Государственное регулирование как функция государственного управления

2

1. Соотношение исполнительной власти с государственным управлением: её понятие, основные черты, содержание

Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, поскольку государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что. термин исполнительно-распорядительная деятельность" утратил свое универсальное значение, исчез из нормативных. правовых актов.

Тем не менее, сохранилась единая основа - исполнение. Она в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (то есть государственное управление в его "старом" понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовая.

Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции РФ нет упоминания о государственном управлении. Тем не менее, государственное управление - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.

В этом смысле интерес представляет, например, гл. 3 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ - "Государственное управление в области использования и охраны водных объектов", где говорится об "органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление" в регулируемой Кодексом области. Сформулированный вывод подтверждают также принятые в последнее время указы Президента РФ о совершенствовании государственного управления в различных сферах государственной деятельности,

Следует иметь в виду, что понятие "государственное управление" - более широкое, нежели понятие "исполнительная власть". Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. В то же время государственное управление - это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Последняя, по существу, составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего, ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременною являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъекта ми исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственной организации либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.

В нормативных правовых актах часто говорится об исполнительных органах. Очевидно, что орган исполнительной власти не может не быть одновременно и исполнительным органом. Тем не менее "исполнительный орган" - собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью организаций, общественных объединений, коммерческих структур).

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, приватизации, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления. Указанные общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки, защиты, но и регулирования.

В связи с этим интерес приобретает соотношение понятий "государственное управление" и "государственное регулирование".

Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти по своей юридической сути есть регулирующая деятельность. Однако при анализе его механизма и структуры нередко звучит чуть ли не как антиподы два основополагающих понятия - управление и регулирование. Законодательные и подзаконные правовые акты часто отдают предпочтение регулированию. Вместе с тем еще чаще два названных понятия подменяют друг друга, причем четкое разграничение между ними не проводится.

Каковы исходные позиции правильного понимания возникшей проблемы?

Прежде всего - учет функциональной структуры процесса управления, в соответствии с которой общая теория управления и теория государственного управления характеризуют регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из общеуправленческих функций.

Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот - регулирование есть часть управления, то есть его функция. Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.

В подобном понимании регулирование тождественно содержанию управления, что естественно, ибо часть всегда выражает основные признаки целого. Регулирование наиболее ярко выражает тот комплекс действий, которые совершаются в процессе управленческой деятельности. Эти его качества определяются тем, что по смыслу содержания регулирование осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия).

Соответственно в административно-правовом аспекте оно проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.

Важнейшие аспекты государственного регулирования в сфере реализации исполнительной власти отнесены к компетенции органов законодательной власти. В качестве иллюстрации можно назвать федеральные законы: "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 8 декабря 2003 г.; "О государственном регулировании агропромышленного производства" от 14 июля 1997 г.; "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г.

Фактически же традиционными правовыми формами именно регулирования в его четком юридическом смысле являются все нормативные правовые акты. Административно-правовое регулирование, суть которого отражает место административного права в правовой системе Российской Федерации, юридически выражает государственное регулирование как ведущую функцию -государственного управления. Тем самым обеспечивается поддержание управляемой системы в заданном режиме. При этом решаются различного рода вопросы общего либо индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемых отраслях или сферах. Именно в таком смысле звучат часто употребляемые в управленческой практике трафареты: "вопрос урегулирован", "урегулированы возникшие разногласия" и т.п. Собственно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, обязательно предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы.

Следовательно, на основе анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставлять государственное регулирование и государственное управление. Тем не менее были предприняты попытки разграничить его с государственным управлением уже в чисто административно-правовом смысле.

Так, в содержание государственного регулирования стали включать управляющее воздействие на не подчиненные данному органу исполнительной власти объекты, в то время как управление квалифицируется в качестве воздействия на подчиненные (подведомственные) объекты.

В другом варианте предполагается, что деятельность негосударственных объектов регулируется, а государственных - управляется.

В действительности управленческая практика и ее юридическое оформление подобные варианты разграничения управления и регулирования не подтверждают.

