- 4 -

Введение

Миграция как самостоятельное явление общественной жизни получила признание со стороны государства в начале 90-х гг. XX в. Основными факторами, обусловившими этот процесс, стали: распад СССР; падение «железного занавеса»; строительство новых государственных институтов; переориентация российского общества и государства на эффективные механизмы обеспечения и защиты прав человека.

Развал СССР и последующие за ним миграционные процессы на постсоветском пространстве, кроме проблем вынужденного переселения, трудовой и нелегальной миграции, мигрантофобии и этнической нетерпимости, обусловили проблему гражданства лиц, находящихся на территории России. Она, в свою очередь, порождает другие общественные проблемы, последствия которых еще не проявились в полной мере.

В настоящее время наша страна находится на шаге от демографического кризиса, правительство принимает ряд мер, чтобы остановить сокращение численности населения. В этих условиях, миграционная политика играет не маловажную роль, и её изучение и понимание работы всего аппарата гражданской политики актуально для каждого жителя РФ. А меня, как патриота, эта проблема задевает в большей степени. Согласно переписи 2002 г. гражданами России в ней являются 98,1%, зафиксированного в переписи населения. Иностранцы не достигают и одного процента (0,7%). Еще меньше доля лиц без гражданства - 0,3%. А население, не указавшее гражданство, составляет 0,8%. Однако, абсолютные значения трех последних групп населения поражают своими параметрами. Перепись 2002 г. «насчитала» иностранцев в количестве 1 025 тысяч человек, лиц без гражданства - 429 тысяч человек, лиц, не указавших гражданство - 1 269 тысяч человек. То есть, в России присутствовали 2 724 тысячи человек, не являющимися гражданами России. На первый взгляд это явление кажется естественным: ведь в каждом государстве живут иностранцы. Но в случае с Россией, иностранцы составляют лишь 37 % от почти 3 миллионной группы населения, не связанного с Россией гражданско-правовыми обязательствами. Кроме того, вновь возникает вопрос о том, почему более 1 млн. 200 тыс. человек попали в состав лиц, не указавших гражданство? Их число превышает даже число иностранцев. Все это свидетельствует о наличии серьезной проблемы, касающейся гражданского статуса значительного количества населения, находящегося в России.

Целью моей работы является изучить, анализировать и постараться поднять тему: «Проблемы и последствия гражданского статуса мигрантов» для дискуссионной беседы на уровне правительства Калужской области; для дальнейшего рассмотрения и принятие поправок в ныне существующие законы, или создание нового комитета регулирующего политику мигрантов.

В процессе создания работы, мной было пересмотрено большое количества информации. Я пользовался различными источниками, это: книги, СМИ, интернет, научные фильмы. Анализируя источники, я могу сказать, что моя тема затронута везде хорошо. В интернете содержится огромное количество информации но, она не систематизирована и на сегодняшний день является устарелой. Так же хотелось бы отметить, что в сети интернет не создано ни одного сайта посвящённого институту гражданства, и обычному пользователя приходиться брать информацию у частных юрист консулов, что отнимает значительное время. Книги, как источник информации имеют так же свои плюсы и минусу. К минусам относится то, что по данной теме литературы очень мало и она уже устарела и её бывает трудно найти, но, несмотря на это книги являются более чёткой системой чем интернет ресурсы. Наибольшшее количество информации было взято мной из СМИ, хотелось бы наиболее отметить «Русскую газету», в которой во время отражались все происходящие события.

Современная Россия представляет собой уже далеко не ту страну, которая расположилась на востоке материка Евразии. Хотя границы с распадом СССР поменялись не значительно, но ценности людей и облик жизни стал другим. Эпоха камунизма кончилась и теперь на всех парах мы быстрее стараемся унестись в светлое будущее капитализма. Но это осуществить не так просто как на словах. Законодательная база хоть и исправлена, но остаются ещё большие «просветы», одним из которых является миграционная политика. И если их не решить во время то Россия из одной из ведущих держав может превратится во второсортную страну.

