Суверенное воздушное пространство Российской Федерации

Суверенное воздушного пространство Российской Федерации (теория и практика)

Правовое положение воздушного пространства, как части государственной территории, а также как территории общего пользования получило свое фундаментальное исследование в праве с позиции его правового статуса. Вместе с тем некоторые юридические реалии в рамках современного миропорядка заставляют по-новому оценивать сложившиеся теоретические подходы в данной области.

Общепризнанным считается, что воздушное пространство, расположенное над сухопутной и водной территорией государства, является территорией последнего. Однако международная и национальная правовая практика в этом вопросе существенно расходятся. Так, согласно статьи 2 Чикагской конвенции, под территорией государства понимаются "сухопутные территории и прилегающие к ним территориальные воды, находящиеся под суверенитетом, сюзеренитетом, протекторатом или мандатом данного государства." Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2.- М.: БЕК, 1996,
с. 412-433. Воздушное пространство в этот перечень не вошло, а, следовательно, оно не квалифицируется как территория, хотя признается наличие полного и исключительного суверенитета над ним у конкретных государств.

Одновременно с этим во многих конституциях, а также в двусторонних соглашениях и национальном законодательстве ряда государств воздушное пространство рассматривается именно как элемент (часть) государственной территории. В частности в статье 2 Конституции Эстонской Республики, указывается, что территория, территориальные воды и воздушное пространство Эстонского государства - единое и неделимое целое. В статье 67 Конституции Российской Федерации закрепляется, что в состав территории Российской Федерации, в том числе включено и воздушное пространство. Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов.
М.: Манускрипт, 1994, с. 598; Конституция Российской Федерации. М.: "Экзамен", 2003, ст. 67.

Кроме того практика двусторонних отношений между государствами в области воздушного пространства указывает на то, что в отношении последнего в международных соглашениях применяют следующую формулу: "Применительно к целям настоящего соглашения нижеследующие термины будут означать: ..."территория" - сухопутное и водное пространство, прилегающие к нему территориальные воды и воздушное пространство над ними, находящиеся под суверенитетом договаривающихся сторон." Международные воздушные сообщения Союза ССР. Сборник документов, т. 1. М., 1969, с. 220.

Глубокая научно-правовая проработка существа суверенного воздушного пространства и вопросов его использования в тоже время не снимают множественности подходов к пониманию суверенитета и исключительности прав на использование воздушного пространства. Применительно к данной проблеме в науке можно встретить различные точки зрения и теории. Все их можно свести к следующему: полная отмена суверенитета государства на его воздушным пространством (в частности Нис (Nys) утверждал, что воздушные границы не могут быть осязаемы, поэтому на воздушное пространство должен распространяться режим свободы полетов по аналогии со свободой судоходства в морском праве Ki-Gab Park. Op.cit., p.30.); частичная отмена суверенитета в отношении некоторых видов деятельности в воздушном пространстве (Фошиль (Fauchille) допускал некоторое ограничение свободы воздушного пространства, главным образом мотивируя это созданием запретных зон, простирающихся до определенной высоты, например, до высоты Эйфелевой башни -300 м По его мнению, воздушное пространство не должно подпадать под суверенитет государства, поскольку является категорией res omnium commums. P.Fauchille. "Le domaine aerien et le regime juridique des aerostats", Revue General du Droit International public., vol.8. 1901, p.31.) и распространение полного суверенитета государства на свое воздушное пространство (Хазелтайн (Hazeltine) и Вестлэйк (Westlake) напротив отрицали аналогию с морским правом, полагая, что воздушное пространство имеет более жизненно важный характер для государства, чем прилегающий к его берегам участок морского пространства

Ki-Gab Park. Op.cit., p.32.).

Нормы международного публичного права, касающиеся права полетов воздушных судов, иначе говоря, нормы, определяющие взаимные права государств в отношении использования воздушного пространства для полета воздушных судов, в настоящее время представляют собой почти полностью право договорное. Поскольку в праве не существовало (и не существует) четких критериев и норм, регламентирующих суверенные права на воздушное пространство, что тормозит общую международную практику, представляется уместным вкратце рассмотреть теории, характеризующие возможные варианты развития правовой практики в этой области.

Теория "полного суверенитета". В ней обосновывается незыблемое право каждого государства осуществлять абсолютный и неограниченный суверенитет над воздушным пространством, находящимся над принадлежащей ему территорией и территориальными водами. Отсюда вытекает, что ни одно государство не пользуется какими-либо правами в отношении воздушного пространства над территорией другого государства. Теория эта обосновывалась аналогией с частно-вещным правом собственности некоторых государств. В дальнейшем она была условно разделена на два самостоятельных направления.

Первое из них - так называемая "теория компетенции", развитая в работах ряда западных юристов, прежде всего Г. Кельзена. Суть ее состоит в том, что под территорией понимается сфера валидатарности национального юридического порядка или, иначе, "пространство, в пределах которого, согласно общему международному праву, органы, определенные национальным юридическим порядком, уполномочены осуществлять этот порядок". Kelsen H. Principlesof Internation Law. N.Y., 1952, p. 208. Г.Кельзен признает наличие территории в узком смысле "в пределах так называемых границ государства", и эта часть его концепции укладывается в рамки теории "полного суверенитета". Но другая часть его концепции основывается на существовании государственной территории в широком смысле, как некоего абстрактного пространства, границы которого определяются пределом действия "твердо установленного" национального правопорядка. Земля, ее недра, воды, воздух данного государства в узком смысле перестают быть критерием для определения границ государственной территории. Такой подход, как справедливо отмечает Б.М. Клименко, открывает путь к территориальным захватам, исчезает вопрос о национальной принадлежности территории, принцип самоопределения при территориальных изменениях не учитывается, постулируется принцип эффективности, отвергаемый современным международным правом. Клименко Б.М. Международно-правовая природа государственной территории. М., 1981, с. 199.

