Значение, применяемость и эффективность административной ответственности

Одной из функций административного права является охрана окружающей природной среды, а его нормы ведущим элементом механизма действия административного и экологического права по охране континентального шельфа и исключительной экономической зоны.

Основной проблемой охраны живых ресурсов и государственного контроля в этой сфере является их масштабное расхищение. Характеристика наносимого ущерба выступает исходным понятием анализа эффективности административной ответственности в данном параграфе.

В России ежегодно примерно на 60-70% рыбная продукция идет на экспорт, который достигает ежегодно 1-1,5 млн. тонн при стоимости 1,1-1,7 млрд. долларов. Одновременно объем импортируемых рыбы и рыботоваров достиг в настоящее время 500-700 тыс. тонн, на сумму до 500 тыс. долларов.

Нелегальный экспорт рыбной продукции в настоящее время достиг 2,5 млн. долларов в год. Мощности береговой рыбоперерабатывающей предприятий используется только на 25%. Поставки морепродукции в Россию составляет от 20% до 40% от всего объема вылова.

К сожалению, сегодня нет достаточно объективной информации об объемах вылова морских и биологических ресурсов и нет объективной информации, о ее экспорте в другие государства. В 1999 году по данным Госкомстата России импорт крабов в Японию составил 34,9 млн. долларов, а по данным японской стороны он составил 446 млн. долларов. По данным Министерства финансов России, в 1999 году количество заходов российских промысловых судов в порты Японии составил 8 тысяч. Незаконный вывоз ценных видов крабов привел практически к их исчезновению в районе

о.Сахалин. По оценке налоговых органов Приморского края, две трети добываемой в крае морепродукции скрывается путем перегруза в море для отправки за рубеж. В 1999 году в акваториях Охотского и Баренцева морей в ходе минтаевой и лососевой путин отмечались случаи краткосрочных заходов российских судов в запрещенные для промысла районы, что позволяло им за короткое время добывать большое количество рыбы с высоким содержанием икры (в течение часа - до 40 тонн продукции). Вследствие браконьерского промысла явилось то, что впервые за годы реформ произошло снижение основных рыбных запасов в 200-мильной экономической зоне России: минтая, крабов в морях Дальнего Востока; трески, пикши в Баренцевом море; осетровых в Волго-Каспийском бассейне, в Азовском море.

Ежегодный вылов морских биоресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации составляет 5 млн. т. В настоящее время промысел сосредоточен на вылове наиболее ценных и высокостоимостных видов живых ресурсов. Промысловые суда большой мощности, предназначенные для ведения промысла в открытой части мирового океана и в исключительных экономических зонах иностранных государств, ловят рыбу в российских водах.

По данным российского представительства ТРАФФИК Европы, в Азовском бассейне с 1937 г. и по настоящее время уловы осетровых снизились более чем в 36 раз. Катастрофическое снижение численности привело к необходимости включения в Красную книгу России понтийских подвидов шипа и белуги. В Каспийском бассейне официальными рыбоохранными и научно - исследовательскими организациями доля нелегального вылова оценивается от 80-100% от легального. Объем незаконного вылова морепродуктов, по сравнению с квотами разрешенного вылова, трудно поддается определению. Для минтая, эта цифра колеблется от 15 (по оптимистической оценке органов внутренних дел) до 50%. Для лососевых рыб этот показатель колеблется от 50% для нерки и до 100% для горбуши. Судя по стоимостным показателям, для краба этот коэффициент может достигать 300%.

Что касается прогнозов, то они неутешительны. Поголовье рыб осетровых пород сокращается. Статистика вылова осетра с начала века в Каспийском бассейне выглядит следующим образом: 1903 г. (рекордный) -39 тыс. т., 1930, 1932, 1937 -22 тыс. т., 1943 г. - 4,5 тыс. т., 1960 г. - 10 тыс. т., 1977 г. - 27 тыс. т., 1997 г. - 1,8 тыс. т., 1998 г. - 1,2 тыс. т., Международная экологическая общественность и природоохранные организации объединяют усилия в деле спасения осетровых. На 10-ой Конференции стран-участниц Конвенции о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), проходившей летом 1997 года в Хараре (Зимбабве), осетровых включили в список охраняемых видов.

Потребление рыбопродукции на душу населения в России снизилось до 10,3 кг/год, в то же время в Мексике оно составляет 17 кг., в США - 21 кг., в Чили - 23 кг., в Испании - 37 кг., а в Японии - 72 кг.