Так, федеральные министерства непосредственно управляют соответствующими субъектами в рамках установленной для них сферы деятельности. Но одновременно они координируют в этой сфере деятельность других федеральных органов исполнительной власти, организационно им неподчиненных. Следовательно, в компетенции министерств закрепляются их возможности не только управлять подчиненными объектами, но и координировать деятельность не подчиненных объектов. При этом имеется в виду осуществление ими этой управленческой функции (координации) в отношении не только исполнительных органов, но и, что принципиально важно, юридических и физических лиц. Например, Министерство природных ресурсов РФ является органом управления подчиненными ему территориальными органами. Налицо подтверждение того факта, что министерство осуществляет управление подведомственными объектами. Одновременно оно координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов. Полномочия министерства определены таким образом, что его решения в пределах компетенции обязательны для исполнения органами исполнительной власти, недрополъзователями, водопользователями и лесопользователями независимо от формы их собственности и ведомственной принадлежности.

По своей сути министерская координация свидетельствует о том, что фактически в ней находит свое специфическое выражение регулирующая функция. И об этом недвусмысленно говорится в нормативных актах, регламентирующих административно-правовой статус федеральных министерств.

Естественно, что объектом регулирования в названных случаях являются, в первую очередь, подведомственные этим министерствам организации. Но это не исключает из числа таких объектов и неподведомственные организации. Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ регулирует деятельность учреждений здравоохранения независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

Итак, на примере министерств допустим вывод о том, что в деятельности этого основного звена системы федеральных органов исполнительной власти представлены начала и управления, и регулирования. Фактически нормативное регулирование осуществляется отраслевыми министерствами в целях упорядочивающего воздействия прежде всего на объекты данной отраслевой принадлежности, а также и вне этих пределов; ими осуществляется и внутриотраслевой (часто и внеотраслевой) контроль.

Фактически нет таких органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы в определенном объеме регулирующие функции. Так, Правительство РФ осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, экономических процессов, валютное регулирование и т.п. Причем Правительство регулирует деятельность организационно подчиненных ему органов исполнительной власти, а также и не подчиненных ему органов исполнительной власти субъектов Федерации. Среди федеральных органов исполнительной власти есть осуществляющие регулирование естественных монополий в области связи, транспорта и энергетики. Все они в той или иной форме при реализации своей компетенции используют юридически властные полномочия надведомственного характера, причем указанные полномочия распространяются на объекты как государственной, так и других форм собственности. В силу этого нет никаких оснований для того, чтобы управление адресовать только объектам государственной собственности, а регулирование - только объектам негосударственной собственности.

Регулирующие функции "в установленной сфере деятельности" возложены фактически на все виды органов исполнительной власти.

При осуществлении регулирующих и координирующих функций все названные органы в том или ином объеме используют подведомственные (юридически властные) полномочия в отношении объектов независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

На основе изложенного очевидно, что каждый орган исполнительной власти осуществляет государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. В подобном смысле государственное управление шире по своему объему, чем государственное регулирование.

Таким образом, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки.

Таковы исходные позиции, подводящие к специальному анализу административного права.

2. Понятие и основные черты административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения составляют один из важнейших элементов механизма административно-правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти. Являясь разновидностью правовых отношений, складывающихся в различных областях и сферах государственной жизни, они выражают все основные признаки любого правового отношения. Для них, в частности, характерна первичность административно-правовых норм, так как административно-правовое отношение представляет собой результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение соответствующей административно-правовой нормы. Именно в силу этого общественное отношение приобретает юридическую форму, то есть становится правовым. При этом административно-правовая норма соответствующим образом (предписание, запрет) регламентирует действия (поведение) сторон регулируемого общественного отношения. Она же обеспечивает соответствующую корреспонденцию взаимных обязанностей и прав этих сторон, а также и их юридическую ответственность за несоответствующее требованиям правовой нормы поведение.

Административно-правовое отношение имеет ряд особенностей, которые могут служить основой для их отграничения от других видов правоотношений. Естественно, что эти особенности обусловлены, прежде всего, той сферой, в которой они возникают, изменяются и прекращаются. Причем, они достаточно существенны, так как оказывают на природу административно-правовых отношении определяющее влияние.

В самом общем виде административно-правовое отношение представляет собой урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Налицо выражение одной из существенных особенностей административно-правовых отношений, а именно то, что они представляют собой не любое общественное отношение, а управленческое, получившее юридическую, в нашем случае - административно-правовую окраску.

Уже одно это обстоятельство напоминает об особой сфере их возникновения (механизм функционирования исполнительной власти), о специфике средств административно-правового регулирования (императивность и односторонность волеизъявлений субъектов управления), о содержании самих административно-правовых норм и т.д. Иначе говоря, в административно-правовом отношении прямо находят свое выражение особенности как предмета, так и метода административного права.

