Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям посредством: обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; создания равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям; обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях ст.32 ФЗ «О политических партиях».

Положения статьи ст. 32 закона о политических партиях, регулирующие государственную поддержку, сформировались не на пустом месте. В ряде федеральных законов РФ встречаются нормы, обязывающие государство оказывать поддержку общественным объединениям в период проведения выборов депутатов и референдумов. Так, в ст. 50 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» записано, что государство обеспечивает гражданам РФ, общественным объединениям, политическим партиям свободное ведение агитации при проведении выборов и референдума в соответствии с действующим российским законом.

Следует подчеркнуть, что в ст. 50-54 указанного Закона конкретно освещены общие вопросы предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях, посредством массовых мероприятий.

О поддержке государства избирательным объединениям, избирательным блокам говорится в ст. 58 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ». В указанной статье устанавливается, что государственные органы, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и избирательным блокам.

Устанавливается равное право доступа к государственным информационным ресурсам граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений Ст. 12 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».

В п. 1 32 статьи Закона «О политических партиях» все положительное, что накоплено федеральным законодательством в сфере обеспечения поддержки общественных объединений, политических партий, отлилось в полноценные юридические нормы, основой которых стала формула: федеральные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям.

Правовые формы взаимодействия политических партий с государством в концентрированном виде выражают наиболее существенные характеристики взаимоотношений гражданского общества и государства, населения и власти. Эта проблема особенно значима для современной России, где многопартийность развивается не столько благодаря самостоятельной политической активности общества, сколько в результате целенаправленных усилий государства, ориентированного на ускоренную политическую модернизацию и заинтересованного в создании упорядоченного и контролируемого политического пространства.

Законодательная стратегия взаимодействия российского государства с политическими партиями получила свое нормативное выражение в принятом ФЗ «О политических партиях». Правовой анализ данного закона - ключ к пониманию реальной стратегии взаимодействия общества и государства, которая, на данный момент складывается в результате компромиссов между законодательной и исполнительной ветвями власти.

«Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается» п.1 ст.10 ФЗ «О политических партиях» 2001 г. Данная формулировка представляется неполной (а точнее говоря, неверной), поскольку не учитывает очевидное право государства регулировать процессы создания и деятельности политических партий. Более корректной является формулировка аналогичной нормы ФЗ «Об общественных объединениях»: «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом» ч.1 ст.17 ФЗ «О общественных объединениях» 1995 г., №82. Отсюда следует, что под подобного рода вмешательством законодатель понимает все формы государственного влияния на деятельность общественных объединений и формы влияния общественных объединений на деятельность государственных органов, которые не предусмотрены ФЗ «Об общественных объединениях». Очевидно, в этом же смысле надо толковать и содержание п. 1 ст. 10 ФЗ «О политических партиях».

Запрет на вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц вытекает из ст. 3 Конституции РФ, согласно которой единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, и никто не может присваивать власть в РФ. Эта норма направлена на то, чтобы оградить органы исполнительной, законодательной и судебной власти, призванные выражать общенародные интересы, от давления со стороны партий, выражающих политические интересы отдельных социальных слоев. Вмешательство политических партий в деятельность государственных органов и должностных лиц следует расценивать как смешение государственных и общественных функций, которое чревато присвоением партиями властных полномочий. С другой стороны, запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий должен служить гарантией реализации конституционных положений о многопартийности, свободе деятельности политических партий, их равенстве перед законом.

«Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии» п. 3 ст. 10 ФЗ «О пол. партиях». Закон о партиях не раскрывает, в чем именно может заключаться использование указанными лицами преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политических партий. Конечно, в этом вопросе правоприменительная практика может, исходя из аналогии закона, ориентироваться на раскрытие понятия «использование преимуществ должностного или служебного положения» в п. 5 ст. 28 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и в аналогичных нормах иных федеральных избирательных законов. Однако эти нормы (кстати, нуждающиеся в дополнении) рассчитаны лишь на ситуации избирательных кампаний. И то обстоятельство, что в Законе о партиях не перечислены основные формы использования должностного или служебного положения в интересах политических партий, следует считать пробелом в правовом регулировании.