В этой связи уместно напомнить высказывание Бисмарка, который при блокаде Парижа в 1870-1871 годах заявил, что воздушное пространство над землей, оккупированной немецкими войсками, - часть немецкой территории. Matte N.M. Traite de droit aerien-aeronautique. Montreal-Paris, 1980, p. 9.

Кроме того, "теория компетенции" несколько своеобразно проявляется в вопросах собственно воздушного права. Так, Турция до конференции в Монтре 1936 года претендовала на суверенитет над воздушным пространством частей Средиземного и Черного морей. Малеев Ю.Н. Международное воздушное право: вопросы теории и практики. М.: Международные отношения.1986, с. 56.

Второе направление теории "полного суверенитета" - так называемая "объектная теория". Согласно этой теории (возможно, самой старейшей) государство, являющееся публично-правовым единством, обладает публично-вещным правом собственности на принадлежащую ему землю (т.е. земля и является таким объектом собственности, и, соответственно, территорией государства). При этом право государства на землю превалирует над правами частных собственников.

Еще в советской юридической литературе была представлена критика объектной теории. В частности, Ю.Г. Барсегов отмечал, что эта теория игнорируя пространственные функции территории: национальный суверенитет и национальную принадлежность территории, обосновывает частно-правовые формы ее приобретения. При этом он подчеркивал недопустимость отождествления земли государства и территории. Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М., 1958, с. 20-21. С этой принципиальной позиции он обоснованно утверждал, что территория государства не может составлять объект его собственности. Аналогичную точку зрения в данном вопросе высказывал и Н.А.Ушаков. Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. М., 1963, с.103. Действительно, только земля (воды, недра и пр.), то есть материальная субстанция, может быть реальным объектом либо частно-правовой, либо публично-правовой (государственной) собственности.

В межгосударственных отношениях имеют место случаи приобретения, уступки, продажи, аренды государственной "территории".В действительности же подобные варианты распоряжения распространяются только в отношении земли (воды), и передающее государство, в случае необходимости, само решает проблемы (если они возникают) с правами частных собственников на землю. Территория государства не продается, не уступается, она может только пространственно увеличиваться или уменьшаться в зависимости от размера соответствующего передаваемого (переходящего) земельного участка. Подберезный В.А., Малеев Ю.Н. Полет без посадки. М., 1996, с. 81.

Уязвимость объектной теории становится особенно очевидной, когда предметом рассмотрения становится такой вид государственной территории, как воздушное пространство, которое с точки зрения объекта собственности (частно-правового или публично-правового) не может находиться в том же положении, что и земля.

С землей как материальным объектом можно сравнивать только материальный объект, а именно воздух, атмосферу, но не воздушное пространство. Исторически сложилось так, что эти понятия нередко смешивались, а отсутствие вплоть до XX века отсутствие реальных интересов государств в воздушном пространстве лишало практического смысла дискуссию о том, чем владеет земельный собственник или государство в воздушном пространстве - воздухом или надземным пространством.

«Объектом» же суверенного властвования, по мнению Ю.Н.Малеева, является пространство, находящееся над сухопутной и водной поверхностью государства. Именно оно и составляет часть собственно территории государства. Именно в этом смысле в законодательстве ряда стран (в том числе в Конституции Российской Федерации, Воздушном кодексе России и пр.) и в двусторонних международных договорах под территорией понимается пространство ("воздушное"), а не сам воздух. Подберезный В.А., Малеев Ю.Н. Указ. соч., с. 82. М.А.Лебедев разделяя обозначенную позицию, вместе с тем считает, что в международном праве государственная территория может рассматриваться не только как пространство осуществления государственной власти, но и как особый вид материального достояния территориального суверена. Лебедев М.А. Некоторые вопросы пользования иностранной территории в современном международном праве. // Советский ежегодник международного права. М., 1982, с. 211.

По мнению автора, рассматривать воздушное пространство, как объект материального достояния государства не совсем корректно, поскольку само по себе пространство (особенно воздушное) есть категория абстрактная (философская), которая, условно говоря, играет роль "точки отсчета" для реально существующих материальных объектов наполняющих его.

Несмотря на однозначное установление практики государств на "территоризацию" воздушного пространства, в современной науке международного права можно найти немало сторонников обратного подхода - отрицающего включение воздушного пространства в состав государственной территории, поддерживающих теорию "свободы воздуха". Она гласит, что воздушное пространство над государственной территорией доступно в равной степени для всех, оно является общим достоянием и должно использоваться всеми государствами наравне и в мирных целях. Предполагалось, что теория эта частично основана на аналогии с теорией свободы морей. Теория впервые выдвинута и принята в 1906 г. Институтом международного права. Но аналогия эта неполна и может ввести в заблуждение, так как международное право признает, что суверенитет государств распространяется на определенную (или, вернее, неопределенную) часть моря, прилегающую к их берегам и известную под названием «территориальных вод». Против теории "свободы воздуха" выдвинуто было много других возражений, но представляется бесцельным обсуждать их здесь. Теория эта всегда признавала ограничение, согласно которому государство вправе принимать меры для обеспечения собственной безопасности. Lupton. Civil Aviation Law, p. 3; Hotch kiss. Law of Aviation, 2nd ed., p. 5.