В чем же конкретно состоят особенности административно-правовых отношений.

1. Широко распространено мнение, что административно-правовые отношения в отличие от иных правовых отношений (прежде всего, гражданско-правовых) являются властеотношениями, то есть построенными на началах "власть - подчинение". Подобная их оценка имеет определенные основания, так как для административно-правовых отношений характерно отсутствие юридического равенства сторон. Это действительно так, ибо административно-правовое отношение невозможно без участия в нем соответствующего представителя исполнительной власти (исполнительного органа, должностного лица), обладающего такими полномочиями, каких нет у другой стороны. Данный признак предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности. Однако он является доминирующим не только для административно-правовых отношений. Достаточно указать на порядок возникновения многих финансовых (особенно налоговых) правоотношений, отношений в природоохранной сфере, в сфере предпринимательства и т.п., чтобы и их характеризовать в качестве "властеотношений".

2. Природа государственно-управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть, непременно требует наличия особого субъекта, способного быть наделенным властью и возможностями ее практического использования. Административно-правовые отношения, в которых опосредуется исполнительная власть, всегда в качестве одной из своих сторон (участников) имеют такого субъекта. Это -- определяемые административно-правовыми нормами исполнительные органы (должностные лица), которых эти нормы наделяют соответствующим объемом властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Именно в их руках концентрируется власть в виде "единой управляющей воли", ставя их одновременно в приоритетное положение по отношению к другой стороне. Следовательно, административно-правовое отношение имеет специфическое субъектное выражение, то есть в нем есть субъект, формулирующий соответствующие волеизъявления, адресуемые другой стороне. И это вполне понятно, так как речь идет о реализации государственной власти в ее исполнительном варианте.

Фактически все это означает, что в административно-правовых отношениях прямо и непосредственно выражаются воля и интересы государства, иначе говоря, публично-правовой, то есть государственный, интерес. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и задач государства. Но такого рода задачи не могут выполняться гражданами, негосударственными объединениями. Они по силам только такому субъекту, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера.

Именно поэтому в административно-правовом отношении одной из сторон всегда является официальный и полномочный субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо). А это означает, что, несмотря на то, что в правовых отношениях подобного рода практически могут участвовать самые различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона.

Из этого, в частности, вытекает и следующая особенность административно-правовых отношений: они не могут возникать между гражданами или негосударственными объединениями.

3. Административно-правовые отношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. Его понимание связано с сущностными чертами государственно-управленческой деятельности, а именно: управление всегда предполагает соподчиненность воль. Практически это означает подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле. С одной стороны - авторитет или господствующая воля субъекта управления, а с другой - подчинение ей воли всех иных участников регулируемых управленческих отношений. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть (авторитет) является средством волевого регулирования управленческих процессов. Но в этих процессах участвуют люди, наделенные волей и сознанием; именно они совершают определенные, предписанные административно-правовыми нормами действия или воздерживаются от них. А отсюда следует, что объектом административно-правового отношения является воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти.

Иногда в качестве объекта административно-правового отношения называют какой-либо материальный предмет (например, орудие правонарушения), забывая при этом, что административно-правовому регулированию подвергается не вещь, а действия человека по отношению к этой вещи. Ярким примером, подтверждающим данный обобщающий вывод, могут, например, служить Правила дорожного движения РФ, утвержденные Правительством РФ. Очевидно, что объектом возникающих на основе этих правил административно-правовых отношений являются не автомобили, недороги, а поведение (действия) пешеходов, водителей транспортных средств.

4. Административно-правовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения. Это - сфера государственного управления -- понятие, границы которого и раньше, и в современных условиях определяются объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной власти. Судить о ней можно, например, руководствуясь ст. 114 Конституции РФ, в которой в самой общей форме определяются основные направления деятельности Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть в РФ находясь на вершине ее системы. Это обеспечение и осуществление единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в, области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществление управления федеральной собственностью, мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Следовательно, сфера государственного управления охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, в которой задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. И уже в силу этого обстоятельства она создает широчайший простор для административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера государственной и общественной жизни.

Кроме того, в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процессе практического осуществления этого вида государственной деятельности, фактически все, что специфично для исполнительной власти и механизма ее практической реализации, непременно находит, хотя и в различных вариантах, непосредственное проявление в этих правоотношениях. И это очевидно, ибо имеется в виду государственный (публично-правовой) характер обеспечения должной согласованности поведения людей и их объединений в сфере, управляемой государством.

