Принципы земельного права в РБ

2

ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА. МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

В науке земельного права не достигнуто единства мнений как по вопросу о понятии принципа земельного права, так и об их системе. В одном из первых учебников по земельному праву перестроечного периода указывается, что «в основе содержания и структуры земельного права лежат определенные основополагающие понятия, составляющие его принципы и определяющие его направленность. Существующую систему принципов земельного права составляют общеправовые принципы, свойственные земельному праву как составной части правовой системы, и отраслевые, присущие земельному праву как отдельной отрасли этой системы». Автор главы в этом учебнике профессор Колотинская Е.Н. выделяет следующие принципы земельного права:

принцип множественности и правового равенства форм собственности на землю,

принцип нахождения земли в гражданском обороте,

принцип государственного управления земельным фондом,

принцип множественности форм использования земли,

право самостоятельно хозяйствовать на земле и равенство всех субъектов, осуществляющих использование земли,

целевой характер использования земли,

устойчивость прав на землю,

принцип платности использования земли,

принцип экологизации земельного права.

Автор весьма содержательной главы в другом учебнике профессор Жариков Ю.Г. к числу принципов земельного права относит:

приоритет сельскохозяйственного использования земель перед другими возможными вариантами их использования,

экологическую безопасность как ведущее начало при выборе способов и методов использования земли,

заботу об интересах будущих поколений при осуществлении контроля за деятельностью землепользователей,

льготное предоставление земли природоохранным, оздоровительным, культурным и некоторым другим некоммерческим организациям.

Одновременно принципы земельного права им отграничиваются от принципов земельной политики. Среди последних - принятие на государственный учет и осуществление работ по изучению и картографированию земель, их регистрации, земле- и лесоустройству; составление и ведение государственного земельного кадастра; плановость в использовании земель; изучение спроса на землю и ее распределение между претендентами; резервирование земель для будущих пользователей и ряд др. .

Как представляется, приемлемой является точка зрения ученых, полагающих, что принципы земельного права - это его основополагающие, руководящие начала, отражающие наиболее существенные особенности земельного права, его задачи, систему норм и институтов.

Будучи сформулированными наукой земельного права, принципы приобретают обязательную силу после их соответствующего закрепления в земельном законодательстве и в результате применения на практике.

При формулировании основных принципов земельного права следует исходить из того, что в регулировании земельных отношений появились частноправовые начала. Соответственно этому, будучи объективно обусловленными характером земельных отношений, принципы земельного права как отрасли права не представляют собой нечто раз и навсегда данное, а находятся в постоянном развитии.

Акты земельного законодательства основываются на учете значения земли как научной основы жизни и деятельности человека. Одновременно в основе правового регулирования - представление о земле как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.

Важнейшим принципом правового регулирования является принцип приоритета. Охрана земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Согласно этому принципу землепользователи и землевладельцы осуществляют владение и пользование, а собственники, кроме того, распоряжение землей свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Данный принцип прямо закреплен в ст. I нового Земельного кодекса Российской Федерации.

Одним из центральных принципов земельного права является принцип рационального использования и охраны земель. Обеспечение рационального использования и охраны земель закреплено в преамбуле Кодекса о земле в качестве одной из задач правового регулирования земельных отношений. Под рациональным использованием земли понимается достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в прогрессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве. Принцип рационального использования земель находит закрепление в нормах ряда институтов земельного права, которыми регламентируются вопросы использования отдельных категорий земель: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи и др.

Рациональное использование земель предполагает получение наибольшего количества продукции с каждой единицы земельной площади в сельском и лесном хозяйстве, размещение различных несельскохозяйственных объектов на минимально необходимых по размерам земельных участках или участках, соответствующих установленным нормативам, размещение в городах жилых строений в соответствии с установленными нормативами плотности заселения и т.д.

Под рациональным использованием земель, по мнению В.Н. Харькова, следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека. Рациональное использование, например, сельскохозяйственных угодий предполагает такое экономически эффективное использование соответствующих площадей, при котором средняя урожайность (продуктивность) отвечает кадастровой оценке земли. Только эффективное использование земли может быть признано рациональным. Одновременно такое использование земли предполагает неразрывную взаимосвязь использования земли с ее охраной.

