8

Серед учасників відносин у сфері господарювання важливе місце посідають органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією.

Як встановлено ч.1 ст.8 Господарського кодексу України (далі - ГК), органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання. Такими ч.2 ст.55 ГК визнає господарські організації, громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які здійснюють господарську діяльність і зареєстровані відповідно до закону як підприємці.

Для розуміння правового становища органів державної влади і органів місцевого самоврядування як учасників відносин у сфері господарювання велике значення мають такі категорії господарського права як господарська компетенція, організаційно-господарські повноваження, організаційно-господарські відносини і організаційно-господарські зобов'язання.

Кваліфікуючою ознакою органів державної влади і органів місцевого самоврядування як учасників відносин у сфері господарювання є наявність у них господарської компетенції.

Компетенція (лат. competencia, від compete - взаємно прагну; відповідаю, підходжу) - це сукупність предметів відання, функцій, повноважень, прав та обов'язків органу державної влади, органу місцевого самоврядування або їх посадової особи чи службової особи, що визначаються конституцією.

Таким чином, у контексті цього дослідження господарську компетенцію можна визначити як сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу або органу місцевого самоврядування, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань у сфері господарювання (господарської діяльності).

Для реалізації своєї господарської компетенції органи державної влади та органи місцевого самоврядування наділяються відповідними організаційно-господарськими повноваженнями, що дає підстави відносити їх до суб'єктів організаційно-господарських відносин. ГК розуміє під ними відносини, що складаються між суб'єктами господарювання та суб'єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю.

З урахуванням викладеного змістом господарської компетенції органів державної влади і органів місцевого самоврядування слід визнати організаційно-господарські повноваження зазначених органів. Останні є учасниками відносин у сфері господарювання у разі якщо вони є суб'єктами організаційно-господарських відносин, в яких вони і реалізують свої організаційно-господарські повноваження. Як випливає зі змісту ст.176 ГК, правовою формою, в якій існують організаційно-господарські відносини, є організаційно-господарські зобов'язання як один із двох основних видів господарських зобов'язань (ч.3 ст.173 ГК). Змістом організаційно-господарського зобов'язання є здійснення зобов'язаною стороною на користь управненої сторони певної управлінсько-господарської (організаційної) дії або утримання від певної дії. Відповідно, управнена сторона має право вимагати від зобов'язаної сторони виконання її обов'язку.

В інших відносинах (майново-господарських) органи державної влади і органи місцевого самоврядування виступають споживачами продукції і товарів (робіт, послуг), що виробляються і реалізуються (виконуються, надаються) суб'єктами господарювання, тобто не мають статусу суб'єкта організаційно-господарських повноважень.

Головним завданням (і основною функцією) органів державної влади і органів місцевого самоврядування є державне регулювання економіки, що здійснюється у певних правових формах і за допомогою певних методів.

Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь цих органів у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (ч.3 ст.8 ГК).

Головними об'єктивними чинниками, що зумовлюють необхідність державного регулювання господарського життя, а відтак, і участі в цьому регулюванні органів державної влади і органів місцевого самоврядування, є:

а) виконання державою соціальних функцій - забезпечення умов для нормальної життєдіяльності суспільства, в тому числі - у сфері економіки (відповідно до ст.13 Конституції України держава забезпечує соціальну спрямованість економіки);

б) забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України (ст.16 Конституції України);

в) забезпечення економічної безпеки України (ст.17 Конституції України);

г) забезпечення захисту конкуренції у підприємницькій діяльності; захист прав споживачів, здійснення контролю за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт (ст.42 Конституції України).

Таким чином, держава виконує функцію організації господарського життя суспільства.

Участь органів державної влади та місцевого самоврядування в управлінні, відповідно, державним та комунальним секторами економіки, особливості якого встановлені статтями 22 - 24 ГК, обумовлена також наявністю у держави та територіальних громад на праві власності ще досить значного масиву майна (передусім засобів виробництва).

Як носій політичної влади і як власник певної частини засобів виробництва держава реалізує економічну і соціальну політику у сфері господарювання у двох формах - у формі довгострокової (стратегічної) політики і у формі поточної (тактичної) політики, спрямованих на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб'єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому (ч.1 ст.9 ГК).