Понятие гражданства. До 1917 года в Российской империи не существовало, даже понятия - гражданин России. Жители России были подданными. При этом поданные делились на несколько разрядов с особым правом статусом. Законодательство признавало: 1. природных подданных, которые в свою очередь делились на дворянство (потомственное и личное), духовенство (делилось по вероисповеданию), городских обывателей (почетные граждане, купцы, мещане и цеховые) и сельских обывателей, 2. инородцев (евреи и восточные народы), финляндских обывателей. Кроме того, законодательство делило четыре группы природных подданных на два сословия - лица податного состояния и лица неподатного состояния. С принадлежностью к той или иной категории подданых законодательство связывало весьма значительное различие в правах и обязанностях. Все это шло из глубины веков, носило яркий отпечаток феодальных начал и не основывалось на юридическом равенстве граждан, как уже было в значительном количестве развитых европейских стран. Крушение царской России повлекло за собой крупные изменения и в правовом регулировании отношений гражданства. Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов от 11(24) ноября 1917 года не только отменил ранее существовавшее деление жителей России на сословия и связанные с этим делением сословные привилегии и ограничения, но и ввел общее для всех наименование- гражданин Российской Федерации. Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 года "О приобретении прав российского гражданства" установил право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих на территории РСФСР местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам лишь регистрировал принятых в российское гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. Но уже Конституция РСФСР 1918 года за местными Советами оставила право принимать в российское гражданство лишь тех иностранцев, которые проживая в РСФСР и работая, принадлежали к рабочему классу или трудовому крестьянству. Эта тенденция повышения уровня органов правомочных принимать в российское, а с 1924 года, в гражданство СССР, получила свое закрепление в дальнейшем развитии законодательства о гражданстве. Очевидно, это было связано с политической линией на дальнейшую централизацию власти. Политическими мотивами следует объяснить также появление в законодательстве возможности лишить человека гражданства, в том числе решением суда. Положение о гражданстве Союза ССР от 1931 года установило, что каждое лицо, находящееся на территории СССР, признается гражданином СССР, если не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Это Положение также закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, на территории которой он постоянно проживает. Если он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать гражданство этой республики. Конституция СССР 1936 года вновь подтвердила принцип единства союзного гражданства и сохранила отнесение к ведению Союза ССР решение вопросов о союзном гражданстве и о правах иностранцев. Принятый на основе новой Конституции Закон о гражданстве Союза ССР от 19 августа 1938 года закрепил ряд новых положений. Теперь гражданами СССР являлись все лица, состоявшие к 7 ноября в подданстве Российской империи и не утративши советского гражданства, а также лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке. Все лица, не отвечающие данным условиям и проживающие на территории СССР признавались лицами без гражданства. В дальнейшем, изменения в положении СССР (например, присоединение к Советскому Союзу Латвии, Эстонии, Литвы, Бессарабии, Северной Буковины и т.д.) повлекли за собой принятие ряда нормативных актов регулирующих отдельные вопросы приобретения советского гражданства. Конституция СССР 1977 года выразила важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства. Принятый на основе новой Конституции Закон о гражданстве СССР 1978 года по новому сформулировал условия принадлежности к гражданству СССР. Теперь основным принципом, по которому определялось принадлежность к советскому гражданству, становилась наличие советского гражданства на день вступления в силу настоящего закона, а не подданство Российской империи. Этот же закон впервые закреплял законодательные права республик в вопросах гражданства. Последним законом советских времен, регулирующим отношения гражданства, был Закон о гражданстве СССР от 23 мая 1990 года. Распад Советского Союза, провозглашение государственного суверенитета России, появление новых независимых и суверенных государств - взамен союзных республик, потребовал в корне иного законодательства о гражданстве. Вопрос этот чрезвычайно важен и в практическом смысле для миллионов граждан бывшего Советского Союза волей судеб оказавшихся за пределами Российской Федерации. Закон Российской Федерации " О гражданстве Российской Федерации" определяет гражданство как устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Из этого определения исходят главные черты характеризующие гражданство. Гражданство является правовым состоянием, ибо совокупность лиц, проживающих на территории государства, образует демографическую категорию - население и включает в себя также граждан иностранного государства и лиц без гражданства. Гражданином государства лицо является вследствие существования особых связей между ним и государством, а не в силу факта проживания в этом государстве. Эти особые связи основаны на юридическом оформлении отношений гражданства. Конституция Российской Федерации и Закон о гражданстве Российской Федерации установили общие основы отношений гражданства: 1. Гражданство РФ является единым, т.е. граждане России, постоянно проживающие на территории республики составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики. Этот принцип очень важен для федеративного государства, для сохранения его целостности. 2. Гражданство РФ является равным независимо от оснований и время его приобретения. 3. Гражданство РФ имеет открытый и свободный характер. Каждый человек вправе приобрести российское гражданство или изменить его. 4. Гражданин России не может быть лишен своего гражданства. Это совершенно новый для нашей страны принцип, т.к. ранее законодательство прежних, советских времен закрепляло такую форму утраты гражданства. 5. Гражданство России не препятствует возможности иметь гражданство иностранного государства, Это тоже совершенно новый для нашего законодательства принцип. Понятно, что признание двойного гражданства основывается на определенных условиях: ходатайство лица, разрешение государства, наличие соответствующего договора между РФ и этим государством. 6. Гражданство РФ не может автоматически изменяться при заключении или расторжении брака с лицом, не являющимся российским гражданином. 7. Граждане России, находящиеся за пределами РФ находятся под защитой и покровительством российского государства. 8. Впервые вводится такой институт как почетное гражданство, которое может быть предоставлено лицу, не являющемуся гражданином России, но имеющего выдающиеся заслуги перед Россией или мировыми сообществом. Почетное гражданство предоставляется Президентом России с согласия этого лица.