Теория "территориального воздуха" или "доступного для воздухоплавания воздушного пространства". Более широко эта теория известна под названием "теории зон". Эта теория, подобно предыдущей, основана на предполагаемой аналогии с международным морским правом. Она заключается в том, что каждое государство обладает абсолютным суверенитетом над воздушным пространством вплоть до определенной (вернее, неопределенной) высоты. Выше этого предела воздушное пространство доступно в одинаковой мере для всех. Государственное право Соединенных Штатов благожелательно восприняло положения этой теории, и в настоящее время они воплощены в федеральном законодательстве. Акт о гражданском воздухоплавании. (Civil Aeronautics Akt, 1938, s. 3 (1938). S. Av. R. 340). Еще ранее они были выдвинуты в Перу. Кроме того, склонность к такой точке зрения проявляется и в соглашениях между США и Великобританией, заключенных до Чикагской конвенции. 15 ноября 1921 г. в Перу был принят единственный в своем роде закон, который осуществил на практике «теорию зон». Этим законом провозглашалась свобода полетов над территорией Перу на высоте свыше 3000 м. Однако уже в июле 1927 г. этот закон был заменен новым, устанавливающим суверенитет Перу над всем его воздушным пространством.

Теория "безвредного пролета". Теория эта также основывалась на аналогии с морским правом и состояла в том, что каждому государству принадлежит полный суверенитет над воздушным пространством над его территорией, так же как и над прилегающими к его берегам территориальными водами. Этот суверенитет допускает общее право безвредного пролета для гражданской авиации всех государств. В силу признания взаимного права безвредного пролета и условий, которые должны быть при этом соблюдены.

Все приведенные выше теории в большей степени являются академическими. Ни одна из них не была испытана во всеобщей международной практике или признана каким-либо международным трибуналом. Юристы-международники разошлись между собой в оценке различных теорий, но теория полного суверенитета была принята огромным большинством государств, и нашла свое воплощение в различных конвенциях и в большей части договоров, заключенных между государствами. Поэтому следует считать, что во всех могущих возникнуть случаях, когда вопрос о государственном суверенитете над воздушным пространством не урегулирован конвенцией или договором, должна применяться теория полного суверенитета. Конвенции Чикагская, Парижская, Мадридская и Гаванская (Панамериканская), а также многочисленные двусторонние договоры. Примечательное исключение представляют собой в этом отношении соглашения, заключенные между 1931 и 1940 гг. членами Британского Содружества Наций и Британской Империи с США. UN Doc. A/AC.154/C.3/7, 7 May, 1970. В них опущены декларации о суверенитете над воздушным пространством, хотя признание его явно вытекает из смысла договоров.

Важнейшим аргументом, подтверждающим востребованность и обоснованность обозначенной позиции можно считать мнение Комитета ООН по космосу, которое не утратило своей актуальности.

На основании резолюции 2222 (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 1966 г. Советский Союз 22 июня 1979 г. официально внес рабочий документ под названием: "Проект основных положений резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу разграничения воздушного и космического пространства и правового статуса части космического пространства, в которой проходят орбиты геостационарных спутников". Этот документ, в частности, предусматривал:

"1) Надземное пространство выше 100-110 км над уровнем океана является космическим пространством.

2) Граница между воздушным и космическим пространством подлежит согласованию между государствами и последующему договорному закреплению на высоте, не превышающей 100-110 км над уровнем океана.

3) За космическими объектами одних государств сохраняется право пролета над территориями других государств на высотах ниже 100-110 км над уровнем океана для выхода на орбиту и возвращения на Землю, на территорию запускающего государства.

4) Часть космического пространства, в которой проходят орбиты геостационарных спутников, неотъемлема от космического, пространства в целом, и на нее распространяются все соответствующие положения Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г., в том числе положение о том, что космическое пространство не подлежит национальному присвоению каким бы то ни было способом." UN Doc. A/C.105/L.112, 22 June, 1979. Данный подход получил наибольшее признание в международной практике.

Не меньшую значимость при определении пределов распространения суверенитета государства в воздушном пространстве имеют и его горизонтальные пределы.

В том, что касается государств, не имеющих выхода к морским просторам, как общее правило, их суверенное воздушное пространство заканчивается там, где заканчиваются сухопутные границы. Такое положение, по мнению диссертанта, аксиоматично и не требует дополнительной аргументации. Разделение воздушного пространства соседних государств вертикальной линией, имеющей в проекции контур (периметр) государственной границы и уходящей вверх перпендикулярно земной поверхности, было закреплено в ряде послевоенных двусторонних договорах о делимитации государственной границы.

Однако на практике после делимитации воздушной границы (в силу невозможности ее демаркировать) были случаи непроизвольного нарушения воздушного пространства того или иного государства. Это послужило основанием для родившегося в свое время предложения ввести между двумя смежными государствами в функциональных целях своего рода "буферную зону" ("зону терпимости," "прилежащую зону"). Эти зоны варьируются по своим размерам от 100 до 300 км и предназначены для предварительного оповещения иностранными воздушными судами о своем приближении к территории соответствующего государства в целях устранения угрозы его безопасности. В месте с тем в международном праве отсутствуют нормы, позволяющие государствам устанавливать прилежащие к их суверенному воздушному пространству воздушные зоны.