5. Сфера государственного управления - поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. Из этого утверждения вытекает полностью подтверждаемый практикой вывод о том, что в границах названной сферы нередко возникают правоотношения иного рода (например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые). И в этом нет ничего необычного, так как, во-первых, административно-правовые по своей сути отношения также могут возникать в иных сферах государственной деятельности (например, имущественные отношения, основанные на властной подчиненности) и, во-вторых, что особенно важно, административные правоотношения -возникают непосредственно в процессе государственного регулирования или управления финансовыми, земельными и иными природными ресурсами, их охраной, предпринимательством и т.п.

Следовательно, для административных правоотношений характерна предусматриваемая действующим правом возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования или юридического (в данном случае - административно-правового) опосредования общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права (например, зачисление на работу, то есть возникновение трудовых правоотношений, оформляется управленческим актом администрации и т.п.).

6. Следующая особенность административно-правовых отношений состоит в том, что, поскольку в сфере государственного управления могут возникать разнообразные общественные отношения (включая и гражданско-правовые), а границы этой дферы весьма широки, для их возникновения предусматриваются определенные условия. Информация о них содержится в соответствующих административно-правовых нормах, регламентирующих деятельность тех или иных исполнительных органов (должностных лиц), или порядок совершения определенных действий третьими лицами (например, гражданами). В этом смысле внимания заслуживают два весьма существенных момента:

а) административно-правовые отношения возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций. Это означает, что имеются в виду, прежде всего, те нуждающиеся в упорядоченности отношения, в которых соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо) проявляет себя как функционально, так и компетенционно именно в качестве такового. Заключение имущественных сделок не относится к проявлениям исполнительно-распорядительной деятельности, а потому исполнительный орган, совершая действия подобного рода, не выступает в роли субъекта управления. Такого рода его действия не выражают механизм реализации исполнительной власти. Значит, одного наличия субъекта исполнительной власти еще недостаточно для бесспорного признания данного общественного отношения нуждающимся в административно-правовом регулировании. В силу этого, например, конституционно-правовым, а не административно-правовым следует квалифицировать предусмотренные Конституцией РФ - взаимоотношения Правительства РФ с Государственной Думой;

б) административно-правовые отношения возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами (должностными лицами) не любых функций, а исключительно управленческих. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически-властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции. А главное состоит именно в применении полномочий и осуществлении функций именно субъектов исполнительной власти. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его "обслуживающее, становятся беспредметными.

7. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Это качество выражает их прямую связь с практической реализацией функций исполнительной власти, которые по своему назначению направлены, прежде всего, на организацию процесса правоисполнения. Именно в рамках административно-правовых отношений и происходит обеспечение этого процесса структурными (например, образование федерального органа исполнительной власти), кадровыми (например, назначение на государственные должности государственной службы), материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли в состоянии действовать реально и эффективно.

Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете, сводится к осуществлению функций, обеспечивающих организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его социальной природы и назначения. В силу этого правомерно говорить об управлении как о "непосредственно организующей" деятельности государства. Таким образом, административно-правовые отношения становятся разновидностью организационных отношений, в рамках которых происходит устройство, упорядочение, объединение в единое целое всех важнейших сторон государственно-управленческой жизни.

Характерно, что административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух основных аспектах:

а) "самоорганизация", то есть организация собственной работы всего исполнительного аппарата, осуществляемая в рамках административно-правовых отношений между различными звеньями системы исполнительных органов (например, повышение эффективности взаимодействия территориальных органов, представляющих интересы РФ, с органами исполнительной власти ее субъектов и т.п.);

б) организация, выходящая за рамки ее первого варианта и реализуемая в административно-правовых отношениях с участием иных коллективов и людей, так или иначе соприкасающихся со сферой государственного управления (например, регистрация возникающих негосударственных структур, создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и т.п.).

По этим основным направлениям через возникающие административно-правовые отношения исполнительная власть получает возможность оказывать повседневное регулирующее и организующее воздействие на поведение управляемых.

8. Административно-правовые отношения "не закрыты" для кого-либо из возможных участников правовых отношений вообще. Наличие правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение ею же определенных обязанностей -единственное условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или же заинтересован в ее нормальном функционировании, может быть инициатором их возникновения либо прекращения. Это означает, что административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п.

Особенностью же их является то, что возникать они могут, в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, вопреки желанию или согласию второй стороны.