До принятия Закона о партиях в этой сфере отношений действовали (и продолжают действовать) соответствующие нормы избирательного законодательства и законодательства о государственной и муниципальной службах. Применительно к зарегистрированным кандидатам, замещающим государственные должности категории «А», здесь закреплен запрет на использование ими преимуществ своего должностного положения в интересах политических партий. Аналогичные нормы содержатся в избирательном законодательстве субъектов РФ применительно к должностным лицам, замещающим муниципальные должности категории «А». К кандидатам, находящимся на государственной и муниципальной службе, избирательное законодательство предъявляет более жесткие требования: на время их участия в выборах они должны освобождаться от своих служебных обязанностей.

Наряду с этим законодательство о государственной и муниципальной службах закрепляет принцип их внепартийности п.11 ст.5 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» и п.9 ст.5 ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» и содержит нормы, согласно которым государственным и муниципальным служащим запрещается использовать свое служебное положение в интересах политических партий для пропаганды отношения к ним.

Закон косвенно допускает возможность членства в политических партиях лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, и лиц, находящихся на государственной или муниципальной службе. Это вытекает из формулировки Закона, запрещающей использование данными лицами «преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются». Такое допущение является неправомерным. Дело в том, что решение вопроса о возможности членства в политических партиях данной категории лиц не относится к предмету регулирования ФЗ «О политических партиях». В законодательстве же, регулирующем правовой статус данной категории лиц, этот вопрос не получил четкого правового решения.

В ФЗ «Об основах государственной службы...» отсутствует прямое указание на возможность для лиц, находящихся на государственной службе, быть членами политических партий. Однако то обстоятельство, что в отношении определенных категорий государственных служащих (например, работников правоохранительных органов, военнослужащих и т.д.) законодатель предусмотрел прямой запрет на членство в любой партии, означает, что иные категории государственных служащих могут быть членами партий. Используя аналогию закона, можно сказать, что действующее законодательство разрешает быть членами политических партий также и муниципальным служащим. Применительно же к лицам, занимающим государственные должности категории «А», этот вопрос должен решаться в специальных нормативных актах, закрепляющих их правовой статус. Само по себе отсутствие в федеральном законодательстве запрета на членство в партии должностных лиц (в том числе и Президента страны) не означает, что они имеют право быть членами партий, поскольку в отношении лиц, замещающих государственные должности, действует правовой принцип «запрещено все, что прямо не разрешено законом». Поэтому отсутствие прямого законодательного разрешения или запрета в этих случаях следует считать пробелом в правовой регуляции, который не может быть восполнен Законом о партиях.

Исполнительная власть, согласно Конституции, формируется не по партийному признаку. Совершенно очевидно, что это два принципиально разных подхода: одно дело, когда чиновники выступают как лица, уполномоченные обществом проводить определенную партийную линию в деятельности структур исполнительной власти, и совсем другое, когда чиновники, пришедшие в исполнительную власть отнюдь не по основаниям своей принадлежности к поддержанной обществом партии, начинают сами создавать партии с целью укрепления и удержания своей власти.

Нынешняя российская бюрократия, создавая так называемые партии власти, активно участвует в формировании (а значит, и в осуществлении) законодательной власти, что противоречит закрепленной в Конституции РФ модели разделения властей. Кроме того, в результате подобного «партийного строительства» создаются предпосылки для монополии «партии власти», что входит в противоречие с конституционным принципом многопартийности. Адекватной правовой реакцией на подобную политическую практику было бы законодательное закрепление обязанности лиц, замещающих государственные должности категории «А» в структурах исполнительной власти, приостанавливать свое членство в политических партиях на период выполнения ими своих должностных полномочий.

Данное требование должно распространяться и на Президента РФ. В этом смысле нельзя согласиться с использованием в Законе о партиях весьма сомнительной юридической конструкции, которая допускает, что Президент РФ может быть членом политической партии. «Президент РФ вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий» пункт 4 ст.10 названного Закона. Между тем вопрос о возможности членства Президента РФ в политической партии требует специального правового решения.