Промысловые суда Японии, Китая, Польши, Республики Корея в течение многих лет вели интенсивный лов в центральной части Берингова и Охотского морей. Сверх установленных норм ими было выловлено несколько миллионов тонн рыбных запасов. В том же духе действовали и рыбаки Исландии, некоторых других государств, выбирая живые ресурсы в анклаве Баренцева моря. Подобный бесконтрольный лов вполне может обернуться экологической катастрофой. По мнению специалистов, за последние пять лет, он составил до 50 млрд. долларов.

Данные только по Дальневосточному региону таковы: по учету японской стороны в 1995 году россияне ввезли в Японию 56 тыс. тонн крабов на сумму 622 миллиона долларов, а по официальным данным Сахалинского таможенного комитета - 7 тыс. тонн на сумму 85 млн. долларов. В 1996 году данные Японии - 62 тыс. тонн, а по нашим - около 7 тыс. тонн.

В 2001 г. все отмеченные выше негативные тенденции развития обстановки на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации сохранились. По прогнозам специалистов ситуация будет характеризоваться увеличением масштабов противоправной деятельности российских и иностранных промысловых судов по расхищению морских биоресурсов страны.

Противоправной деятельностью занимаются как российские, так и иностранные промысловые суда, являясь нарушителями установленных законодательством правил. В настоящее время в исключительной экономической зоне Российской Федерации осуществляют промысел более 700 российских и около 100 иностранных судов. Именно они являются субъектами одного из наиболее распространенных видов нарушений - это нарушения режима границы и пограничного режима, связанные с незаконной добычей морепродукции. Нарушители, как правило, не выполняют требования должностных лиц Пограничной службы.

Наблюдается рост количества нарушений режима Государственной границы Российской Федерации и пограничного режима российскими промысловыми судами. По данным Пограничной служб в 1998 г. нарушения, связанные с незаконным промыслом, составляли 42% от общего количества нарушений режима границы и пограничного режима, в 1999 г. они превысили 50%. Основной целью нарушителей является перегруз морепродукции и товаров между судами каботажного плавания и кораблями, оформленными за границу. Например, Турция, не имеющая своих осетровых, ежегодно поставляет на мировой рынок в год до 500 т. черной икры поступающей в основном из Дагестана.

Прокурорские проверки деятельности рыбоперерабатывающих компаний показывают, что в регионах промышленного лова рыбы, как правило, при освоении квот на вылов биоресурсов, типичны такие нарушения, как вылов биоресурсов сверх разрешенных объемов; вылов биоресурсов, не предусмотренных разрешением; вылов биоресурсов ранее или позднее разрешенных сроком.

Основными трудностями в применении норм административной ответственности за правонарушения на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне и факторами влияющими на эффективность деятельности Пограничной службы и других специально уполномоченных государственных органов по охране живых ресурсов, являются следующие:

1) затруднен контроль за соблюдением квот вылова морепродукции. Между тем объемы промыслового использования живых ресурсов превышают научно установленные нормы в 20 раз. Сведения о разрешениях и квотах на вылов морепродукции поступают от бассейновых управлений Федерального агентства по рыболовству в подразделения Морской охраны пограничной службы ФСБ России с большим опозданием, а время, требуемое на их анализ, порой делает контроль за деятельностью промысловых судов малоэффективным.

2) рыболовецкие суда, осуществляющие промысловую деятельность на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне являются, как правило, собственностью юридических лиц, привлечение которых к административной ответственности предусмотрено только недавним Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

3) затруднен контроль за соблюдением пользователями условий лицензий и разрешений на вылов морепродукции со стороны инспекторов региональных управлений Пограничной службы, в силу того, что сложно установить факт реализации полученной квоты на вылов отдельно взятого судна, совершающего для этого несколько рейсов. До сих пор сохраняется порядок, согласно которому судно с суточным уловом 1 т. краба получает квоту вылова 1.5 - 3 т. в течение трех месяцев, что снижает эффективное использование ст. 8.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которой предусмотрена ответственность за нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе. Судно осваивает квоту за 2-3 дня, и до последнего дня скрывает истинный улов, а в конце срока действия разрешения показывает, что за время выловлено положенных 3 т. Установить же точно, в каком объеме реализована квота на вылов морепродукции юридического лица практически невозможно. Пока нет возможности добиться стопроцентного контроля за перегрузками продукции и транспортировочными операциями в экономической зоне. Инспектора не могут лично отслеживать выгрузку продукции российскими судами в удаленных от России портах. В настоящее время рыболовецкие траулеры непосредственно или через транспортные суда направляют свою добычу в 15 государств мира. В их числе - Англия, Дания, Норвегия, Канада, Польша, Япония, Корея и др.