С юридической точки зрения подобные зоны безопасности похожи на квази-исключительную юрисдикцию государства в отношении некоторых районов воздушного пространства. Наиболее "безобидные" в этом смысле можно считать временные зоны безопасности, существование которых оправдывается функциональным подходом к решению конкретной проблемы. Постоянные же зоны, как представляется, существенно ограничивают свободу полетов открытом воздушном пространстве и противоправны с точки зрения международного права.

В советском праве, а позднее в праве российском данный вопрос однозначно решался в пользу суверенных интересов государства: "Экипаж воздушного судна обязан не менее чем за 10 минут (за 100-150 км - Ф.В.) до пересечения государственной границы Российской Федерации запросить у соответствующего центра ЕС ОрВД, осуществляющего обслуживание воздушного движения, разрешение на пересечение государственной границы Российской Федерации. При этом экипаж указывает свой позывной (номер рейса), местонахождение, эшелон (высоту) полета и расчетное время пересечения государственной границы Российской Федерации, а при выполнении разовых полетов - и номер разрешения на пересечение государственной границы Российской Федерации. Центр ЕС ОрВД, осуществляющий обслуживание воздушного движения, немедленно сообщает в соответствующий орган ВВС и ПВО о выданном разрешении на пересечение государственной границы Российской Федерации и другие необходимые данные.

При наличии прямых каналов связи между центром ЕС ОрВД и органом ОВД сопредельного государства такое разрешение экипаж воздушного судна получает от центра ЕС ОрВД, осуществляющего обслуживание воздушного движения данного воздушного судна.

Пересечение государственной границы Российской Федерации без разрешения центра ЕС ОрВД запрещается."

Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, п. 82./Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1084// Собрание законодательства Российской Федерации от 4 октября 1999 г., № 40, ст. 4861.

В этом смысле автор не может согласиться с позицией Ф.И.Сапрыкина, который утверждает, что идея установления "прилежащих зон" (зон опознавания) в воздушном пространстве не нашла практической поддержки. Более того, автор считает, что современных условиях необходимо в обязательном порядке устанавливать такие зоны, поскольку они способствуют превенции террористических угроз.

Совсем другое дело - государства, имеющие выход к морю. Например, Российская Федерация, - 13 морей, в пределах которых действует ее суверенитет, являются пограничными. Это существенно осложняет организацию охраны Государственной границы, в том числе и в воздушном пространстве. Прибрежное государство осуществляет полный и исключительный суверенитет над воздушным пространством так же и над территориальным морем. Соответственно, горизонтальный предел действия суверенитета будет определяться размерами территориальных вод, 12-мильный предел которых установлен Конвенцией ООН по морскому праву. Молодцов С.В. Правовой режим морских вод. М., 1982, с. 69.

Однако не все государства приемлют данную международную норму. Это неизбежно порождает две правовые проблемы: насколько легитимны односторонние действия государств увеличивающих размер территориальных вод, и в какой степени они могут быть признаны другими государствами. Ведь их не урегулирование может неизбежно принести к инцидентам в воздушном пространстве над спорной территорией.

Кроме того, государства по-разному подходят к определению фактической ширины территориального моря, начиная ее отсчет от разных географических ориентиров, что приводит к разночтениям в отношении размера тех или иных территориальных вод и, следовательно, границ воздушного пространства. Спор между Россией и США о линии разграничения морских пространств в Беринговом море.

Согласно Конвенции ООН по морскому праву морским судам всех государств предоставляется право мирного (безвредного, безвинного) прохода в территориальном море того или иного государства. Международное публичное право. Сборник документов. М., 1996, т. 2, с. 434. Однако это право не распространяется на воздушные суда. С юридической точки зрения исключения, по мнению автора, могут составлять случаи совершения нерегулярных полетов воздушных судов через территориальное море, для которых в соответствии со статьей 5 Чикагской конвенции не требуется получения предварительного разрешения. Однако, как показывает практика, не каждое государство может молчаливо согласиться с осуществлением таких полетов над своей территорией.

Ярким подтверждением того может служить инцидент происшедший 1 сентября 1983 г. над Охотским морем. Тогда самолет южнокорейской авиакомпании "КАЛ-007" нарушил Государственную границу СССР и вторгся на 500 км в глубь его территории. Не отвечая на команды самолетов-перехватчиков он был сбит. Подберезный В.А., Малеев Ю.Н. Полет без посадки. М., 1996, с. 152.

К воздушному пространству, в котором прибрежное государство осуществляет только частичные, ограниченные суверенные функции можно отнести прилежащую зону и исключительную экономическую зону.

Согласно Конвенции ООН по морскому праву от 1982 г. в прилежащей зоне (ее размер не может превышать 24 морские мили от исходных линий, от которых отмеряется территориальное море) прибрежное государство, имеющее территориальное море менее 12 морских миль, вправе осуществлять свою юрисдикцию для специальных целей - для обеспечения выполнения таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных правил. Молодцов С.В. Указ. соч., с. 109. Конвенция, тем не менее, не распространяет эти права прибрежного государства на воздушное пространство над этой зоной. Это положение относится к случаям, когда прибрежное государство не имеет права принимать меры принудительно характера по отношению к иностранным воздушным судам, осуществляющим полеты над этой частью открытого моря. Однако, по мнению некоторых авторов, меры принудительного характера к таким воздушным судам могут применяться только в случае начатого прибрежным государством в пределах его территориального моря преследования "по горячим следам" Ki-Gab Park. Op.cit., p.130..