2. Основания и порядок приобретение гражданства Российской Федерации

Гражданство - это первый и основополагающий элемент правового статуса личности. Гражданство дает объем прав, свобод и обязанностей конкретному лицу. Ст. 6 Конституции РФ говорит, что приобретение гражданства происходит в соответствии с федеральным законом (Законом РФ "О гражданстве"). Закон говорит, что гражданство представляет собой устойчивою связь человека с государством. Эта связь выражается в совокупности прав и обязанностей, основанных на уважении и достоинстве основных прав и обязанностей. Закон о гражданстве РФ установил следующие основания приобретения гражданства:

1. Признание гражданства как основание его приобретения не предусматривалось в предшествующем законодательстве. Во всех прежних законах содержалась общая норма, определяющая принадлежность к гражданству, т.е. дающая ответ на вопрос о том, кто является гражданином государства. Обретение такого статуса связывалось с двумя основаниями: 1) признание гражданства, 2) приобретением гражданства в соответствии с данным законом. Последнее основание начинало действовать с момента вступления в силу нового закона, т.е. нацелено на будущие отношения гражданства. Но закон должен решить и вопрос о тех, кто уже имел гражданство данного государства до принятия нового закона.

Поэтому применяется форма признания гражданства, означающая законодательное решение вопроса о том, за кем из числа лиц, состоявших в гражданстве данного государства на момент вступления в силу нового закона, сохраняется этот статус.

Закон обычно применяет «нулевой вариант». Он заключается в том, что по новому закону гражданами государства признаются все лица, которые состояли в его гражданстве на момент вступления в силу данного закона.

Российский закон не мог использовать форму признания гражданами Российской Федерации всех лиц, которые состояли в гражданстве Российской Федерации на день вступления в силу закона. Объясняется это тем, что гражданство Российской Федерации (как и других союзных республик) за весь период её пребывания в составе СССР не имело юридического оформления. Хотя по союзной и республиканской конституциям Россия обладала гражданством, однако оно растворялось полностью в союзном гражданстве, не фиксировалось ни в каких документах. Действовал единый паспорт гражданина СССР, и нельзя было правовыми средствами ни подтвердить, ни опровергнуть факта принадлежности к гражданству Российской Федерации.

По Закону (ст. 13) гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории России на день вступления в силу закона о гражданстве (6 февраля 1992 года), если в течение одного года после опубликования закона они не заявили о нежелании состоять в гражданстве РФ.

Следовательно, основаниями признания являлись такие признаки, как обладание гражданством СССР и постоянное проживание на территории Российской Федерации. По сути, это нулевой вариант, так как фактически никому из проживающих в России граждан СССР не пришлось принимать какие-либо меры для подтверждения гражданства.

Для решения вопросов, связанных с приобретением гражданства в порядке регистрации, восстановления в гражданстве, имеет значение порядок определения гражданства лиц, родившихся 30 декабря 1922 года и позднее и утративших гражданство бывшего СССР. Закон определил, что такие лица считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребёнка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ. При этом под территорией России понимается ее территория по состоянию на момент рождения гражданина.

2. Главным постоянно действующим основанием пополнения корпуса граждан является приобретение гражданства по рождению. Это основание исходит из сочетания двух принципов приобретения гражданства: «право крови», т.е. с учётом гражданства родителей, и «права почвы», - т.е. в зависимости от места рождения.

