе также бывает второй тур в его двух вариантах: на повторное голосование выносятся либо две кандидатуры, набравшие наибольшее количество голосов (так проводились выборы президентов в Польше в 1995 г., во Франции в 1996 г.), либо все кандидатуры, получившие установленный законом процент голосов (например, 12,5% на выборах в парламенты Франции и Шри-Ланки). В обоих случаях избранным считается кандидат (кандидаты определенного партийного списка в многомандатном округе), который получит относительное большинство голосов по сравнению с другим.

При мажоритарной системе относительного большинства кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным, должен получить больше голосов, чем любой другой кандидат (список). Например, в избирательном округе подано 200 тыс. голосов, которые распределились между четырьмя кандидатами на одно место. Кандидат А получил 80 тыс. голосов, Б-- 70 тыс., В --ЗОтыс.,Г-- 20 тыс. Избранным является кандидат А, хотя, по существу, против него голосовало большинство избирателей (70 тыс. + 30 тыс. + 20 тыс.). В нашем примере было только четыре соперника. Если же их больше (бывает и более 10 на ояно место), то

214

победителем может быть кандидат, набравший лишь 11--12%, а то и меньше голосов избирателей. По сравнению с системами квалифицированного большинства и абсолютного большинства мажоритарная система относительного большинства имеет позитивные стороны: она исключает обременительный для избирателей и дорогостоящий второй тур выборов, дает неплохие результаты при двухпартийной системе, когда соперников-кандидатов только два (как в Великобритании или США). Но когда кандидатов много и голоса избирателей распыляются между ними эта система коренным образом искажает волю избирательного корпуса Даже при двухпартийной системе в Великобритании были случаи, когда кандидаты одной партии получали в целом меньше голосов по стране, не больше мест в нижней палате парламента. Это происходило, в частности из-за неравенства избирательных округов.

В странах англосаксонского права мажоритарная система относи тельного большинства применяется при любом участии избирателей выборы признаются состоявшимися), в других же странах при применена мажоритарной избирательной системы квалифицированного, абсолютного и относительного большинства, чтобы выборы состоялись, требуется определенный процент проголосовавших избирателей (25% на выбоpax парламента и 50% на выборах президента Франции). Мажоритарная избирательная система либо в ее «чистом» виде (например, Великобритания, Франция), либо как часть смешанной системы в соединении с пропорциональной применяется в большинстве государств мира.

Очень редко используются наряду с названными тремя еще две разновидности мажоритарной системы: единого непереходящего голоса и кумулятивного вотума. При системе единого непереходящего голоса, которую иногда называют полупропорциональной, создаются многомандатные округа, как всегда бывает при пропорциональной системе, но каждый избиратель может голосовать только за одного кандидата из того или иного партийного списка, содержащегося в бюллетене. Избранными считаются кандидаты, собравшие больше голосов, чем другие, т.е. действует принцип мажоритарной системы относительного большинства (число избранных соответствует числу мандатов по округу). Поскольку результат выборов определяется все же по мажоритарному принципу, эту систему считают разновидностью мажоритарной, хотя и с некоторыми отклонениями.

При кумулятивном вотуме (кумулятивный означает совокупный) избиратель имеет не один, а несколько голосов (три, четыре и т.д.). Он может отдать все голоса одному кандидату, а может распределить их между различными кандидатами одной и той же партии (например, три голоса из имеющихся четырех отдать кандидату, стоящему в партийном списке под № 1, а один голос -- кандидату под № 4). Избиратель может

215

также, если это разрешает закон, применить панашаж (от французского -- «пестрота»): проголосовать за кандидатов из разных партийных списков, ориентируясь не на партийную принадлежность, а на личные качества того или иного кандидата. О панашаже подробнее говорится ниже, поскольку он обычно применяется при пропорциональной избирательной системе. Если используется система кумулятивного вотума, то результаты определяются опять-таки по принципу относительного большинства: подсчитываются голоса по всем кандидатам, баллотирующим по округу; избранными считаются лица, собравшие больше други;

голосов избирателей (в соответствии с числом депутатских мест по данному округу). Поэтому данная система тоже является разновидностью мажоритарной.

