Пункт 2 "а" статьи 62 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года гласит, что действие нормы, дающей право на аннулирование договора вследствие коренного изменения обстоятельств, не распространяется на договоры, устанавливающие государственную границу. Комиссия международного права в своем комментарии к указанной статье указывала на то, что договоры о государственной границе безусловно должны признаваться исключением, поскольку иначе эта норма может стать источником опасных тенденций.

Этот пример приведен не случайно, поскольку аналогичное правило характерно и для правопреемства государств в отношении договоров. Согласно статье 11 Венской конвенции о правопреемстве в отношении договоров 1978 года, правопреемство государств не затрагивает границ, а также обязательств и прав, относящихся к режиму границ, установленных договором. Другими словами, если в силу правопреемства возникают какие-либо основания для прекращения или изменения договорных прав и обязательств в отношении границ, то эти основания не могут быть использованы для изменения установленных договором границ или обязательств и прав, относящихся к режиму государственной границы.

Таким образом, правопреемство в отношении государственных границ означает, что государство-преемник наследует границы территории, в пределах которых оно образовалось, и считает их для себя юридически действительными. Статья 11 Конвенции 1978 года ограничивается вопросом последствий правопреемства государств в отношении границ и их режима, установленных договором, и не затрагивает никоим образом действительности самого договора или каких-либо других оснований последующего изменения границ, что подтверждается статьей 14 указанной Конвенции. Следовательно, сам факт правопреемства не может быть основанием при возникновении споров о границах и их разрешении.

Следует заметить, что указанное правило относительно обязательного преемства установленных договором границ не может умалять действия принципа самоопределения и происходящих в результате самоопределения территориальных изменений. Комиссия международного права в своем комментарии к упоминавшейся выше статье 62 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года указывала на то, что самоопределение представляет собой самостоятельный принцип и что предусмотренное данной статьей изъятие в отношении договоров, устанавливающих границы, не исключает действия принципа самоопределения в тех случаях, когда существуют условия для правомерного его применения.

III. Правопреемство в отношении государственной собственности.

Термин "государственная собственность" в Конвенции 1983 года определяется как имущество, права и интересы, которые в момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству7. Таким образом, настоящее определение исключает государственную собственность третьих государств, расположенную на территории государства-предшественника. Поскольку международное обычное право не содержит четких критериев того, что относить к собственности государства, Комиссия международного права сочла необходимым обратиться к внутригосударственному праву отдельного государства-предшественника. Следует иметь в ввиду, что ссылка делается именно на законодательство государства-предшественника, что определенным образом связывает государство-преемника, которое обязано подчиниться определению государственной собственности, установленному его предшественником. Таким образом, государство может наследовать только публичную собственность своего предшественника. Например, государство-преемник не может считать публичной собственностью религиозные или благотворительные учреждения, принадлежащие частным лицам, только на том основании, что по ее законодательству такие учреждения рассматриваются как государственная собственность. Кроме того, государство-предшественник вправе вплоть до момента правопреемства отчуждать публичные владения или часть их, причем отчужденная таким образом собственность не может ipso facto (лат. в силу самого факта) присваиваться правопреемниками, поскольку до фактической передачи суверенитета государство сохраняет право распоряжаться своей собственностью. Отсылка к внутреннему праву диктуется еще и тем, что законодательство каждой страны содержит свое определение государственной собственности.

В случаях правопреемства, кроме образования нового независимого государства, презюмируется наличие соглашения, которое регулирует вопросы, касающиеся собственности госдударства-предшественника. В случае отсутствия такого соглашения, недвижимая собственность, расположенная на территории, являющейся объектом правопреемства, переходит к государству предшественнику. Движимое имущество, связанное с деятельностью государства-предшественника на территории, являющейся объектом правопреемства, переходит к государству-преемнику. Другая движимая собственность, в случаях перехода части территории государства-предшественника, подлежит распределению в справедливой пропорции.

В случае, если имеет место образование нового независимого государства, заключение соглашения между сторонами не исключается, однако Конвенция 1983 года предусматривает, что такие соглашения "не должны наносить ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами". Настоящее положение, выработанное Комиссией международного права, имеет в своей основе соответствующие резолюции ООН, в особенности Положение об экономических правах и обязанностях государств (Charter of Economic Rights and Duties of States) от 12 декабря 1974 года. Недвижимая собственность государства-предшественника, расположенная на территории, являющейся объектом правопреемства, переходит к государству-преемнику. Движимая государственная собственность, связанная с деятельностью государства-предшественника на территории, являющейся объектом правопреемства, переходит к государству-преемнику.