4) до сих пор не подписаны договоры с некоторыми сопредельными странами о разграничении экономической зоны и континентального шельфа государства. Это затрудняет применение ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа. Это касается Южно-Курильского региона и отношений России с Японией, региона Черного моря, где участились случаи незаконного промысла турецких судов; сложная обстановка сложилась на Каспии, где на сегодняшний день национальная юрисдикция каждого из прикаспийских государств ограничена береговой чертой, и меры по пресечению браконьерства Пограничная служба может предпринимать только в отношении собственных судов и граждан. Еще в 1992 г. Россия выступила с инициативой подписания международного соглашения (конвенции) по осетровым рыбам. В основу соглашения положен всесторонне обоснованный принцип безусловного запрета морского промысла осетровых на Каспии. В августе 1995 г. по инициативе академика А.Л. Яншина группа ученых России обратилась к главам прикаспийских государств, срочно подписать соглашение. К сожалению «Соглашение» не подписано до сих пор.

Сегодня для России актуален вопрос установления пределов суверенных прав в океанских и морских регионах. Невероятно, но факт, что сегодня в стране нет ни одного региона океанской, морской границы, где бы были четко установлены и закреплены пределы суверенных прав Российской Федерации. Ныне из 60 тыс. км. Государственной границы России 38,8 тыс. км. Приходятся на морские участки. К настоящему времени остаются неурегулированными 142 км. Морской границы с Литвой, 320 км. с Украиной, 85,8 км. с Азербайджаном, 49 км. с США, 194,3 км. с Японией. Не разрешен вопрос о точке стыка границ морских участков с Норвегией в Балтийском море. Между Россией и США в Северном Ледовитом и Тихом океане проходит самая протяженная в мире морская граница, правовой режим которой также не урегулирован.

5) некоторыми субъектами Российской Федерации оспаривается право федерального центра на регулирование использования морских биологических ресурсов, а значит и правомерность деятельности в этой сфере Пограничной службы. Так, например, обстоят дела в Дагестане применительно к ресурсам Каспия, в Таганроге применительно к ресурсам Азовского моря. Следует добавить к этому коррумпированность правоохранительных структур, органов государственной власти и местного самоуправления, вытекающее из этого нежелание принимать сколько-нибудь действенные меры, направленные на пресечение хищнического промысла ценных биологических ресурсов. На Каспии, морской лов осетровых развит прежде всего в Республике Дагестан, где это явление приобрело небывалый размах. В этом виде бизнеса имеют свою долю большинство высших чиновников республики, в него вовлечены рыбоохрана и правоохранительные органы республики.

6) браконьерство принимает изощренный характер. Порой преступные группы являются посредниками между научно-исследовательскими учреждениями, получающими ежегодно право на

отлов морских биологических ресурсов, с целью оценки их состояния и перспектив развития. Так, Госкомрыболовство РФ необоснованно выделяло НИИ рыбного хозяйства квоты на вылов рыбы в научных целях, которые сравнимы с промышленным выловом. В свою очередь, НИИ, получив завышенное количество квот, проводит их распределение с нарушениями, выделяя их зачастую предприятиям - посредникам, которые не имеют своих мощностей, а также не имеют своего рыболовного участка;

7) отсутствует порядок премирования инспекторов рыбоохраны, как инструмент повышения их материальной заинтересованности и стимулирования труда по вскрытию нарушений и взысканию штрафных санкций;

8) проблема защиты континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ усугубляется из-за отсутствия координации в действиях федеральных органов исполнительной власти, отсутствием взаимопонимания и взаимодействия. Наиболее остро это ощущается в Калининградском регионе, в акваториях Азовского и Каспийского морей.

9) наконец, заниматься браконьерством подталкивает людей безработица и нищета. За последние 10 лет почти полностью прекратилась агитационная и профилактическая работа по вопросам охраны природной среды. Отсутствие объективной и доходчивой информации о ценности каждого экземпляра ценных пород рыб для экосистем региона ведет к невосполнимым потерям.

Таким образом, налицо разнообразные по своему содержанию факторы, которые в различной степени снижают эффективность административной ответственности.

Представляет интерес результаты итоги некоторых пограничных операций, проведенных в 1995-1998 гг. силами Морской охраны ФПС РФ (региональными управлениями).

Общий экономический эффект по этим операциям составил 346 тыс. долл. США и I млрд. руб. наложенных штрафов.

С 1995 года ежегодно, везде, где водятся ценные породы рыб: Мурманск, Астрахань, Дальний Восток, Дагестан проводится операция «Путина», активное участие, в которых принимает Пограничная служба.