В исключительной экономической зоне (расположенной на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отмеряется территориальное море) прибрежное государство осуществляет целый ряд суверенных прав (в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов как живых, так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами и в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке указанной зоны, таких как производство энергии путем использования воды, течений и ветра), а также так называемых "остаточных прав" (droits residuels), т.е. юрисдикции, относящейся к деятельности связанной с его суверенными правами в экономической зоне, но в ряде случаев выходящей за рамки экономических целей (создание и использование искусственных островов, установок и сооружений). Но при этом в воздушном пространстве над экономической зоной любого государства действует принцип свободы полетов как над открытым морем. Молодцов С.В. Указ. соч., с. 154.

Однако, как представляется, прибрежное государство не всегда может равнодушно относиться к пролетам через ее экономическую зону сверхзвуковых воздушных судов, морским и воздушным военным учениям военной разведке и метеорологическим опытам. Большинство авторов склонные полагать, что статус воздушного пространства над экономической зоной не должен отличаться от такового над открытым морем, тем не менее, не исключают компромисса, при котором прибрежное государство осуществляло бы юрисдикцию в отношении некоторых вопросов защиты морской среды.

Некоторые государства (например, Мексика и Уругвай) считают, что исключительная экономическая зона должна иметь иной статус, нежели открытое море, и соответственно принцип свободы полетов должен быть ограничен интересами прибрежного государства.

Неоднозначно эта проблема отражена и во внутреннем законодательстве государств. Имеется группа стран, открыто признающих в своих законах свободу воздушного пространства над исключительной экономической зоной (Россия, США, Габон, Гана, Индонезия и т.д.). Имеются государства, которые умалчивают в своих законодательствах об этой свободе (Франция, Чили, Гвинея-Бисау, Экваториальная Гвинея, Мадагаскар). Ki-Gab Park. Op.cit., p.134. В месте с тем официальная позиция нашего государства по этому вопросу неоднозначна. Практике известны отдельные случаи одностороннего распространения государственного суверенитета на международное воздушное пространство. В заявлении Союза ССР от 20 июля 1957 г. говорилось, что бухта Петра Великого (Владивосток) является внутренними водами СССР. Правительство СССР мотивировало это тем, что указанная бухта является заливом, исторически принадлежащим СССР.

В любом случае, применяя комплексный подход к толкованию Конвенции по морскому праву от 1982 года, можно прийти к выводу о том, что при осуществлении какой-либо деятельности в воздушном пространстве над исключительной экономической зоной, иностранные государства должны учитывать права прибрежного государства и соблюдать законы и правила им принятые в соответствии с положением Конвенции.

Приведенный анализ позволяет автору заключить, что изъятия из принципа "свободы открытого моря" в пользу прибрежного государства применительно к его воздушному пространству имеют функциональный характер. Исключительная экономическая зона в отношении деятельности связанной с судоходством, разработкой морских ресурсов, проведением научных исследований и защитой морской среды является территорией sui generis. Однако такой статус экономической зоны как части открытого моря не распространяется на воздушное пространство над ней и соответственно не влияет на его правовой статус.

При этом можно согласиться с точкой зрения, что, учитывая тенденцию прибрежных государств усиливать свою роль в реализации предоставляемых Конвенцией суверенных прав, вряд ли сегодня можно признать, что в воздушном пространстве над экономической зоной допустима бесконтрольная свобода деятельности, в частности, в том, что касается вопросов защиты морской среды и проведения научных исследований. Ki-Gab Park. Op.cit., p.135.

Если в начале века принцип суверенитета над воздушным пространством сложился под влиянием необходимости обеспечить защиту государства от опасности, исходящей от летательных аппаратов воюющих государств, то в современных условиях его значение существенно изменилось. Создание региональных организаций и формирование экономических блоков, распад крупных государств и образование новых, дальнейшее развитие техники, необходимость государств защищать свои экономические интересы и национальную безопасность, а также очевидная потребность в большей либерализации деятельности воздушного транспорта оказывают очевидное влияние на эволюцию принципа полного суверенитета воздушного пространства.

В современной науке международного права, по мнению Ф.И.Сапрыкина ясно вырисовываются две точки зрения относительно дальнейшего его развития: первая консервативная, настаивающая на незыблемости "полного" и "исключительного" суверенитета над воздушным пространством (абсолютистская), и вторая - либеральная, допускающая в целях поощрения развития воздушного транспорта самоограничение государствами этого принципа в их взаимоотношениях (релятивистская). На практике применение принципа суверенитета в экономической сфере объективно ограничивается и ослабляется принципом взаимности, политическими соображениями отдельных или групп государств, а также сырьевой, технологической и другой взаимозависимостью государств. Сапрыкин Ф.И. Международно-правовые проблемы использования воздушного пространства государств-участников СНГ // Дисс. канд. юр. наук.
М.,1996, с. 24.

В сложившихся мировых условиях релятивистская концепция, по мнению автора более предпочтительна, поскольку в должной степени учитывает как национальные экономические, военные интересы государства, так и интересы воздушной навигации в целом.

Такие факторы, как наличие у государства межконтинентальных баллистических ракет, деятельность, связанная с запуском космических ракет и космических спутников, их нахождение в околоземном пространстве, запуск метеорологических ракет-зондов, вряд ли могут и современных условиях гарантировать стопроцентную безопасность тому или иному государству.