Особо регулируются вопросы, связанные с движимой и недвижимой собственностью, принадлежавшей территории, являющейся объектом правопреемства, до установления зависимости, находящейся за пределами такой территории. Такая собственность, как и собственность, образованная при содействии зависимой территории, переходит государству-преемнику.

Настоящее положение имело своей целью регулирование случаев участия зависимой территории в различных межгосударственных образованиях, например - Международный Банк Реконструкции и Развития. Кроме всего прочего, подлежит учету размер вклада зависимой территории.

IV. Правопреемство в отношении государственных архивов.

Под термином "государственные архивы" понимается совокупность документов любой давности и рода, приобретенных или произведенных государством в процессе его деятельности, принадлежащих этому государству согласно его внутригосударственному праву (в контексте правопреемства, соответственно - на момент правопреемства), находящихся в ведении соответствующих органов государственной власти и используемых для различных целей. Важное значение для определения понятия "государственные архивы" имеют два критерия - критерий места образования и критерий единства архивных фондов. Таким образом, о наличии архива можно говорить лишь в том случае, если документы собраны в одном или нескольких предназначенных для этого местах, то есть непосредственно связанны с местом их накопления.

Существенным отличием этого вида государственной собственности является то, что государственные архивы поддаются воспроизведению, что имеет важное практическое значение, поскольку по своему характеру, содержанию или назначению государственные архивы могут представлять особый интерес одновременно как для государства-предшественника, так и для государства-преемника. В отличие от других видов государственной собственности, которые в большинстве случаев поддаются разделу, в отношении государственных архивов действует принцип сохранения целостности архивных фондов государства-предшественника, вопрос о применении которого диктуется соображениями целесообразности.

Исходя из этого, переход государственных архивов в результате правопреемства может рассматриваться как: фактический переход части государственных архивов, либо воспроизведение соответствующей части архивных фондов государства-предшественника, в отношении которого действует правило надлежащего его исполнения.

Конвенция 1983 года в регулировании вопросов правопреемства в отношении государственных архивов исходит из фактических обстоятельств правопреемства.

По общему правилу, характерному для всех случаев правопреемства, к государству преемнику переходят:

часть государственных архивов государства-предшественника, имеющая отношение исключительно или главным образом к территории, являющейся объектом правопреемства;

часть государственных архивов государства-предшественника, которая в целях нормального управления территорией, являющейся объектом правопреемства, должна находиться на этой территории;

В случае передачи части территории одного государства другому в большинстве случаев между ними заключается соглашение, регулирующие отношения правопреемства. При отсутствии такого соглашения, передача части государственных архивов осуществляется, исходя из вышеуказанного правила. Это же правило действует и при отделении части или частей государства.

В случае, когда государство-преемник является новым независимым государством, помимо вышеуказанной части государственных архивов государства-предшественника, к нему также переходят архивы, на момент правопреемства принадлежащие территории, являющейся объектом правопреемства.

Множественность государств-предшественников может возникнуть при объединении государств. В этом случае все архивы этих государств переходят к государству-преемнику.

Особенностью при разделении государства является то, что государство-предшественник прекращает свое существование, и в этом случае основная часть архивов переходит отдельным государствам-преемникам согласно вышеуказанному правилу. Оставшаяся часть архивов переходит к преемникам справедливым образом с учетом всех соответствующих обстоятельств.

Кроме того, при решении вопроса о государственных архивах, государство-предшественник обязано предоставить государству-преемнику достоверные сведения о наличии в его государственных архивах документов, которые касаются титулов на территорию этого нового государства или которые касаются его границ, либо необходимы для выяснения смысла документов части государственных архивов, которые подлежат передаче. В случае, если государство-предшественник прекращает свое существование, соответствующие вопросы решаются между заинтересованными государствами-преемниками.

Таким образом, преимущественное значение в вопросах правопреемства в отношении государственных архивов имеют соглашениями между заинтересованными государствами. По общему правилу, указанные соглашения не должны наносить ущерба праву народов на развитие, на информацию об их истории и на их культурное достояние.