Економічна стратегія визначається у ч.2 ст.9 ГК як обраний державою курс економічної політики, розрахований на тривалу перспективу і спрямований на вирішення крупномасштабних економічних та соціальних завдань, завдань культурного розвитку, забезпечення економічної безпеки держави, збереження і примноження її економічного потенціалу і національного багатства, підвищення народного добробуту. Економічна стратегія включає визначення пріоритетних цілей народного господарства, засобів та способів їх реалізації виходячи зі змісту об'єктивних процесів і тенденцій, що мають місце в національному та світовому господарстві, і враховуючи законні інтереси суб'єктів господарювання.

Економічна тактика згідно з ч.3 ст.9 ГК - це сукупність найближчих цілей, завдань, засобів і способів їх досягнення для реалізації стратегічного курсу економічної політики в конкретних умовах, що складаються у поточному періоді розвитку народного господарства.

Правове закріплення економічної політики здійснюється шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики у прогнозах і програмах економічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, програмах діяльності Кабінету Міністрів України, цільових програмах економічного, науково-технічного і соціального розвитку, а також відповідних законодавчих актах (ч.4 ст.9 ГК).

Аналіз чинного законодавства та узагальнення результатів проведених досліджень дають підстави виділити такі правові форми здійснення державного регулювання економіки.

1. Державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України. Прогнозування та планування економічного і соціального розвитку є одним з основних напрямів економічної політики Української держави і однією з правових форм державного управління економікою. Виходячи з цього суб'єкти господарювання у своїй діяльності враховують показники прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку.

Як встановлено ч.2 ст.11 ГК, принципи державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України, система прогнозних і програмних документів, вимоги до їх змісту, а також загальний порядок розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, повноваження та відповідальність органів державної влади і органів місцевого самоврядування у цих питаннях визначаються законом.

Згідно із ст.1 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 р. державне прогнозування економічного і соціального розвитку - це науково обґрунтоване передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузей економіки або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки та соціальної сфери у майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного і соціального розвитку. Прогноз економічного і соціального розвитку є засобом обґрунтування тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень органами законодавчої та виконавчої влади, органами місцевого самоврядування щодо регулювання соціально-економічних процесів.

Основними формами державного планування господарської діяльності є Державна програма економічного та соціального розвитку України, Державний бюджет України, а також інші державні програми з питань економічного і соціального розвитку, порядок розробки, завдання та реалізація яких визначаються законом про державні програми (ч.3 ст.11 ГК).

Програма економічного і соціального розвитку України - це документ, в якому визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне розв'язання проблем економічного і соціального розвитку, а також характеризуються очікувані зміни у стані економіки та соціальної сфери.

Система прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку складається з:

- прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо - та короткостроковий періоди;

- державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період;

- прогнозів економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст на середньостроковий період;

- програм економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст на короткостроковий період;

- прогнозів розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період;

- програм розвитку окремих галузей економіки (ст.5 Закону «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України»).

Державний бюджет можна визначити як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади.

Державна цільова програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.

Як приклади можна назвати закони України «Про затвердження Державної програми зайнятості населення на 2001 - 2004 роки» від 7 березня 2002 р., «Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації» від 20 лютого 2003 р., «Про Загальнодержавну програму створення військово-транспортного літака Ан-70 та його закупівлі за державним оборонним замовленням» від 5 лютого 2004 р.

Державні цільові програми поділяються на:

- загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля - це програми, які охоплюють усю територію держави або значну кількість її регіонів, розраховані на довгостроковий період виконання і реалізуються центральними та місцевими органами виконавчої влади;

- інші програми, метою яких є розв'язання окремих проблем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць, що потребують державної підтримки.

На плановій основі згідно з Державною програмою приватизації здійснюється приватизація державного майна.