Изучая данную проблему применительно к странам Содружества Независимых Государств Ф.И.Сапрыкин установил, что в их взаимоотношениях наглядно проявляется вторая тенденция развития принципа суверенитета над воздушным пространством релятивистская, основанная на добровольном ограничении этими государствами своего полного и исключительного суверенитет в рассматриваемой области.

Этому способствует несколько факторов: прежде всего геополитическое положение участников Содружества - историческое соседство, сложившиеся интересы и различного рода связи не позволяют им огородиться друг от друга непроницаемой стеной суверенитета. Экономические (в частности кооперационные связи), а также высокая централизация управления гражданской авиацией и в целом процессом воздухопользования объективно заставляет пожертвовать страны своими суверенными полномочиями в пользу совместных авиационных структур.

Сапрыкин Ф.И. Там же, с.25.

Стремительное развитие авиации, интернационализация воздушных перевозок, появление транснациональных авиационных корпораций, а также серьезные политические изменения в отношениях между государствами существенно сказываются на развитии воздушного права. Рождение новых государств должно означать, что все вновь возникающие между ним проблемы, в том числе, в сфере воздухопользования должны решаться в соответствии с принципами и нормами международного права. В частности применительно к Российской Федерации, должны добросовестно выполняться обязательства, вытекающие из договоров еще с участием Союза ССР в отношении территории каждого из них (при условии отсутствия соответствующих заявлений об отказе от участия в таких договорах), заключаться соответствующие договоры, создающие новые нормы и регулятивные механизмы сотрудничества между этими государствами. Особенно это заметно в отношениях со странами-участницами СНГ.

Интеграционные процессы позволили к настоящему времени позволили положительно решить вопросы совместной защиты воздушного пространства (ПВО), которая заметно ослабла после распада СССР В феврале 1995 года в г.Алматы было подписано Соглашение о создании объединенной системы противовоздушной обороны государств-участников Содружества Независимых Государств, а также было утверждено положение о данной системе.. Вместе с тем многочисленные политические, финансовые, технические, кадровые и прочие трудности пока не позволяют обеспечить надежную защиту неба каждого из государств-участников.

Бесспорно, что Россия является лидирующей региональной державой в области авиации (особенно военной). В этой связи представляется интересным рассмотреть, каким образом осуществляется регулирование использования воздушного пространства в Российской Федерации.

Прежде всего, необходимо отметить, что авиация во все времена и во всем мире относилась к таким сферам человеческой деятельности, которым крайне необходима четкая и конкретная регламентация. Еще в 1909 году, когда в России выполнялись лишь эпизодические и главным образом демонстрационные полеты, принимается решение правительства, касающееся "усовершенствования способов передвижения в воздушном пространстве" и практического "испытания новых изобретений". А годом позже уже создаются первые воздухоплавательные карты России и вырабатываются правила, регулирующие занятия воздухоплаванием частных лиц. В соответствии с ними при всяком взлете и спуске летательного аппарата обязательно должен был присутствовать полицейский чиновник, а на любой полет оформлялось предварительное разрешение. Любопытно, что на заседании Государственной Думы, как и в наши времена, по поводу правил разгорелась жаркая дискуссия, перешедшая в откровенную перебранку между депутатами противоположных политических ориентации и взглядов на воздухоплавание. Зайцев Г.А. Российская авиация. Гарантии безопасности и удобства. // Библиотечка "Российской газеты". М., 1997, вып. 15.

В советское время, в условиях международного непризнания капиталистическими государствами, залогом самостоятельности и твердости международного курса нашего государства выступали его вооруженные силы, в которых особое место занимала авиация. Забота и опека авиационной промышленности и авиации в целом со стороны руководства страны позволили уже к середине XX века выйти на лидирующие мировые позиции в этой сфере.

В январе 1921 года Совнаркомом РСФСР утверждаются "Правила о воздушных передвижениях в воздушном пространстве РСФСР и над его территориальными водами", которые впоследствии получили статус "Декрета о воздушных передвижениях". Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. № 6 от 4 февраля 1921 г., ст. 40. Одним из главных требований этого документа был строгий учет аэродромов, посадочных площадок, ангаров, а также летного и технического состава. Выполнение же полетов разрешалось лишь специально подготовленным лицам, которые успешно выдержали соответствующие испытания. Не смотря на то, что в декрете понятие "воздушное пространство" не нашло своего отражения, а само воздушное пространство не рассматривалось как территория РСФСР, тем не менее режим полетов воздушных судов (особенно иностранных) "над территорией РСФСР и ее территориальными водами" характеризовался иногда более жесткими правилами, в сравнении с теми, что появились, когда воздушное пространство уже считалось составной частью территории СССР. В статье 16 Декрета иностранным воздушным судам обязаны были произвести полет над территорией РСФСР не ранее чем через трое суток и не позднее четырнадцати суток с момента получения разрешения и строго по указанному маршруту.

Таким образом, уже в те далекие годы были заложены основы правового регулирования деятельности отечественной авиации.