Прежде всего, данная особенность предопределена непременным участием в административно-правовых отношениях властвующего субъекта (исполнительного органа, должностного лица), причем соответствующие административно-правовые нормы прямо предписывают ему совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Этот субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом в договорные связи с другой стороной. Для него подобные действия являются мерой не возможного, а обязательного поведения. Например, в соответствии с законодательством о защите прав потребителей федеральный антимонопольный орган, осуществляя государственный контроль, дает предписания о прекращении продажи товаров с истекшим сроком годности и т.п. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления дает обязательное для нижестоящего органа (должностного лица) предписание.

Для граждан, например, вступление в конкретное административно-правовое отношение является, как правило, возможностью (имеется в виду инициатива с их стороны). При этом определенные юридические обязанности возникают у исполнительного органа (должностного лица). Например, в случае возникновения административно-правового отношения в связи с подачей гражданином жалобы в этот орган. Если же гражданин совершает административное правонарушение, то ситуация меняется. Инициатива возникновения правоотношения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной его стороной, ибо исполнительный орган (должностное лицо) действует не в соответствии со своим желанием или нежеланием, а в силу требования административно-правовых норм, предусматривающих ответственность за административные правонарушения.

9. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Например, гражданин не согласен с действиями в его адрес со стороны исполнительного органа (должностного лица). Он их оспаривает в установленном порядке (например, обжалует). Для разрешения различного рода административно-правовых споров установлен, как правило, административный, то есть внесудебный, порядок, суть которого заключается в том, что полномочный исполнительный орган (должностное лицо) рассматривает спор и в пределах своих полномочий принимает одностороннее юридически-властное решение по данному спору.

Граждане и нижестоящие звенья системы исполнительных органов используют для разрешения спорных ситуаций институт административного обжалования, в рамках которого оценка правомерности оспариваемых действий - прерогатива специально уполномоченного, компетентного исполнительного органа, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них. Действующее законодательство в целях усиления гарантий законности рассмотрения административных споров нередко предусматривает судебный порядок их разрешения либо в качестве альтернативного, либо самостоятельного. Наблюдается тенденция расширения судебной юрисдикции по такого рода спорам.

10. Если для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой, то для административно-правовых отношений установлен иной порядок. Нарушение одной из сторон такого правоотношения требований административно-правовой нормы не влечет ответственности одной стороны перед другой. Нарушение требований административно-правовой нормы квалифицируется как действие, направленное против публично-правового интереса. Соответственно ответственность наступает перед государством в лице полномочного исполнительного органа (должностного лица), который самостоятельно и в одностороннем порядке воздействует на виновную сторону (будь то физическое или юридическое лицо), применяя установленные меры административной или дисциплинарной ответственности.

Следует обратить внимание на тот факт, что КоАП предусматривает, что только судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора одновременно с наложением административного взыскания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением. В подобных случаях наступает ответственность одной стороны перед другой в рамках административных правоотношений.

В случаях, когда вопрос о возмещении имущественного ущерба по делам об административных правонарушениях рассматривается иными уполномоченными на это органами (должностными липами), такое возмещение разрешается в исковом порядке.

3. Административное принуждение: понятие, основания, виды

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферы подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

Сейчас и в обозримом будущем принуждение необходимо для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.

В обществе существуют различные виды принуждения. По объекту воздействия различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. Последнее может быть направлено на личность, ее имущество. Примерами организационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций. Деление это в значительной степени условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются.

Принудительные меры могут применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права.

По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального принуждения являются агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия, могут быть преступность, охлократия (власть, толпы, самосуд), банкократия (власть незаконных формирований). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, то есть административный произвол.

Юриста интересует принуждение прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм, и в связи с их нарушением понуждает к соблюдению властных предписаний публичной власти.

Перечислим основные черты административного принуждения.

1. Административное принуждение является разновидностью государственного принуждения, следовательно, ему присущи все признаки государственного принуждения.

Как уже отмечалось, основной отличительной особенностью метода государственного принуждения является то обстоятельство, что в процессе его применения обязательно ущемляются права, свободы, законные интересы тех субъектов права, в отношении которых оно применяется. Следует отметить, что это единственная правомерная возможность ущемления прав, свобод и законных интересов субъектов права. А поскольку права, свободы и законные интересы граждан (как основных субъектов права) являются высшей ценностью в обществе (ст. 2 Конституции РФ), то отношение в праве к институту государственного принуждения должно быть особенное.