V. Правопреемство в отношении государственных долгов.

Под термином "государственный долг" понимается любое финансовое обязательство государства-предшественника по отношению к другому государству, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом.

В отношении государственных долгов существует одно важное правило, согласно которому, при возникновении государства-преемника, территория которого непосредственно перед моментом правопреемства являлась зависимой и за международные отношения которой было ответственно государство-предшественник, освобождается от всяких государственных долгов государства-предшественика. Таким образом, факт нахождения территории до момента правопреемства в зависимом состоянии не соотносится с возможностью принятия ответственности за долговые обязательства государства предшественника. Однако с учетом связи между государственным долгом государства-предшественника, возникновение которого так или иначе связано с его деятельностью на территории, являющейся объектом правопреемства, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к этому новому независимому государству, между ними может быть заключено соглашение, предусматривающее иное решение вопроса правопреемства в отношении государственного долга.

Следует отметить, что указанное соглашение не должно наносить ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами, и осуществление этого соглашения не должно подрывать основ экономического благосостояния государства-преемника, другими словами, ставить в зависимость от собственного долга по отношению к третьему государству.

В остальных случаях правопреемства, общим принципом в отношении перехода государственных долгов государства-предшественника к государству-преемнику является справедливое распределение бремени долгов с учетом имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом. Причем, этот принцип применим и в том случае, когда государство-предшественник прекращает свое существование в результате правопреемства, и его государственные долги распределяются между государствами-преемниками, образовавшимися на его территории. Таким образом, субъективный состав отношений правопреемства может быть различным. При объединении государств, распределения долгов не происходит, поскольку государственный долг государств-предшественников переходит к единственному государству-преемнику. При передаче части территории государства другому государству, презюмируется, что между ними существует соглашение, регулирующие вопросы распределения государственного долга. В случае отсутствия такового, вопрос решается согласно вышеуказанному принципу.

VI. Правопреемство в связи с прекращением существования Союза ССР.

Процесс правопреемства в связи с прекращением существования СССР, происходящий в основном в рамках норм международного права, имеет существенную особенность. Она заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым понимается продолжение Россией осуществления предусмотренных в договорах прав и обязательств бывшего СССР. Этот континуитет начал складываться с согласия других правопреемников СССР, которые в свя-и с прекращением его существования поддержали Россию в том, чтобы она "продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях", как предусмотрено в решении Совета глав государств СНГ от 22 декабря 1991 г. Континуитет в отношении членства в ООН и других международных организациях означал и продолжение участия в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в договорных актах, на основе которых функционируют другие организации.

За немногими исключениями, континуитет России был воспринят как должное со стороны государств, участвующих в международном общении, а члены ЕС и Совета Европы выступили 23 декабря 1991 г. со специальным заявлением, в котором приняли к сведению, что права и обязательства бывшего СССР "будут продолжать осуществляться Россией".

Россия, таким образом, имела достаточные основания нотифицировать другим государствам, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать "в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации" и что она "продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР", и просит рассматривать ее в качестве стороны всех таких действующих договоров "вместо Союза ССР" (ноты МИД РФ от 3 и 13 января 1992 г).

Континуитет России обусловлен не только согласием на него других правопреемников бывшего СССР и принятием его почти всеми участниками международного общения, но и рядом объективных факторов.