Спустя одиннадцать лет, 27 апреля 1932 года, был принят первый Воздушный кодекс СССР. Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР, № 32 от 14 мая 1932 г., ст. 194а, 194б. В нем вопросы государственной принадлежности воздушного пространства были прописаны уже довольно четко: "Воздушный кодекс действует в пределах сухопутной и водной территории Союза ССР, прибрежной морской полосы, установленной законами союза ССР, в воздушном пространстве Союза ССР. Под воздушным пространством Союза ССР понимается воздушное пространство над сухопутной и водной территорией Союза ССР и над прибрежной полосой установленной законами Союза ССР. Союзу ССР принадлежит полный и исключительный суверенитет над воздушным пространством Союза ССР." Воздушный кодекс СССР от 27 апреля 1932 г., п. 1 и 2, глава 1.

В отличие от "Декрета о воздушных передвижениях" он охватывал гораздо больший круг проблем - от организационно-технических до коммерческих и юридических. Кодекс стал основным нормативным документом, которым повседневно руководствовалось созданное к тому времени Главное управление Гражданского Воздушного Флота при Совнаркоме СССР и подчиненные ему подразделения на местах. Еще одной особенностью и одновременно новацией данного документа являлось то, что в нем было проведено разграничение между гражданской и военной авиацией. Но его нормы соответственно регулировали только отношения по поводу использования воздушного пространства гражданской авиацией. "Воздушный кодекс Союза ССР распространяется на гражданскую авиацию и гражданское воздухоплавание. К гражданским воздушным судам относятся все предназначенные для воздушного передвижения летательные аппараты (как легче, так и тяжелее воздуха), за исключением входящих в состав вооруженных сил." - п. 3, п. 6 Воздушного кодекса СССР.

Бурное развитие авиации как гражданской, так и особенно военной в тридцатые годы продиктовало необходимость дополнения и переработки Воздушного кодекса, а потому уже через три года - 7 августа 1935 года - была утверждена его новая редакция. Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР, № 43 от 20 июня 1935 г., ст. 359а. Этот кодекс работал более четверти века. Им руководствовались в предвоенные годы, во время послевоенного восстановления народного хозяйства. На его же правовом фундаменте проводилось переоснащение государственной авиакомпании "Аэрофлот" реактивной техникой.

В конце 1961 года, когда доля реактивных самолетов в общем объеме авиатранспортной работы достигла сорока процентов, а перевозки пассажиров за пять лет, прошедшие после выхода на трассы реактивного первенца Ту-104, возросли в семь раз, была изменена и нормативная база отечественной авиации. Ее основой стал третий по счету Воздушный кодекс СССР от 26 декабря 1961 г., действовавший до 1983 года. Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 52, ст. 538

Время функционирования этого кодекса совпало с коренными преобразованиями в авиации страны. Основные радикальные перемены произошли не только в технической оснащенности всего воздушного флота, но и в структуре управления им. Так, Главное управление Гражданского Воздушного Флота при Совете Министров СССР в 1964 году было преобразовано в общесоюзное Министерство гражданской авиации, а в 1973 году были образованы Государственная комиссия по безопасности полетов гражданской авиации СССР (Госавианадзор) и Государственный авиационный регистр СССР (Госавиарегистр). Событием огромной важности стало вступление в 1970 году Советского Союза в Международную организацию гражданской авиации - ИКАО. В те же годы были разработаны и введены в действие все основные ведомственные нормативные документы, прежде всего Наставления: по производству полетов; штурманской службе; службе движения; связи; аэронавигационной информации; метеорологическому обеспечению полетов, другим службам. Все эти изменения, естественно, требовали обновления Воздушного кодекса 1961 года, и в 1983 году работа по его приведению в соответствие получила логическое завершение. Новый Воздушный кодекс был утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 мая 1983 г., а с 1 января 1984 года он вступил в силу. Свод законов СССР, т. 8, с. 257, 1990 г.

Необходимо отметить, что Воздушный кодекс 1983 года сыграл очень важную роль в жизни и деятельности нашей авиации, особенно в обеспечении безопасности полетов. В частности, им были установлены общеобязательные требования к нормам летной годности воздушных судов, годности аэродромов и их оборудования, закреплялся строгий порядок регистрации самолетов и вертолетов, аэродромов, а также их допуск к эксплуатации. В нем были предусмотрены статьи, в которых определялись задачи и функции Госавианадзора, Госавиарегистра, Единой системы Управления воздушным движением (УВД), Единой поисково-спасательной службы. Четко формулировать услуги и льготы, гарантируемые пассажирам и грузоотправителям на воздушном транспорте, уточнялись права и обязанности сторон при выполнении авиационных работ в народном хозяйстве. Устанавливались также требования к иностранным авиакомпаниям, выполнявшим полеты в СССР или через его территорию, повышались меры ответственности работников гражданской авиации за служебные проступки и т.д.

Однако, как уже отмечалось, с переходом страны к рынку и распадом Советского Союза на независимые суверенные государства многие положения этого Воздушного кодекса по существу устарели. Более того, новые экономические и политические реалии, определившие принципиально иную специфику функционирования авиации, не были, да и не могли быть в нем предусмотрены. В авиационном правовом поле страны возник угрожающий вакуум, который необходимо было как можно быстрее заполнить. Проблема была решена путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.

Чем же на сегодняшний день в Российской Федерации представлено "воздушное законодательство"?