В операции «Путина-95» принимали участие более 350 кораблей и катеров пограничных войск, около 40 судов рыбоохраны и спецморинспекций Минприроды России, 6 кораблей ВМФ. Самое активное участие в совместных действиях приняли ГТК, МВД, Минприроды, ФСБ России. Основные усилия были сосредоточены на Южно-Курильском, приморском, сахалинском направлениях, в Охотском и Беринговом морях, открытой части Баренцева моря, Азовском и Каспийском морях, Финском и Калининградском заливах, юго-восточной части Балтийского моря, реках Амур, Уссури и их притоках.

За нарушения правил ведения промысла оштрафовано 21 иностранное и 158 российских судов, при этом сумма штрафов составила около 800 тыс. долларов США и более 466 млн. рублей, задержано контрабанды на сумму около 950 млн. рублей, совместно с органами рыбоохраны конфисковано незаконно добытых морепродуктов на сумму более 700 млн. рублей, по предварительной оценке предотвращен экологический ущерб на сумму более I млрд. рублей. Правоохранительными органами по фактам преступлений за этот период возбуждено более 3 тысяч уголовных дел, пресечена деятельность 19 подпольных цехов по изготовлению баночной икры и балычной продукции. Кроме того, были изъяты 365 единиц огнестрельного оружия, 65 взрывных устройств и 27 килограммов наркотиков.

Специальная пограничная операция "Путина-Амур" проводилась на участке Дальневосточного пограничного округа. В 1997 году в результате проведения операции предотвращен экономический ущерб государству на сумму более I млрд. 400 млн. рублей. Задержано 45 нарушителей границы, взыскано административных штрафов на сумму более 5 млн. 300 тыс. руб., изъято более 14,2 браконьерских сетей и снастей.

В ходе проведения в 1997 году частных пограничных операций "Дагестан" и "Каспий" на участке Кавказского особого пограничного округа задержано и изъято: лодок - 288 ед., лодочных моторов - 162 шт., рыбы осетровых пород - 41,9 тонн, икры - 296,18 кг, контрабандных товаров на сумму 124 млн. рублей и 40 тыс. долларов США наложено штрафов на сумму 138 млн. 352 тысячи рублей, возмещен нанесенный ущерб на сумму 800 млн. 680 тысяч рублей.

В период с 11 по 26 февраля 1997 года с целью пресечения незаконной деятельности российских и иностранных промысловых судов в исключительной экономической зоне в Охотском море силами заинтересованных ведомств, проводилась частная операция "Минтай-97". Руководство осуществлялось командующим морскими силами Северо-восточного пограничного округа. Всего за время операции осмотрено 17 российских и 10 иностранных судов.

В связи с началом лососевой путины и активизацией промысловой деятельности с 23 июня по 10 июля 1997 года силами Северо-Восточного пограничного округа во взаимодействии с управлениями рыбоохраны, спецморинспекциями, УВД, УФСБ, ГТК и налоговой полицией проведена частная пограничная операция "Лосось-97", основная цель которой пресечение нарушения границы, контрабандной и иной противоправной деятельности, расхищения живых ресурсов в территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В результате проведенной операции осмотрено 64 российских и 8 иностранных судов, конфисковано 180 кг незаконно добытой лососевой икры, 8 тонн лосося, оштрафованы 4 российских и 1 иностранное судно на сумму более 15 тыс. долларов США.

В 1998 г. проведено 14 частных пограничных операций во всех регионах. Северо-кавказское региональное управление - с 6 по 20 января с.г. Результаты: осмотрено - 6, задержано - 1 судно, изъято - 400 метров сетей, 4 лодочных мотора. СВРУ - с 5 февраля по 5 марта с.г. "Минтай-98". Результаты: осмотрено - 74 судна, из них 2 иностранных, выявлено 15 нарушений, оштрафовано - 13 судов на сумму около 700 тыс. руб., предотвращенный ущерб составил 77 тыс. руб.

Арктическое региональное управление - с 16 по 31 марта "Треска-98". Результаты: осмотрено 26 российских судов. Нарушений промысла, пограничного режима не выявлено.

Северо-Кавказское региональное управление - с 10 по 20 марта частная пограничная операция в рамках операции "Путина-98". Результаты: задержано - 20 плавсредств, изъято - 17 лодочных моторов, 25 км сетей, оштрафовано 7 судов на сумму 180 мин. окладов.

Тихоокеанское региональное управление - частная пограничная операция в рамках операций "Путина-98" и "Био-98". Результаты: осмотрено 40, привлечено к ответственности 9 судов, сумма штрафов составила 123,8 тыс. руб.