Другим важнейшим принципом является принцип целевого использования земель. Целевое использование земель как принцип правового регулирования состоит в том, что земельное законодательство допускает использование земель строго в соответствии с той целью, для которой они предоставлены, и разрешено использование в соответствии с требованием законодательства. Данный принцип закреплен в структуре земельного фонда, подразделение которого на отдельные категории земель производится в соответствии с основным целевым назначением (ст. 3 Кодекса о земле). В рамках отдельно взятой категории земель законодатель допускает те или иные цели хозяйственного использования земельных участков. Наконец, использование земельного участка не по целевому назначению влечет его изъятие (п. 4 ст. 49 Кодекса о земле).

Законодатель в настоящий период исходит из принципа многообразия форм использования земли. Этот принцип означает, что хозяйственное использование земли возможно на основе права собственности, на праве пожизненного наследуемого землевладения, постоянного пользования и других правах. По действующему законодательству допускаются такие формы использования земли, как использование ее на основе права частной собственности, в том числе общей долевой, общей совместной собственности. Разрешается пользование земельным участком на основе аренды и земельного сервитута.

Принцип равноправного развития различных форм хозяйствования на земле характеризует стремление законодателя упрочить правовое положение собственников, владельцев и пользователей земли. Они в соответствии с положениями земельного законодательства не находятся в состоянии подчинения по отношению друг к другу, обладают во многом одинаковыми юридическими правами и обязанностями по использованию земли. Достаточно указать, что законодатель в одной главе 12 раздела 2 Кодекса о земле регламентирует права и обязанности землепользователей, землевладельцев и собственников земельных участков (см. ст. 64-65 Кодекса о земле).

Введение данного принципа потребовало закрепления за субъектами земельных правоотношений права самостоятельно хозяйствовать на земле. Не допускается вмешательство органов государства в хозяйственную деятельность землевладельцев или землепользователей.

Принцип охраны и защиты прав на землю субъектов земельных отношений проявляется в правоохранительной функции земельного права. Участники земельных правоотношений имеют широкие возможности для защиты своих нарушенных прав и охраняемых законом интересов. Причем в последние годы расширились возможности прибегнуть к судебной форме защиты. Земельные споры в настоящее время разрешаются как исполнительно-распорядительными органами, так и судами (общей юрисдикции и хозяйственными судами).

Принцип платности землепользования пришел на смену бесплатному использованию земли. Его появление связано с переходом к преимущественно экономическим методам управления земельными ресурсами. Пользование земельными ресурсами в Республике Беларусь платное. Формами платы за земельные участки являются земельный налог или арендная плата.

Порядок налогообложения, ставки земельного налога и предельный размер арендной платы за земельный участок устанавливаются законодательством Республики Беларусь.

Новый Земельный кодекс Российской Федерации к числу основных приоритетов земельного законодательства относит:

приоритет охраны жизни и здоровья человека;

единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

дифференцированный подход к установлению правового режима земель;

сочетание интересов общества и законных интересов граждан и ряд других.

Кроме того, специально подчеркивается, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Методы правового регулирования в земельном праве включают в себя ряд правовых приемов, средств и способов воздействия земельного права на земельные общественные отношения.

Земельное право использует:

метод власти и подчинения (административно-правовой) - императивный метод;

метод юридического равенства (гражданско-правовой или метод автономии) - диспозитивный метод.

В земельном праве происходит трансформация, изменение имущественных и управленческих отношений, наполнение их новым содержанием, возникают новые виды общественных отношений, требующий самостоятельного правового регулирования:

административно-правовой метод в земельном праве не применяется без учета специфики регулируемых отношений. Он не распространяется на все земельные отношения. Суть этого метода состоит в применении властных полномочий и государственного принуждения для того, чтобы довести поведение участников земельных отношений до моделей, закрепленных нормами права;

использование императивного метода возможно в нескольких формах: одна из них - в возможности одной из сторон правоотношения непосредственно и самостоятельно применить к другой меры государственного принуждения к исполнению обязанности в случае нарушения нормы права. Вторая заключается в использовании государственного принуждения специально уполномоченными органами;

новый Кодекс о земле провозгласил в качестве задач и целей правового регулирования равноправное развитие различных форм хозяйствования на земле, а также защиту прав на землю субъектов земельных отношений. Таким образом, самостоятельность землепользователей приобретает все большее значение, расширяется использование диспозитивного метода.

В земельном праве оба метода широко используются в сочетании друг с другом.

Следует учитывать, что метод правового регулирования занимает не главное, а вспомогательное место при характеристике земельных отношений и особенностей земельного права.