Основу законодательства регулирующего порядок использования воздушного пространства Российской Федерации его защиты и охраны составляют три документа. Во-первых, это Конституция Российской Федерации, в которой, как уже отмечалось, определено, что воздушное пространство Российской Федерации является составной частью ее территории. Конституция Российской Федерации, ст. 67. Во-вторых, Воздушный кодекс Российской Федерации, непосредственно устанавливающий статус воздушного пространства Российской Федерации, условия и порядок его использования и пр. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 12, ст. 1383.В-третьих, Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 29 апреля 1993 г., № 17, ст.594 который так же как и Конституции Российской Федерации признает воздушное пространство Российской Федерации ее территорией со всеми вытекающими последствиями, устанавливает порядок пересечения Государственной границы Российской Федерации воздушными судами, а также определяет органы государственной власти, которые обеспечивают защиту и охрану воздушного пространства Российской Федерации, и наделяет их соответствующими полномочиями.

Кроме этого существует множество иных нормативных актов по указанным проблемам, однако они носят производный и чаще всего ведомственный характер.

Безусловно, что особе практическое значение в этой триаде имеет Воздушный кодекс Российской Федерации. Это обусловлено тем, что он регламентирует более широкий спектр отношений в области использования и охраны воздушного пространства Российской Федерации.

Необходимость, причем очень острая в принятии нового Воздушного кодекса назрела давно. Еще до распада Советского Союза и упразднения Министерства гражданской авиации СССР встал вопрос о приведении действовавшего тогда авиационного законодательства в соответствие с нарождавшимися рыночными отношениями в советской экономике. Ведь подавляющее большинство статей и положении прежнего Воздушного кодекса было рассчитано на применение в условиях жесткой командно-административной системы управления гражданской авиацией, а потому не могло полностью соответствовать тем изменениям, которые происходили в стране в связи с начавшейся перестройкой. А когда грянули известные всем события августа и декабря девяносто первого года, тот кодекс и вовсе превратился в закон несуществующего государства. Однако в силу ряда объективных и особенно субъективных причин принятие Воздушного кодекса Российской Федерации надолго затянулось.

Что же представляет собой этот документ - Воздушный кодекс Российской Федерации? Охарактеризуем лишь некоторые, наиболее принципиальные положения, внесенные в практику нашего авиационного нормотворчества впервые.

Прежде всего, необходимо отметить, что новый кодекс в отличие от предшествующих ему документов в числе основных задач государственного регулирования использования воздушного пространства устанавливает задачи по обеспечению обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Это повышает статус самого документа и значительно расширяет сферу его действия. Он не только устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, но и четко формулирует цели и способы государственного регулирования данных сфер.

Важной новацией в кодексе стал трансформация государственного командно-распорядительного способа регулирования отношений в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации в гибкий очень чувствительный механизм, использующий приемы и методы, приемлемые для рыночной экономики. Например, под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается не прямое вмешательство в деятельность тех или иных структур, а установление общих правил и порядка деятельности в данной области, а также ответственность за их соблюдение. Воздушный кодекс Российской Федерации, ст. 12.

Точно так же государственный контроль за деятельностью авиации осуществляется не в смысле вмешательства в хозяйственные или иные функции авиапредприятий или компаний, а в смысле контроля за соблюдением всеми гражданами и юридическими лицами требований воздушного законодательства и международных договоров Российской Федерации. Причем осуществление этих и других функций возлагается на так называемые специально уполномоченные органы. Заметим: не на Министерство гражданской авиации СССР, как было в кодексе 1983 года, не на Федеральную авиационную службу или, положим, Министерство обороны России, как можно было бы записать сейчас, а на "специально уполномоченный орган".

При разработке и рассмотрении проекта Кодекса по этому поводу было немало разноречивых суждений, но, в конечном счете, возобладало одно мнение: Кодекс - документ долговременного действия, и конкретная ссылка на конкретную государственную структуру со временем может превратиться в анахронизм. Ведь жизнь не стоит на месте. Как известно, недавнее Министерство гражданской авиации СССР превратилось вдруг в Департамент воздушного транспорта России, тот в Федеральную авиационную службу, а она в свою очередь в Федеральное агентство воздушного транспорта, Собрание законодательства Российской Федерации, № 11, 2004, ст. 945. да и Министерство обороны Российской Федерации бессменно принимало участие в использовании воздушного пространства. В конечном же счете все они не что иное, как "специально уполномоченный орган".

Еще одним нововведением данного кодекса является измененная классификация авиации. В соответствии со статьей 20 авиация России подразделяется на три вида - гражданскую, государственную и экспериментальную. Авиация, используемая для осуществления военной, пограничной, милицейской, таможенной и другой государственной службы, а также для выполнения мобилизационно - оборонных задач, относится к государственной авиации. Использование государственной авиации в коммерческих целях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Ей отводится одно из центральных мест в обеспечении не только безопасности воздушного пространства Российской Федерации, но и всего государства. Воздушный кодекс Российской Федерации, ст. 21.

Для осуществления функций государственного контроля за деятельностью в области государственной авиации специально уполномоченный орган создает инспекторские службы. И если структура и функции этих служб устанавливаются этим органом (на сегодня - Министерство обороны Российской Федерации), то права и ответственность инспекторов - Правительством Российской Федерации. Как показала практика сегодня и государственная, и экспериментальная авиация активно занимаются в дополнение к своему основному назначению коммерческой деятельностью, а она должна осуществляться в порядке, установленном для деятельности коммерческой гражданской авиации (статьи 22 и 23). Вследствие этого данные виды авиации подпадают под контроль инспекторских служб гражданской авиации. Отсюда определение их полномочий решением Правительства, которое обязательно для всех министерств и ведомств.