Суб'єктам господарювання, які не враховують суспільні інтереси, відображені в програмних документах економічного і соціального розвитку, не можуть надаватися передбачені законом пільги та переваги у здійсненні господарської діяльності (ч.5 ст.11 ГК);

2. Управління - як правова форма державного регулювання економіки - означає прийняття компетентним органом юридично значущих рішень для суб'єктів господарювання з оперативних питань господарського життя. Такі рішення головним чином пов'язані із застосуванням встановлених законом засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання: державного замовлення, ліцензування певних видів господарської діяльності* і видачі документів дозвільного характеру, технічного регулювання, регулювання цін і тарифів, встановлення лімітів використання природних ресурсів, ліцензування і квотування зовнішньоекономічних операцій тощо.

Відповідно до законів уповноважені органи державної влади здійснюють управління у певних сферах (на певних ринках) господарювання (трансфер технологій, імпорт сільськогосподарської продукції, обіг дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, ринок цінних паперів, ринки фінансових послуг тощо);

3. Державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів у межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт і послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Отже, контроль у сфері господарювання - це сукупність організаційно-технічних і правових заходів, спрямованих на визначення компетентними органами ступеня відповідності фактичних напрямів і результатів діяльності суб'єктів господарського життя встановленим державою правилам, нормам і нормативам, а також виявлення порушень у діяльності цих суб'єктів, вжиття заходів щодо їх усунення, в тому числі застосування господарсько-правових санкцій.

Відповідно до ст. 19 ГК держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб'єктів господарювання у таких сферах:

- збереження та витрачання коштів і матеріальних цінностей суб'єктами господарських відносин - за станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності;

- фінансових, кредитних відносин, валютного регулювання та податкових відносин - за додержанням суб'єктами господарювання кредитних зобов'язань перед державою і розрахункової дисципліни, додержанням вимог валютного законодавства, податкової дисципліни;

- цін і ціноутворення - з питань додержання суб'єктами господарювання державних цін на продукцію і послуги;

- монополізму та конкуренції - з питань додержання антимонопольно-конкурентного законодавства;

- земельних відносин - за використанням і охороною земель;

- водних відносин і лісового господарства - за використанням та охороною вод і лісів, відтворенням водних ресурсів і лісів; виробництва і праці - за безпекою виробництва і праці, додержанням законодавства про працю; за пожежною, екологічною, санітарно-гігієнічною безпекою; за дотриманням стандартів, норм і правил, якими встановлено обов'язкові вимоги щодо умов здійснення господарської діяльності;

- споживання - за якістю і безпечністю продукції та послуг;

- зовнішньоекономічної діяльності - з питань технологічної, економічної, екологічної та соціальної безпеки.

Крім ГК, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені також Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Незаконне втручання та перешкоджання господарській діяльності суб'єктів господарювання з боку органів державної влади, їх посадових осіб при здійсненні ними державного контролю та нагляду забороняються.

Органи державної влади і посадові особи зобов'язані здійснювати інспектування та перевірки діяльності суб'єктів господарювання неупереджено, об'єктивно і оперативно, дотримуючись вимог законодавства, поважаючи права і законні інтереси суб'єктів господарювання.

Суб'єкт господарювання має право на одержання інформації про результати інспектування і перевірок його діяльності не пізніш як через тридцять днів після їх закінчення, якщо інше не передбачено законом. Дії та рішення державних органів контролю та нагляду, а також їх посадових осіб, які проводили інспектування і перевірку, можуть бути оскаржені суб'єктом господарювання у встановленому законодавством порядку.

Усі суб'єкти господарювання зобов'язані вести первинний (оперативний) та бухгалтерський облік результатів своєї роботи, складати статистичну інформацію, а також надавати відповідно до вимог закону фінансову звітність і статистичну інформацію щодо своєї господарської діяльності, інші дані, визначені законом. Забороняється вимагати від суб'єктів господарювання надання статистичної інформації та інших даних, не передбачених законом, або з порушенням порядку, встановленого законом;

4. Нормативне регулювання - як правова форма державного регулювання економіки - означає встановлення компетентними державними органами правил здійснення господарської діяльності. Воно здійснюється шляхом визначення: правового статусу суб'єктів господарювання; правового режиму їх майна; правових засад і гарантій підприємництва; правил конкуренції та норм антимонопольного регулювання; порядку укладання та виконання господарських договорів; заходів майнової відповідальності за порушення у здійсненні господарської діяльності; засад зовнішньоекономічної діяльності тощо.