Тихоокеанское региональное управление - с 24 марта по 10 апреля частная пограничная операция в рамках операции "Био-98". Результаты: осмотрено 8, привлечено к ответственности 9 судов, общая сумма штрафов - около 200 тыс. руб., конфисковано 10 крабовых порядков (920 крабовых ловушек), 1,3 т краба. Экономический эффект превысил 320 тыс. руб.

Северо-кавказское региональное управление - с 25 апреля по 18 июня "Био-98". Результаты: осмотрено -56 судов, в т.ч. 1 иностранное, задержано 10 и оштрафовано 8 российских судов; сумма штрафов составила 5,6 тыс. руб., сумма предотвращенного ущерба превысила 4,7 млн. руб., изъято: 4 плавсредства, 8 лодочных моторов, 22 км сетей, более тонны рыбы. Совместно с органами рыбоохраны осмотрено - 7, задержано - 1 судно; изъято - 19 км сетей; сумма предотвращенного ущерба составила около 270 тыс. руб.

Северо-восточное региональное управление - с 10 мая по 30 мая "Био-98". Результаты: осмотрено 64 судна, задержано 14 иностранных, привлечено к ответственности 16 российских и 2 иностранных судна; оштрафовано 13 российских и 1 иностранное судно; сумма наложенных штрафов составила 51 тыс. руб. и 15,4 тыс. долл. США; сумма ущерба составила 36 млн. руб.: конфисковано 90,9 тонн незаконно выловленной рыбопродукции.

Северо-восточное региональное управление - с 1 июля по 31 августа "Лосось-98". Результаты: осмотрено 49, привлечено к ответственности 21 судно, сумма штрафов составила 289 тыс. руб. и 78 тыс. долл. США, конфисковано морепродуктов на сумму 9,5 тыс. руб. и 14,3 тыс. долл. США.

Северо-Кавказское региональное управление - с 15 по 30 сентября "Азов-98". Результаты: осмотрено 69 судов, в т.ч. 4 иностранных, задержано 32 российских и 3 иностранных судна, оштрафовано 18 российских и 2 иностранных судна, сумма штрафов превысила 7 тыс. руб., конфисковано 5,4 т морепродуктов, 10,7 км сетей, 2 промышленных трала, 4 плавсредства, 3 лодочных мотора, сумма предотвращенного ущерба составила 1,6 млн. руб. Дальневосточное региональное управление - с 14 сентября по 15 октября "Путина-Амур-98". Результаты: осмотрено 19 судов, задержано 1 иностранное судно.

Всего за 1998 г. Силами и средствами Морской охраны Пограничной службы в результате систематических служебно-боевых действий, частных пограничных операций, пограничных боевых служб, активной работы инспекторского состава ОМБИР на судах в море и портах было осмотрено 4408 российских и 405 иностранных судов, сумма наложенных штрафов и конфискатов составила 6,3 млн. руб. и 35,8 тыс. долларов США. 663 российских и 47 иностранных судах нарушали режим исключительной экономической зоны, континентального шельфа, правил промысла морских биологических ресурсов, 296 судов нарушали правила пограничного режима. Силами МОХР пресечено нарушений режима границы 198 российскими и 470 иностранными судами и плавсредствами.

Таким образом, анализ служебно-боевой деятельности сил МОХР Пограничной службы показывает, что Морская охрана - реальная сила по защите экономических и политических интересов страны в ее морском пограничном пространстве.

В 2000 г. должностными лицами Пограничной службы привлечено к административной ответственности 3924 человека.

Кругом общественных отношений, регулируемых административным правом могут быть такие виды общественных отношений как надзорно-контрольные и административно-принудительные отношения. Осуществление деятельности Пограничной службы по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации обеспечивается наличием в законах ряда административных норм. К ним можно отнести:

а) обязанность всех лиц, планирующих осуществление какой-либо деятельности на континентальном шельфе, своевременно предупредить пограничную службу о месте и времени работ на шельфе, количестве сил, средств и механизмов, которые будут использоваться при этом;

б) право должностных лиц Пограничной службы беспрепятственно посещать борт судна, осуществляющего деятельность на континентальном шельфе.

Эффективность административной ответственности и административного механизма в целом применительно к сфере охраны живых ресурсов и может выражаться только в свидетельствах уменьшения наносимого ущерба. Однако ранее приведенные данные говорят, что функция по привлечению к административной ответственности за экологические правонарушения на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации реализуется недостаточно эффективно. Большая часть добываемой морепродукции не попадает на внутренний рынок страны. Живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны подвергаются разграблению.

Нарушение требований административного законодательства как противоправное деяние обуславливает необходимость применения соответствующей меры государственного принуждения и привлечения виновного в содеянном к ответственности.