В свою очередь, ущемление прав, свобод и законных интересов граждан возможно, на наш взгляд, единственным способом. Этот способ выражается в возложении индивидуальным правовым актом управления дополнительной (к имеющимся у субъекта права из нормативно-правовых актов и определяющим его правовой статус) юридической обязанности,

2. Административное принуждение применяется в связи с административным правонарушением (объективно противоправным деянием, подпадающим под признаки состава административно» о правонарушения) либо государственной необходимостью.

О наличии в действиях лица состава административного правонарушения можно судить лишь после вынесения уполномоченным органом административной юрисдикции постановления о наложении административного наказания. Когда меры принуждения применяются до выяснения наличия или отсутствия в деянии состава административного правонарушения, они применяются в связи с объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения. В некоторых случаях административное принуждение может применяться и без связи с правонарушением (чаще всего для предупреждения наступления каких-либо общественно вредных последствий). Тогда основанием является государственная необходимость.

3. Административное принуждение всегда заключается во внешнем государственно-правовом психическом, физическом или материальном воздействии на поведение субъектов. Речь идет о характере воздействия мер административного принуждения на субъект права, в отношении которого они применяются. Они могут быть психического характера (предупреждение, выговор и т.д.); физического (задержание, арест, применение физической силы, специальных средств, оружия и т.д.) и имущественного, материального характера (штраф, возмездное изъятие, конфискация и т.д.).

4. Административное принуждение сопряжено с причинением дополнительных лишений, правоограничений субъекту. Такие лишения, имеют место даже в случаях применения административно-предупредительных мер (проверки документов, ограничения передвижения граждан и транспортных средств на отдельных участках и т.д.), поскольку они всегда заключаются в возложении на субъекта права дополнительной юридической обязанности (чаще всего в виде обязанности совершить определенные действия помимо воли субъекта).

5. Административное принуждение всегда нормативно обосновано, то есть предусмотрено нормативно-правовым актом, следовательно, возможно лишь на основе правовых норм и только в пределах, предусмотренных законом. В нормах права, на наш взгляд, обязательно должны содержаться несколько основных элементов правового регулирования мер административного принуждения. Это содержание меры принуждения, основание и порядок ее применения, желательно указать цели ее применения. Нужно подчеркнуть важность соответствия названных четырех элементов друг другу. Их несоответствие делает применение мер принуждения, как минимум, затруднительным.

Следует отметить то обстоятельство, что некоторые нормы права в качестве, оснований применения меры принуждения указывают необходимость достижения той или иной цели (ст. 27.2, 27.3, 27.7, 27.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях и т. д.). Данное положение нельзя признать удачным в силу того, что одну и ту же цель можно достичь различными методами (в том числе и без применения мер административного принуждения). Кроме того, наличие такого широкого основания для применения мер административного принуждения делает их применение фактически безосновательным, что противоречит принципам права.

Несоответствие названных четырех элементов правового регулирования применения мер административного принуждения также приводит к отрицательным последствиям. Так, непонятно, каким образом содержание доставления как меры административного принуждения: (ст. 27.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях) может быть направлено на достижение цели этой меры принуждения? Содержанием названной меры принуждения (из нормы права) является принудительное препровождение физического лица, а целью - составление протокола об административном правонарушении. Во-первых, простым перемещением в пространстве физического лица достичь цели составления протокола невозможно (возможно лишь обеспечить его составление); во-вторых, даже обеспечить достижение такой цели реально только путем расширения содержания указанной меры, включив в нее и в необходимых случаях удержание доставленного в помещении определенное время (предлагается в течение одного часа).

6. Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами (должностными лицами). Круг этих лиц, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями, определен нормативными актами. Особенностью административного принуждения является множественность таких субъектов (широкий круг лиц, уполномоченных на его применение).

7. Административное принуждение осуществляется в рамках правоохранительных правоотношений, складывающихся в сфере государственного управления. Цель административного принуждения - охрана правопорядка в сфере государственного управления.

8. Административное принуждение реализуется во внесудебном порядке, то есть оперативно, в административном порядке, и его применение максимально упрощено. В этой черте административного принуждения есть свои плюсы и минусы. С одной стороны, благодаря этой черте административное, принуждение максимально приближено по времени к правонарушению, что делает его применение более эффективным. С другой, упрощенный "порядок ущемления" прав, свобод и законных интересов субъектов права зачастую приводит к нарушениям законности и затрудняет реализацию субъектами права своего права на защиту.