Такий аспект державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, називається державною регуляторною політикою у сфері господарської діяльності*. Здійснюється державна регуляторна політика в межах, у порядку та у спосіб, встановлених Конституцією та законами України.

Правові форми державного регулювання економіки реалізуються за допомогою певних способів впливу на поведінку суб'єктів господарювання. Такі, передбачені законодавством, способи впливу держави на поведінку суб'єктів господарського життя з метою отримання необхідного суспільству результату іменуються методами державного регулювання економіки.

Традиційно в науці господарського права виділяють дві групи методів впливу держави на економіку, на поведінку суб'єктів господарювання - адміністративні та економічні.

Адміністративні методи - це такі способи впливу держави, за яких необхідний суспільству результат досягається шляхом прямого наказу (обов'язкового припису) компетентного органу, що підлягає виконанню суб'єктом господарювання, незалежно від того, чи вигідно це виконання йому економічно, чи ні.

Економічні методи - це такі способи впливу держави на економіку, на суб'єктів господарювання, за яких необхідний суспільству результат досягається шляхом стимулювання суспільного виробництва через економічний інтерес виконавців (за допомогою як матеріального заохочення, так і встановлення майнової відповідальності за результати господарської діяльності).

Адміністративні та економічні методи застосовуються у межах чинного господарського законодавства залежно від конкретних економічних, політичних та інших умов, а також виходячи з мети і завдань, що стоять перед державою і суспільством на певному історичному проміжку часу.

На завершення даного дослідження зазначимо, що особливістю норм, які визначають господарську компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування, є їх розпорошеність по різних законах, котрі регулюють відносини, або щодо певного виду функціональної діяльності (наприклад, закони України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», «Про управління об'єктами державної власності» від 21 вересня 2006 p), або у певній галузі чи сфері господарювання (наприклад, закони України «Про транспорт» від 10 листопада 1994 р., «Про залізничний транспорт» від 4 липня 1996 р., «Про поштовий зв'язок» від 4 жовтня 2001 р., «Про інвестиційну діяльність» від 18 вересня 1991 р., «Про зовнішньоекономічну діяльність» від 16 квітня 1991 р. тощо).

Таке явище, особливо очевидне, коли йдеться про міністерства та інші центральні органи державної влади (уповноважені органи), призводить до неузгодженостей і суперечностей при визначенні господарської компетенції зазначених органів* щодо вирішення тих або інших питань господарського життя.

У зв'язку з цим уявляється актуальним прийняття закону «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» як компетенційного акта, що визначав би загальні повноваження всіх міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України (в тому числі - повноваження у сфері господарювання).

Оскільки центральні органи виконавчої влади, наділені господарською компетенцією, поділяються на органи, які є центрами господарських систем (галузеві господарські міністерства), і функціональні органи (наприклад Мінекономіки, Антимонопольний комітет тощо) * сьогодні залишається актуальною пропозиція Г.В. Пронської, висловлена нею понад двадцять років тому, щодо прийняття Загального положення про господарські міністерства і приведення у відповідність до нього індивідуальних положень про ці органи**. Прийняття такого акта дозволило б певною мірою розмежувати повноваження галузевих і функціональних центральних органів державної влади.

Аналіз чинного законодавства свідчить також про необхідність чіткого розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій щодо регулювання господарської діяльності у комунальному секторі економіки, а також більш чіткого визначення господарської компетенції місцевих державних адміністрацій (у частині делегованих повноважень) щодо управління суб'єктами господарювання державного сектору економіки. У зв'язку з цим слід звернути увагу на невирішеність Кабінетом Міністрів України питання про визначення суб'єктів господарювання, які належать до державного сектору економіки.

З урахуванням викладеного вбачається за доцільне здійснення комплексного науково-теоретичного дослідження правового становища органів державної влади і органів місцевого самоврядування як учасників відносин у сфері господарювання, вироблення конкретних пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства про зазначені органи, в тому числі - внесення відповідних доповнень до ГК України.

Література