Гражданами России признаются лица по принципу "по рождению" ("по крови"). Если один из родителей является гражданином России, а второй родитель - лицо без гражданства, то ребенок будет являться гражданином Российской Федерации. Если один из родителей - гражданин России, а второй - гражданин иностранного государства, то вопрос о гражданстве ребенка, не зависимо от места его рождения, определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок становится гражданином России, если он родился на ее территории.

Если ребенок будет найден на территории Российской Федерации, а родители его не будут установлены, то он становится гражданином России - принцип «право почвы». Если же впоследствии будут найдены родители или опекуны ребенка, то ребенок может изменить гражданство.

Если ребенок родился на территории России у родителей, являющимися гражданами иностранных государств, то он будет признан гражданином России, если эти государства не предоставят ему своего гражданства.

3. Принцип "в порядке регистрации". Регистрация - это упрощённый порядок приобретения гражданства. Она не связана со сложными процедурами, сопутствующими решению о приёме в гражданство, которое оформляется указом Президента РФ. Эта форма приобретения гражданства РФ распространяется на:

а) лиц, у которых супруг или родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ;

б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но который приобрел иное гражданство по рождению, в течение 5 лет после достижения 18, лет могут заявить и стать гражданином РФ;

в) лица, родившиеся от бывших граждан РФ, также могут, в течение 5 лет по достижении 18 лет, подать заявление о приобретении Российского гражданства;

г) лица - граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 года, если они в течение трех лет после принятия закона о гражданстве заявили о своем желании приобрести гражданство РФ;

д) лица без гражданства, которые на день вступления в силу закона о гражданстве постоянно проживают на территории России или на территории других республик, входивших в состав бывшего СССР при условии, что они в течение одного года после вступления в силу закона о гражданстве заявили о своем намерении получить гражданство России;

е) иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства если они сами или хотя бы один из родственников по прямой восходящей линии состояли в Российском гражданстве "по рождению" и при условии, что эти иностранные граждане и лица без гражданства в течение одного года после вступления в силу закона о гражданстве, заявили о своем желании приобрести гражданство России.

4. Основанием приобретения гражданства является также восстановление в гражданстве Российской Федерации (ст. 20). Оно предусматривалось и в прежнем союзном законодательстве, однако не рассматривалось в качестве основания приобретения гражданства. В действующем Законе Российской Федерации предусмотрены различные формы восстановления в гражданстве:

1. В порядке регистрации.

2. Признание факта восстановления.

3. По ходатайству лица.

Восстановление осуществляется в порядке регистрации и распространяется на лиц, у которых такое гражданство прекратилось в связи с установлением опеки или попечительства; на лиц, у которых гражданство прекратилось в связи с изменением гражданства родителей. Восстановление в гражданстве происходит в течение 5 лет по достижении 18-летнего возраста по заявлению лица. Граждане, которые были лишены гражданства российской Федерации без их свободного волеизъявления считаются восстановленными в гражданстве российской Федерации.

5. Гражданство РФ может приобретаться в результате выбора гражданства (оптации). Такая форма применяется при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренными международными договорами Российской Федерации.

6. К иным основаниям приобретения гражданства, предусмотренным действующим Законом РФ относятся усыновление, опекунство, соглашение родителей о российском гражданстве ребёнка, предоставление почётного гражданства и др.

Дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоявшее в гражданстве РФ, имеет право ходатайствовать о приеме в гражданство РФ. При этом закон о гражданстве закрепляет принцип равноправия для всех лиц ходатайствующих о гражданстве. В качестве обычного условия приема в гражданство в России установлено - постоянное проживание на ее территории.

Для иностранцев и лиц без гражданства необходимо прожить 5 лет на территории РФ при этом 3 года непрерывно перед обращением о приеме в гражданство. Непрерывным считается проживание в России, если лицо выезжало за пределы России для учебы или лечения не более, чем на 3 месяца.

Особый статус при ходатайстве о приобретении гражданства РФ имеют беженцы, официально признанные законом. В этом случае сроки сокращаются вдвое.

Закон Российской Федерации "О гражданстве" определяет основания прекращения российского гражданства:

1. В результате выхода из гражданства Российской Федерации. Такая форма прекращения гражданства может осуществляться двумя путями.