Многие ученые-административисты рассматривают проблему соотношения административного принуждения и административной ответственности. На наш взгляд, основное отличие и состоит в том, что административная ответственность наступает за правонарушение, а административное принуждение может быть применено и в связи с ним. Кроме того, к лицу могут быть применены меры административного принуждения без административной ответственности, а наоборот - нет, так как ответственность вне рамок принуждения невозможна.

Административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Однако меры административного принуждения применяются для обеспечения соблюдения не всех без исключения административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные (не имеющие ведомственных границ) правила поведения в сфере государственного управления. Сюда можно отнести правила дорожного движения, пожарной безопасности, обеспечения санитарной безопасности, разрешительной системы и т.д.

Таким образом, являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как средство обеспечения и охраны общественного правопорядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления. При этом меры административного принуждения применяются как в целях предупреждения и пресечения соответствующих правонарушений, так и, будучи наказаниями за административные правонарушения, выполняют карательные функции.

Само наименование принудительных мер свидетельствует о том, что для них характерен в основном административный, то есть внесудебный, порядок их применения. Использование этих мер отнесено в большинстве, случаев к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, причем не всех без исключения, а лишь тех, которые специально наделены соответствующими полномочиями. Меры административного принуждения применяются, как правило, органами, осуществляющими правоохранительные функции, например милицией, таможенными органами, различными надзорными органами. Круг субъектов, наделенных таким правом, достаточно широк. Уполномоченные на то органы (должностные лица) реализуют средства административного принуждения в процессе своей деятельности без обращения в суд.

Однако отдельные меры административного принуждения могут применяться только судьями. Это относится к случаям назначения таких административных наказаний, как возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация. Судебный порядок рассмотрения соответствующих правонарушений и назначения перечисленных наказаний закреплен в КоАП РФ.

В этой связи все меры административного принуждения можно разделить на те, которые могут применяться во внесудебном порядке, и, на те, которые могут применяться лишь в судебном порядке.

Крайне важным является вопрос об административно-правовых нормах, регулирующих применение мер административного принуждения. Безусловно, что их использование в той или иной степени ограничивает права и свободы граждан. В этом, видимо, нет ничего страшного, так как, согласно Конституции РФ, права и свободы гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но необходимо, чтобы такие ограничения были предусмотрены федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ).

Следовательно, основания, условии и порядок осуществления мер административного принуждении, перечень мер, допустимых к использованию в тех или иных случаях, органы, уполномоченные на их применение, -- всё это должно определяться только нормами федеральных законов. В последние годы действительно принят ряд федеральных законов, которые регулируют как организацию управления в ситуациях, требующих реализации мер административного принуждения, так и деятельность государственных органов, наделенных правом их применения. Примерами здесь могут служить Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", законы РФ "О милиции", "О Государственной границе Российской Федерации", федеральные законы "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др. Вместе с тем, к сожалению, до сих пор действует определенное число подзаконных и даже ведомственных актов, уполномочивающих различные государственные органы в тех или иных случаях применять меры административного принуждения и определяющих порядок их применения.

Анализ правовых актов, устанавливающих меры административного принуждения, показывает, что по целевому назначению их можно разделить на три группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности.

Большинство авторов придерживается именно такой классификации. По их мнению, мерами предупреждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий (карантин, таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность, обязательная госпитализация инфекционных больных, закрытие участков границы и др.). Действительно, в ряде ситуаций, в том числе при наличии чрезвычайных обстоятельств, государственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены вводить карантин, запрещать движение транспортных средств, устанавливать комендантский час и др.

В последние годы многие специалисты в самостоятельную группу мер административного принуждения стали выделять процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Такие меры, предусмотренные КоАП РФ, применяются в целях пресечения административных правонарушений, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу об административных правонарушениях. Подобные меры играют особую роль в обеспечении производства по делу об административном правонарушении, так как способствуют обнаружению и закреплению доказательств.

Не следует также забывать об особом виде административного принуждения - восстановительных санкциях. Такие меры (например, снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки и др.) также восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение.

Несмотря на неоднозначность мер административного принуждения с точки зрения соблюдения прав и свобод граждан, их использование в интересах реализации задач и функций исполнительной власти в ряде случаев объективно необходимо. Дело в том, что меры административного принуждения нередко являются единственным средством обеспечения нормальных условий функционирования управляемой системы, с их помощью достигаются правоохранительные цели государственно-управленческой деятельности.