Метод земельного права, как и любой другой отраслевой метод регулирования общественных отношений, характеризуют четыре основных признака:

характер правового положения участников земельных отношений;

особенность возникновения правовых связей между ними;

специфика разрешения конфликтов;

особенности мер принудительного воздействия на правонарушителей.

В юридической литературе существует мнение о том, что к методам правового регулирования земельных отношений, которые больше всего соответствуют предъявляемым к ним требованиям, следует отнести:

а) метод подчинения;

б) метод воздержания;

в) метод согласования;

г) метод рекомендаций;

д) метод равенства и автономии участников земельных отношений.

Земельное право является самостоятельной отраслью права и занимает определенное место в системе права. Оно наиболее тесно взаимодействует с гражданским, административным, экологическим и аграрным правом.

Как отрасль права, земельное право является правом публичным. Однако оно не лишено частноправовых характеристик. Это связано с возрастанием роли гражданского права как основного регулятора имущественных отношений. Взаимодействие земельного и гражданского права наблюдается на протяжении всех периодов существования земельного права как отрасли права. Ранее эта связь проявлялась в наличии у землепользователей ряда имущественных прав, гражданско-правовых средствах защиты права собственности и права землепользования, а также в некоторых иных вопросах.

Известная тенденция интеграции правового регулирования земельных отношений наиболее ярко проявляется в институтах современного земельного права: собственности на землю, права землевладения, земельных сервитутов, аренды земли. В главе 17 Гражданского кодекса Республики Беларусь закреплены вещные права на недвижимое имущество, в том числе и на землю. Появились сделки с землей: купля, продажа, залог, наследование и др. Может сложиться ошибочное мнение, что земля - обычный товар, а земельное право - не самостоятельная отрасль права, а часть права гражданского. Вместе с тем земельное и гражданское право - это две самостоятельные отрасли права. Предметом правового регулирования у гражданского права выступают имущественные отношения и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие между равноправными и независимыми участниками гражданского оборота. Предметом земельного права выступают земельные отношения. Их особенности состоят как в объекте, так и в круге участников, содержании, основаниях возникновения, изменения и прекращения, способах правовой регламентации и др. Включение земли и земельной собственности в сферу гражданско-правового регулирования осложнило разграничение земельных и гражданско-правовых отношений.

Среди объектов вещных правоотношений наука гражданского права называет природные объекты, включая землю, средства производства и результаты труда. На этом основании можно полагать, что земельное право поглощается гражданским, на деле же этого не происходит.

В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК Республики Беларусь земельные отношения, отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, которые отвечают признакам гражданско-правовых, регулируются гражданским законодательством, если земельным и другим специальным законодательством не предусмотрено иное.

Понятие права собственности как цивилистической категории и как наиболее широкого по объему вещного права применимо и к земельной собственности, если учитывать ее особенности. Вместе с тем право земельной собственности - центральный институт земельного права, и он имеет право на существование как аналогичный институт права гражданского. Земля - не обычный объект права собственности. В связи с разрешением сделок с землей, формированием права частной собственности на землю не происходит автоматического превращения земли из природного объекта в имущество и товар. Право земельной собственности и право собственности на иное недвижимое имущество имеют как общие черты, так и особенности.

Земля и имущество, размещенное на ней, - объекты хотя и сходных, но различных прав. При приватизации зданий, сооружений, расположенных на земле, может возникнуть право собственности на них. Автоматического же возникновения права собственности на землю при этом не происходит. Земельные отношения, связанные с приватизацией земли, регулируются нормами земельного, а не гражданского права.

Среди объектов права собственности граждан ГК Республики Беларусь называет земельные участки. Действующее гражданское законодательство подчеркивает, что земельные участки передаются в собственность граждан в случаях и порядке, предусмотренных земельным законодательством. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законодательством о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК).

Для земельного права как права публичного в целом характерно более жесткое правовое регулирование, чем для права гражданского как частного права. Так, земельное право исходит из наличия у субъекта права собственности на землю как прав, так и обязанностей использовать землю в соответствии с ее целевым назначением. Земельное законодательство нормирует размеры земельных участков, которые могут находиться в собственности граждан.