Однако то обстоятельство, что в настоящее время данный вопрос не урегулирован законом, не означает, что Президент РФ может быть членом партии, поскольку, в подобных случаях должен действовать правовой принцип «запрещено все, что прямо не разрешено законом». Решение вопроса о членстве в партии не может быть отдано на усмотрение самого Президента РФ в силу принципиального характера данного вопроса для системы государственной власти в стране, которая еще не функционировала в ситуации, когда Президент РФ являлся бы членом той или иной партии. В качестве примера можно привести то обстоятельство, что в конституциях Республики Адыгея и Республики Бурятия закреплена обязанность президента республики приостановить членство в партии на время выполнения своих полномочий.

Рассматриваемый запрет на использование лицами, занимающими государственные и муниципальные должности и находящимися на государственной и муниципальной службе, преимуществ своего положения в интересах политических партий призван не только служить гарантией принципа народовластия, закрепленного в ст. 3 Конституции РФ, но, и имеет своей целью реализацию закрепленного в ч. 4 ст. 13 Конституции РФ принципа равенства общественных объединений перед законом. Применительно к политическим партиям реализация данного принципа означает, прежде всего, необходимость создания равных правовых условий для честной политической конкуренции.

С проблемой реализации конституционного принципа равенства партий непосредственно связан вопрос о возможности совмещения должности руководителя государственного органа исполнительной власти с руководящей должностью в политической партии. Свое законодательное разрешение этот вопрос частично нашел в ч. 2 ст. 11 ФКЗ «О Правительстве РФ», согласно которой члены Правительства РФ не вправе занимать должности в общественных объединениях (следовательно, и в политических партиях, которые согласно ч. 1 ст. 3 Закона являются разновидностью общественного объединения). Но в действующем российском законодательстве есть аналогичный запрет, рассчитанный не только на членов Правительства РФ, но и на более широкий круг должностных лиц. Это запрет на «совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях», содержащийся в Постановлении Первого Съезда народных депутатов РСФСР.

Правда, в настоящее время политической элите выгодно считать нормы этого постановления недействующими, поскольку подобное совмещение должностей получило широкое распространение политической жизни. Однако постановление Съезда никто не отменял. Согласно ч.2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ». Очевидно, что рассматриваемая норма, содержащаяся в нормативном акте высшего законодательного органа страны полностью соответствует закрепленному в Конституции принципу разделения властей.

В стремлении обойти существующие правовые запреты политическая практика предложила такую трактовку руководящей должности в партии, которая не включает в себя деятельность, осуществляемую так называемым лидером партии Лапаева В.В. // Независимая газета, 2000 г., 28 окт.. При таком подходе лидерство рассматривается как выполнение функций, не связанных с занятием партийной должности (что представляется неверным). Как показывает практика, объем и фактическое содержание прав и обязанностей лидера партии, как правило, ничем не отличаются от правового статуса лица, занимающего должность руководителя партии (именно лидер партии решает основные организационные, кадровые, финансовые и иные вопросы, которые относятся к компетенции руководителя партии как должностного лица в общественном объединении). В силу публичного характера политического процесса публичное признание того или иного лица лидером партии равносильно признанию обществом его руководящего статуса. Именно публичное признание руководящего статуса в партии того или иного партийного лидера позволяет ему использовать должностное положение в интересах своей партии.

Как отмечается в п. 3 ст. 10 Закона о партиях, лица, замещающие государственные или муниципальные должности или находящиеся на государственной или муниципальной службе, «за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей». В формулировке этой нормы обращает на себя внимание оговорка относительно депутатов, из которой следует, что депутаты (в отличие от других должностных лиц) могут быть связаны решениями партии при исполнении своих депутатских обязанностей.

Здесь законодатель вновь сделал допущение, выходящее по своему правовому смыслу за рамки предметной сферы Закона о партиях, - он допустил, что депутаты могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих обязанностей, хотя действующее законодательство, регламентирующее правовой статус депутата, не дает для этого оснований. В ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и соответствующих законодательных актах субъектов РФ нет норм, из которых следовала бы обязанность депутатов быть связанными решениями политических партий при исполнении ими должностных обязанностей.