Пропорциональная избирательная система может быть применена только в многомандатных и общегосударственных (национальных) избирательных округах. В одномандатном округе ее применить нельзя, поскольку одно место нельзя разделить между различными кандидатами или партийными списками. Главное в пропорциональной системе -- не установление большинства голосов, хотя, конечно, подсчет голосов по разным партийным спискам кандидатов необходим и при этой системе, а вычисление избирательной квоты (избирательного метра). Это число голосов, необходимое для избрания хотя бы одного депутата из того или иного списка кандидатов, выдвинутых партией, избирательным объединением и т.д. Предположим, что в избирательном округе, от которого избираются пять депутатов, подано 100 тыс. голосов, признанных действительными. В выборах участвовали четыре партии (объединения, блока и т.д.), каждая из которых выдвигала пять кандидатов, надеясь получить все места по округу. На деле партия А получила 56 тыс. голосов, партия Б -- 24 тыс., партия В -- 15 тыс., партия Г -- 5 тыс. При данной системе отнюдь не все депутатские места получит партия А, как это было бы при мажоритарной системе, поскольку эта партия набрала более половины голосов. Напротив, места будут распределены окружной избирательной комиссией (или центральной комиссией, если речь идет об общегосударственном округе) пропорционально собранным каждой партией голосам. Чтобы их распределить, нужно сначала вычислить избирательную квоту, что и делает избирательная комиссия округа (при применении пропорциональной системы в общегосударственном округе это делает центральная избирательная комиссия или орган, выполняющий ее функции).

Избирательная квота может быть вычислена по-разному, в зависимости от того, какой способ предусматривает избирательный закон данной страны: в Израиле, например, он иной, чем в Болгарии, а в Германии (при применении смешанной системы) он отличается от принятого в Латвии.

216

Самый простой способ вычисления квоты -- определение так называемой естественной квоты, или вычисление квоты по методу англичанина Хэйра. Данный способ применяется в настоящее время в Румынии, Эстонии и др. При этом способе общее количество поданных по округу голосов делится на число депутатских мест по данному округу. В нашем примере мы делим 100 тыс. (голосов) на 5 (депутатских мест) и получаем 20 тыс. Следовательно, квота по данному округу равна 20 тыс. голосов и каждая партия (список) получит столько депутатских мест, сколько раз собранное ею число голосов укладывается в число 20 тыс. Так, если партия получила 20 тыс. голосов, она будет иметь одно место, если 40 тыс. -- два, если 60 тыс. -- три и т.д. Точно так же вычисляются квота и места по общегосударственному (национальному, федеральному) избирательному округу, только числа в данном случае будут гораздо крупнее:

депутатских мест -- десятки и сотни (что соответствует общей численности депутатов избираемого парламента, если он целиком избирается по данной системе), а голосов -- сотни тысяч и даже десятки миллионов, но арифметические действия в принципе те же.

Вернемся к нашему первому примеру. Партии получили не 20 тыс., 40 тыс. и т.д., а другие числа. Партия А, собравшая 56 тыс. голосов, будет иметь два места (56 тыс.: 20 тыс. = 2), но у нее в остатке (неиспользованными) окажутся 16 тыс. голосов. Этого числа недостаточно для квоты. Партия Б, собравшая 24 тыс. голосов, получит одно место (остаток -- 4 тыс.). Партия В иГ не получат ни одного места, так как голосов, собранных ими, недостаточно для квоты. Мы распределили только три места, а нужно распределить пять. При таком вычислении квоты два места останутся нераспределенными и будут распределены между партиями уже в соответствии с дополнительными правилами, предусмотренными на этот случай законом данной страны.

Значительная доля вины в том, что избирательной комиссии округа не удалось распределить все места, а пришлось прибегнуть к дополнительным правилам, падает на несовершенство вычисления квоты. Используется слишком огрубленный подход. Поэтому в некоторых странах эта система вычисления квоты усовершенствована: к делителю (числу мандатов) прибавляют единицу или даже две, в результате чего квота получается меньше, а возможность распределить сразу больше мест увеличивается. Результат, который получается при этом, называется искусственной квотой, а способ вычисления -- системой Хагенбаха -- Би-шоффа. В нашем примере, если мы прибавим единицу к числу мест, число 100 тыс. (голосов) нужно делить не на 5 (мест), а на 6, и квота составит не 20 тыс., а 16,6 тыс., что дает возможность распределить сразу четыре места (партия А получает три места и партия Б -- одно). Если же прибавим к делителю цифру 2, то квота будет составлять 14,3 тыс.