Переход к рыночным отношениям в земельной сфере потребовал еще более тесного взаимодействия земельного и гражданского права. Так, земельные отношения в крестьянских (фермерских) хозяйствах регулируются земельным законодательством, а имущественные отношения - гражданским. Имеется определенная специфика осуществления сделок с землей, которая находит отражение и в нормах земельного законодательства. Не может обойтись гражданское право без положений, норм земельного права при установлении круга наследников земельного участка. Институт наследования земельных участков появился сначала в Кодексе о земле и лишь затем был включен в гражданское право. Очевидно, что по пути тесного взаимодействия пойдет развитие земельного и гражданского права и в дальнейшем.

Вместе с тем гражданское право, как и соответствующее законодательство, регулирует отношения земельной собственности и иные вещные права на нее только в самых общих чертах.

Гражданское право содержит общие подходы к урегулированию сделок с землей. Их конкретизация и наполнение реальным содержанием осуществляются нормами земельного права. Аналогичным образом может быть прослежена связь земельного и гражданского права и в арендных отношениях, наследовании земель и др. Нельзя не учитывать, что гражданское право как одна из главных отраслей в системе права возрождается в качестве частного права. Для земельно-правового регулирования характерны элементы публичного права. Деление права на частное и публичное во всех развитых правовых системах рассматривается как основополагающее. По какому пути пойдет развитие земельного права? В последние годы мы отмечаем усиление частноправовых начал в регулировании земельных отношений. Вопрос о соотношении частного и публичного права имеет и важное практическое значение. От его решения зависят пределы государственного вмешательства в частную жизнь, в экономическую и иную сферу жизни общества.

Земельное право в целом является публичной отраслью права. Ограниченность земельных ресурсов, их значение для экономики государства обусловливает публично-правовой характер, как самих земельных отношений, так и метода их правового регулирования. Очевидно, что дальнейшее развитие этих отраслей пойдет по этому пути: гражданского как частного, а земельного - как публичного права.

Земельное право до недавнего времени преподавалось в юридических вузах в курсе экологического права. На этом основании существует мнение о необходимости их отождествления (хотя бы в рамках одной учебной дисциплины). Как самостоятельная отрасль, земельное право не должно входить в экологическое право. Это - две тесно взаимосвязанные, но различные отрасли права. Экологическое право регулирует отношения, возникающие в связи с охраной природных объектов: земель, вод, лесов, недр, атмосферного воздуха и др. В предмет земельного права входят только отношения, связанные с использованием земли, причем нормы земельного права регулируют преимущественно экономические земельные отношения. Влияние экологического права на земельные отношения проявляется в экологизации земельного законодательства, сочетании собственности на землю, землевладения и землепользования с требованиями по охране земель и охране окружающей среды в целом. К числу источников экологического права относятся лишь те нормы земельного права, которые определяют направления и содержание охраны земель как составной части окружающей природной среды, общие требования экологической безопасности и экологического правопорядка.

Земельное право как самостоятельная отрасль права входит в группу природно-ресурсных отраслей права. Однако оно не просто является одной из природно-ресурсных отраслей, но и выполняет заглавную роль. Существование земельного права как самостоятельной отрасли права явилось основой для формирования природно-ресурсного права и его составных частей: водного, горного, лесного, фаунистического и других. У этих отраслей права много общего: институты государственной собственности, пользования, управления, охраны. Сходен и механизм регулирования лесных, земельных, водных и иных отношений.

Нормы земельного законодательства могут включаться и включаются в лесное, водное законодательство, законодательство о недрах, а нормы вышеназванных отраслей - в земельное законодательство. Однако земельное право занимает центральное место в этой системе. Следует также учитывать, что использование природных ресурсов предполагает в своей основе и использовании земельного участка.

Земельное право отграничивается от административного права по предмету, методу, принципам, источникам правового регулирования. Использование в земельном праве административно-правового метода не лишает эту отрасль права самостоятельного существования. Эти отрасли разграничиваются, в первую очередь, предметом и методом правового регулирования. Причем предмет регулирования представляется основой разграничения и основным критерием выделения земельного и административного права в самостоятельные отрасли, а метод правового регулирования - дополнительным. Критерий предмета правового регулирования разграничивает нормы административного права на три главные подотрасли: управленческое право, полицейское право, право административной юстиции. Управленческое право составляют нормы, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления. Полицейское право как совокупность административно-правовых норм регулирует общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности. Право административной юстиции - это совокупность административно-процессуальных норм, регламентирующих судебный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами (либо организацией), с одной стороны, и органов государственной власти - с другой.