Законодательное закрепление обязанности депутатов руководствоваться в своей работе решениями политических партий противоречило бы смыслу ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Из данного конституционного положения следует, что депутаты как лица, занимающие государственные должности категории «А», являются представителями избравшего их народа и выразителями общей воли, а не представителями политических партий и выразителями групповых интересов тех или иных партий. Аналогичный вывод применительно к депутатам Государственной Думы РФ: «Федеральное Собрание - парламент РФ - является представительным и законодательным органом РФ» ст. 94 Конституции РФ. Депутаты Государственной Думы, будучи представителями народа РФ, должны выражать интересы всего народа, а не отдельных политических партий.

Конечно, используемая в Законе о партиях формулировка не означает, что депутаты должны быть связаны в своей работе решениями партий, - она лишь допускает такую возможность. По сути дела, этот вопрос отдается в Законе на личное усмотрение самих депутатов. Очевидно, что в данном случае депутатам и иным должностным лицам следует руководствоваться не двусмысленными формулировками Закона о партиях, а приведенными выше положениями Конституции РФ и правовым смыслом ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

Таким образом, анализ показывает, что позиция законодателя в вопросе о взаимоотношениях государства с политическими партиями имеет двойственный характер. С одной стороны (и это фасадная сторона дела), законодатель декларирует безоговорочное невмешательство государства в деятельность политических партий, пренебрегая при этом даже совершенно необходимыми оговорками относительно права государства регулировать создание и деятельность партий. С другой стороны, Закон о партиях создает предпосылки для расширения сферы фактического влияния чиновников на партийную жизнь. Так, Закон допускает возможность членства в политических партиях лиц, замещающих государственные или муниципальные должности (в том числе и Президента РФ), хотя в законодательстве, регламентирующем правовой статус этой категории лиц, данный вопрос не получил четкого правового решения. Показательно и то, что законодатель не использовал здесь возможность ввести запрет на совмещение должности руководителя органа государственной власти с руководящей должностью в политической партии, хотя в действующем законодательстве (не говоря уж о политической практике) есть основания для такого решения вопроса. Ясно, что таким образом Закон о партиях дает соответствующие ориентиры для законодательства, регламентирующего правовой статус должностных лиц.

Правда, надо признать, что конкретизируя положение о невмешательстве государства в дела политических партий, Закон расширяет сферу действия запрета на использование в интересах партии преимуществ должностного или служебного положения. Ведь Закон о партиях распространяет эту норму также и на ту деятельность лиц, занимающих государственные и муниципальные должности категории «А», которая не связана с их участием в избирательных кампаниях, а также на всю деятельность государственных служащих, осуществляемую в интересах партий (а не только на деятельность, связанную с пропагандой отношения к партиям). Однако практика показывает, что регулятивное значение подобных норм, к сожалению, невелико. Руководители исполнительных органов власти на центральном и местном уровнях будут вмешиваться в избирательный процесс с целью поддержки отдельных кандидатов и партий, свидетельствуют о неполноте и переходности демократических процедур, к тому же, о повсеместном вмешательстве исполнительных органов - от сельской администрации до Администрации Президента - в избирательный процесс.

Ясно, что при нынешней включенности исполнительной власти в избирательный и парламентский процессы не могут не нарушаться существующие в законодательстве запреты на использование чиновниками своего положения для усиления позиций тех или иных политических партий. Поэтому нормы, запрещающие использовать преимущества должностного положения, должны быть дополнены обязанностью должностных лиц категории «А» (за исключением депутатов) приостановить членство в партии на период исполнения ими своих должностных полномочий или хотя бы запретом на совмещение руководящей должности в органах исполнительной власти с руководством политической партией. Здесь следует исходить из того, что при тех колоссальных возможностях давления на политический процесс, которыми фактически располагает российская бюрократия, любые законодательные нормы, направленные на правовое ограничение подобного давления, будут работать на развитие правовой демократии.

Весьма показательно и то, что содержащиеся в Законе о партиях формулировки не только расширяют возможности давления чиновников на политический процесс, но, с другой стороны, содержат явные уступки в сторону тех, кто стремится к легализации непосредственного влияния партий на деятельность органов законодательной власти. Создается впечатление, что в вопросе законодательной регламентации в Законе о партиях взаимоотношений политических партий с государством представители партийной и государственной бюрократии достигли взаимовыгодного компромисса. Но это не тот компромисс, который нужен обществу, заинтересованному в демократическом развитии.

2.2 Государственное финансирование политических партий