К их числу относится, прежде всего, неделимость статуса великой державы и ее общей политико-правовой ответственности в мире, которые, как уже указывалось, Россия унаследовала от СССР, являвшегося постоянным членом Совета Безопасности ООН. Это же относится и к статусу, и к ответственности СССР как ядерной державы. В условиях действия режима нераспространения ядерного оружия этот статус не мог юридически возникнуть для всех его правопреемников; не могло ядерное оружие бывшего СССР оказаться и ничейным. И поскольку наибольшая часть потенциала СССР была размещена на территории России, на нее и легло бремя стать продолжательницей прав и обязательств СССР в качестве ядерного государства, что с самого начала нашло свое отражение в Соглашении о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 22 декабря 1991 г. В нем предусмотрены, в частности, перемещение в Россию ядерных средств бывшего СССР из Беларуси, Казахстана и Украины и закрепление этими странами своего статуса неядерных государств с присоединением в этом качестве к Договору о нераспространении ядерного оружия. Применительно к Украине, которая медлила с выполнением своих обязательств по соглашению, понадобилось также достижение трехсторонней договоренности на высшем уровне о выводе с ее территории ядерных боезарядов в Россию в целях их разукомплектования, как это было предусмотрено трехсторонним заявлением президентов России, США и Украины от 14 января 1994 г. Еще один фактор, обусловливающий континуитет России, состоит в неприменимости норм правопреемства к определенной категории договоров. Речь идет о таких случаях, когда применение договора, заключенного государством-предшественником, в отношении государств, являющихся его преемниками, "было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия", как сказано в Венской конвенции 1978 года. Примерами таких договоров могут явиться Соглашение между СССР и США 1987 года о создании Центров по уменьшению ядерной опасности, Договор об окончательном урегулировании с Германией 1990 года, мирные договоры 1947 года и ряд других.

Рассматривая континуитет России, следует иметь в виду, что он отнюдь не противопоставляется правопреемству как таковому, а должен трактоваться как его специфическое проявление в случае, когда при разделении государства юридически, политически да и практически оказывается возможным признание лишь одного из возникших таким образом новых государств в качестве правопреемника в отношении членства в международных организациях, участия в некоторых договорах или применения их отдельных положений (например, о функциях депозитария) и невозможным выступление в этом качестве других государств, также возникших на месте прекратившего свое существование государства-предшественника.

Континуитет России отнюдь не означает, что другие государства, образовавшиеся в связи с распадом СССР, ущемляются в своих правах в области правопреемства. Наряду с Россией, принявшей на себя основные права и обязанности СССР, другие возникшие в его пределах государства также являются его правопреемниками. Как признается в соответствующих соглашениях и решениях, принятых в рамках СНГ, все государства - члены Содружества "являются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР".

Заключение

В заключении следует отметить, что развитие института правопреемства является значимым для всего мирового сообщества. Право наций и народов на самоопределение оценивается как императив международного права, государственно-территориальные изменения могут стать всё чаще встречающимися явлениями, а эффективный институт правопреемства государств - необходимостью современного мира, одной из предпосылок динамического развития взаимосвязанного и взаимозависимого международного сообщества, сохранения международной стабильности, безопасности, а в конечном счёте и мира.

Практика правопреемства довольно обширна и неплохо отрегулирована. Попытка ООН ввести общие для всех правила правопреемства пока не получила необходимой поддержки. Тем не менее, Венские конвенции относительно правопреемства, основываясь на принципе - правила Конвенции применяются в случае отсутствия соглашения сторон относительно правопреемства, служат ориентиром и опорой в самых разнообразных ситуациях изменения правосубъектности государств.

Безусловно, индивидуальные международные права и обязанности государства-предшественника, их преемство государством-преемником (государствами-преемниками) представляет особый интерес для международного сообщества и бывает в центре внимания при правопреемстве государств, главной задачей которого является обеспечение стабильности международных правоотношений. То обстоятельство, что основным источником этих прав и обязанностей государства являются международные договоры, предопределяет особую роль последних в качестве объектов межгосударственного правоотношения в рамках правопреемства государств, а точнее - в рамках юридического правопреемства. См.: Залинян А.М. Правопреемство государств: проблемы и пути их решения./ Ер.: 1998. С.88.

Оценка со стороны новой власти международных договоров, международных прав и обязанностей государства, пережившего социальную революцию, как например Россия в 1991 году, - каждый раз конкретная проблема: в одних случаях может возникнуть необходимость значительного изменения договорных отношений, прав и обязанностей, в других - менее значительного, но необходимость переоценки договоров проявляется у каждого нового государства. И международное право, признавая, утверждая и гарантируя за народами право на изменение государственного строя, самим выбирать и менять свою политическую, экономическую, социальную систему, в качестве одной из важных правовых гарантий осуществления этого права, не может не признавать за государством права, в случаях, когда такое изменение происходит, пересмотреть неприемлемые для него международные договоры. Однако прекращение действия международных договоров, противоречащих новым принципам, сложившимся новым реалиям, может быть реализовано только лишь в соответствии и в рамках, очерченных общепризнанными принципами и нормами международного права, на основе права международных договоров.