217

(100 тыс. :7= 14,3 тыс.), что дает возможность распределить все пять мест. Однако при таком увеличении делителя надо соблюдать осторожность: квота может получиться такой малой, что не хватит депутатских мест.

Наряду с вычислением естественной и искусственной квоты используются и другие способы вычисления квоты, хотя в общем все они сводятся к системе поисков квоты методом делителей (нередко эти разновидности поиска квоты при пропорциональной системе называют методом или системой наибольшей средней, хотя последний термин используется и в иных значениях). Более широкое распространение среди таких методов получил метод, предложенный математиком д'0нд-том. В законах стран, использующих его, он так и называется: метод (способ) д'0ндта. При данном методе вычисления квоты голоса, полученные каждой партией (списком), делятся на ряд последовательных целых чисел, начиная с единицы, -- делителей. Обычно бывает достаточно деления на 1, 2, 3, 4 (для округа).

Обратимся к тому же самому примеру в нашем избирательном округе: четыре партии борются за пять мест по округу; они получили соответственно 56 тыс., 24 тыс., 15 тыс. и 5 тыс. голосов. Представим расчет квоты в виде таблицы.

При необходимости таблица может быть продолжена с использованием делителей 4, 5, 6 и т.д. Каждая строка таблицы -- результат деления числа полученных партиями голосов на делители.

Расставим полученные числа голосов в убывающем порядке: 56 тыс., 28 тыс., 24 тыс., 18,6 тыс., 15 тыс., 12 тыс., 8 тыс. и т.д. Квота, которую мы ищем, будет находиться в этом ряду на таком месте, которое соответствует числу депутатов, избираемых от округа. В данном случае избирается 5 депутатов, значит, наша квота находится на пятом месте, т.е. составляет, по системе д'0ндта, 15 тыс. человек. Таким образом, в отличие от метода естественной квоты (метода Хэйра), где квота составляла 20 тыс., и в отличие от искусственной квоты, когда была добавлена единица (16,6 тыс.), по методу вычисления, предложенному д'0ндтом, квота будет меньше -- 15 тыс. Это дает возможность сразу распределить все места: партия А получает три места (56 : 15 = 3 + 11 тыс. голосов в остатке), партия Б -- одно место (24 : 15 = 1 + 9 тыс. голосов в остатке), партия В -- одно место (ровно 15 тыс. голосов), партия Г мест не получит.

Применяя метод д'0ндта, нам удалось сразу распределить все депутатские места. Но так бывает тоже не всегда. Нередко складывается такая комбинация числа голосов, полученных партиями, что сразу распределить места не удается. Поэтому в некоторых странах этот метод усовершенствовали. В Болгарии число голосов делится на нечетные цифры: 1, 3, 5, 7 и т.д., в Латвии -- на 1, 4, 7 и т.д. И все же и при таких усовершенствованиях при применении метода д'0ндта, как и при использовании метода Хэйра, иногда не удается сразу распределить все выделенные округу или в общегосударственном масштабе места. В этом случае очень важны дополнительные правила, установленные в законе страны.

При пропорциональной избирательной системе также может быть иногда два тура. В этом случае ко второму туру допускаются только партии, собравшие определенный процент голосов (например, не менее 17% в Греции). Расчет избирательной квоты для второго тура производится уже по-новому: исходя из числа оставшихся незамещенных мест.

При смешанной системе избиратель имеет два голоса. Один он подает за конкретного кандидата по округу, второй -- за ту или иную партию по общегосударственному списку. Первые голоса подсчитываются и места распределяются по мажоритарной системе, вторые -- по пропорциональной.

Дополнительные правила распределения мандатов при пропорциональной системе. Таких правил несколько, но иногда их комбинируют, соединяют с некоторыми модификациями. Первое -- это правило наибольшего остатка. Если в законе страны сказано, что нераспределенные по квоте места получают по очереди партии, у которых наибольшие остатки голосов, то в нашем первом примере при вычислении квоты по системе Хэйра (квота -- 20 тыс.) места получат партия А (у нее остаток 16 тыс. голосов) и партия В, которая имеет 15 тыс. голосов и по квоте не получила ни одного места (следовательно, у нее это весь остаток голосов). Партии Б и Г права на дополнительные места не имеют: у партии Б остаток лишь 4 тыс. голосов, у партии Г -- 5 тыс. Таким образом, партия А будет иметь три депутатских мандата (два по квоте и один -- дополнительный за 16 тыс. голосов), партия Б -- одно место по квоте и партия В -- одно место как дополнительное (за наибольший остаток по причине неиспользованных голосов). В итоге получается, что партии Б одно депутатское место обошлось в 24 тыс. голосов, партии А -- в 18,6 тыс., а партии В -- в 15 тыс. Обычно такого вопиющего неравенства не бывает, применяются определенные корректирующие меры, указанные в законе, но все же неравенство между партиями в соотношении числа голосов и полученных мест бывает достаточно большим.