Предметом земельного права являются земельные отношения: по распределению, использованию, охране земель.

Земельное право взаимодействует с административным правом.

До недавнего времени эта связь проводилась в сравнении институтов управления, где одни и те же отношения регулируются нормами и административного, и земельного права. Земельное право взаимодействует с административным и в праве административной юстиции. Однако это взаимодействие не означает потерю самостоятельности той или иной отрасли права. Земельное право не изолировано и от других отраслей права.

Институт земельного права - относительно самостоятельная и имеющая свое ядро совокупность норм, регулирующих однородные земельные отношения.

Совокупность институтов земельного права, органически связанных между собой и расположенных в определенной последовательности, образует его систему.

Институты земельного права могут быть простыми и сложными. Последние включают несколько простых институтов. Сложными являются институты земельной собственности, землевладения, землепользования, управления земельным фондом и ряд иных. Институты подразделяются на субинституты, которые представляют собой небольшую совокупность норм, регулирующих земельные отношения.

Система земельного права постоянно изменяется, наполняется новым содержанием. Совершенствование правовых институтов происходит как с позиции их состава, перечня, так и содержания. Земельное право как регулятор экономических земельных отношений устанавливает в нормах права режим земельного фонда и основные требования по его использованию, а также отношения по присвоению и реализации результатов труда на земле.

В земельном праве, как и других отраслях, выделяют общие и специальные институты. Общие институты составляют Общую часть земельного права, а специальные - Особенную.

Место того или иного института в Общей и Особенной частях земельного права не может быть определено произвольно. Оно определяется значением и ролью конкретного института в системе земельного права; зависит от роли и значения отдельных категорий земель, правовой режим которых определяется этим институтом; расположение институтов определяется местом его норм в структуре главного земельного закона - Кодекса о земле.

Общую часть земельного права составляют:

институт права собственности на землю;

институт права землевладения;

институт права землепользования;

институт аренды земли;

институт управления в области использования и охраны земель;

институт охраны земель;

институт юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.

Нормы Общей части подлежат учету при применении всех других земельно-правовых норм.

Институты Особенной части определяют правовой режим отдельных категорий земель:

сельскохозяйственного назначения;

населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов), садоводческих товариществ и дачного строительства;

промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения;

природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

лесного фонда;

водного фонда.

В юридической литературе определение правового режима государственного земельного фонда было предложено профессором Н.И. Красновым. Он отмечал, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве.

Как указывает профессор О.И. Крассов, практическое значение понятия «правовой режим» заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, т.е. установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования соответствующих титулов прав на землю, особенности использованием и охраной земель и т.д. Использование этого понятия применительно к земельному участку означает определение содержания конкретных прав и обязанностей лиц, которые используют участок на законных основаниях.

Действующее земельное законодательство содержит значительное число норм, охватывает своим регулированием значительное число общественных отношений. Так, вполне сформировались такие институты земельного права, как институт возмещения убытков собственникам, владельцам и пользователям земли, Причиненных изъятием или временным занятием земельных участков. В системе норм земельного права можно выделить институт права собственности, владения и пользования землей физических лиц; институт права собственности и пользования землей юридических лиц. В стадии становления находятся институты земельных сервитутов, ограничения права землевладения и землепользования и ряд иных.

Система науки земельного права шире его отрасли. Наука изучает не только нормы и институты данной отрасли, но и предмет и метод правового регулирования, основные принципы и источники, историю становления и развития земельного права и земельного законодательства, теоретические взгляды на те или иные институты и нормы земельного права.

Список использованных источников

1. Конституция Республики Беларусь 1994 года. Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) Минск «Беларусь» 2004 г.

2. Гражданский кодекс Республики Беларусь: с комментариями к разделам / Комментарии В.Ф. Чигира. - 3-е изд. - Мн.: Амалфея, 2000. - 704 с.

3. Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. № 425. Принят Палатой представителей 17 июня 2008 года. Одобрен Советом Республики 28 июня 2008 года. Юридическая база «ЮСИАС».

4. Колбасин Д.А. Гражданское право. Общая часть. - Мн.: ПолиБиг. По заказу общественного объединения «Молодежное научное общество». 1999. - 360 с.

5. Станкевич Н.Г. Земельное право Республики Беларусь. Учебное пособие. - Мн.: Амалфея, 2000. - 480 с.