При применении системы д'0ндта такое неравенство может быть меньше, но все же существует. При всех усовершенствованиях в мире нет избирательной системы, которая обеспечила бы абсолютное равенство, и, видимо, несмотря на достижения компьютеризации, создать такую систему невозможно, тем более что на практике подсчет идет не на тысячи голосов, а на единицы, и абсолютно точно распределить места, скажем, между 717 837 голосами и 423 513 голосами невозможно.

Второе дополнительное правило -- правило наибольшего избирательного числа. Если в законе указано это правило, то места, не распределенные по квоте, передаются по очереди в виде премии тем партиям, которые собрали наибольшее число голосов. В нашем примере одно дополнительное место получают партия А и следующая за ней по числу голосов партия Б. Здесь тоже неизбежно неравенство в соотношении числа голосов и числа мест: партия А будет иметь три места (два по квоте и одно дополнительное), и одно место обойдется ей в 18,6 тыс. голосов, а партия Б будет иметь два места, и каждое будет стоить ей 12 тыс. голосов. Партия же В, собравшая 15 тыс. голосов, ни одного депутатского места не получит.

Третье дополнительное правило -- суммировать в масштабах страны все остатки голосов партий по отдельно взятым округам и нераспределенное число мест по стране в целом, а затем вычислить новую квоту, но уже не для округа, а для страны в целом, и по этой квоте распределить между партиями оставшиеся места. Эта система может быть более точной, хотя и в данном случае полного равенства быть не может. Кроме того, она сравнительно легко применима, когда по всей стране, по всем округам баллотируются списки кандидатов от одних и тех же партий. Применение ее становится затруднительным, когда в разных округах списки кандидатов выставляют разные партии: одни из них действуют по всей стране, а другие -- только в местных масштабах.

Четвертое дополнительное правило применяется преимущественно в общегосударственных округах. Оно связано с тем, что нераспределенными остались места не из-за применения квоты, а из-за действия рассматриваемого ниже заградительного барьера, поскольку партии, собравшие меньше установленного в законе процента голосов, не были допущены к распределению мест. В этом случае оставшиеся нераспределенными мандаты передаются партиям, преодолевшим заградительный барьер, пропорционально числу голосив, собранных этими партиями. Чем больше партия получила голосов, тем больше пропорционально этому она получит мест из резерва нераспределенных депутатских мандатов.

Распределение мест внутри партийного списка кандидатов. При пропорциональной системе избиратель, как предполагается и как часто бывает на деле, голосует не за отдельную личность, лидера партии или понравившихся ему кандидатов, а за программу партии. Голосуя, он поддерживает политику той или иной партии (избирательного блока, объединения). При этом юридически он в равной мере голосует за весь список партии, не делая различий между кандидатурами, в него включенными. Избиратель голосует за всех, а кто будет избран, зависит от того, на сколько депутатских мест хватит у партии собранных голосов, т.е. сколько раз избирательная квота укладывается в числе ее голосов. При этом список кандидатов, особенно если округ общегосударственный и, следовательно, список может быть очень длинным, не публикуется в избирательном бюллетене. Он обычно публикуется заранее в периодической печати, а в бюллетене указываются одна или несколько фамилий лидеров партии, ее эмблема, краткий девиз. Партия обычно выдвигает список кандидатов, превышающий ее возможности получить соответствующее число голосов. Голосов избирателей на всех кандидатов не хватает. В нашем примере каждая партия на пять мест выдвигала пять кандидатов по округу, и голосов у них хватило в лучшем случае на три, иногда на два или на одно место. Часто бывает, что голосов не хватает ни на одно место. Но ведь избиратель голосовал за весь список в равной мере. Поэтому возникает вопрос: кому же из кандидатов, получивших юридически равное число голосов, отдать депутатские места?