Во-первых, по ходатайству гражданина, закон предусматривает возможность отклонения такого ходатайства в случае проживания гражданина или его намерения поселится в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеющего либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами РФ, либо не исполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определенных законом России. Во-вторых, в порядке регистрации. Такая форма может иметь место, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства РФ, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство, либо если лицо выехало на постоянное место жительства в другое государство в установленном порядке. При этом должны отсутствовать препятствия, отмеченные выше и связанные с ограничениями выхода из гражданства по ходатайству. Закон определяет и случаи, не допускающие выхода из гражданства России ни по ходатайству, ни в порядке регистрации.

Выход невозможен после получения повестки о призыве на срочную военную службу и до ее окончания, а также в случае, когда гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства России, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

2. В результате отмены решения о приеме в гражданство РФ. Такая форма применяется в отношении лиц, приобретших гражданство на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Сам факт представления таких сведений и документов устанавливается в судебном порядке. При этом отмена решения о приеме в гражданство России не освобождает данное лицо от ответственности. Отмена решения о приеме в гражданство РФ не распространяется на супруга и детей лица, приобретших такое гражданство вместе с ним, в том случае, если не будет доказана их осведомленность о том, что гражданство было приобретено незаконным путем. Установлен срок, в течение которого возможна отмена решения о приеме в гражданство, - 5 лет после приема.

3. В результате выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории. При изменении границ лицо, проживающее на территории, выходящей из состава России, может прекратить российское гражданство.

4. По другим основаниям, предусмотренным международными договорами Российской Федерации. Имеются в виду иные, чем предусмотренные в Законе, основания прекращения гражданства России.

5. По иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве РФ. К таким основаниям относится случай, когда оба родителя прекращают гражданство России. В такой ситуации дети в возрасте до 14 лет следуют гражданству родителей, то есть тоже прекращают гражданство России.

Часть 1 ст. 62 Конституции РФ регулирует случаи двойного гражданства. Такая ситуация возникает обычно из-за применения государствами разных принципов при решении вопросов приобретения гражданства. Ребенок может приобрести двойное гражданство, например, при различном гражданстве родителей или в случае усыновления иностранным гражданином, женщина - при выходе замуж за иностранца, если по законам его государства жена должна следовать гражданству своего мужа.

До последнего времени российское законодательство стояло на позиции непризнания за гражданами РФ двойного гражданства в случаях, когда российский гражданин имел доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства и фактически становился лицом с двойным гражданством, законодательство рассматривало его только как российского гражданина.

Отступление от этой позиции наметилось в Законе о гражданстве РФ от 28 ноября 1991 года. Часть 1 ст. 62 Конституции РФ определяет, что российский гражданин может одновременно иметь и гражданство иностранного государства. Но допускается это только в одном из следующих случаев:

1) если такую возможность предусматривает федеральный закон;

2) если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Упоминание в Конституции федерального закона означает, что решение вопроса двойного гражданства в других законодательных актах недопустимо. Согласно ст. 3 Закона о гражданстве российскому гражданину может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий международный договор, как видно, к предусмотренному Конституцией обязательному условию - наличию международного договора - Закон о гражданстве других возможностей признания двойного гражданства не добавляет.

Признание в соответствии с Конституцией двойного гражданства российских граждан лишь в указанных, строго ограниченных случаях означает, что общий принцип, по которому за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, продолжает действовать.

Гражданин иностранного государства при приобретении гражданства российской Федерации может сохранить гражданство этой страны (обязательного отказа от иностранного гражданства, при получении российского, не требуется). Но в России в соответствии с нашим законодательством он будет рассматриваться только как российский гражданин. Двойное гражданство будет за ним признано в России, лишь если с иностранным государством, гражданином которого он является, имеется соответствующий международный договор.

Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства может создать определенные трудности, поскольку обладатель двух гражданств оказывается связанным с двумя государствами и должен подчиняться закона обоих. Это касается, например, несения военной службы.

Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, факт двойного гражданства не умаляет прав и свобод российского гражданина и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского законодательства. Однако ч. 2 ст. 62 допускает, что федеральным законом или международным договором РФ может быть предусмотрено то или иное ограничение или освобождение от обязанностей, вытекающее из факта двойного гражданства.

В ч. 3 ст. 62 Конституции РФ определено правовое положение в России иностранцев и лиц без гражданства. Иностранными гражданами должны признаваться лица, имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства.

Лица без гражданства - это лица, которые, не являясь российскими гражданами, не имеют доказательств своей принадлежности и к гражданству иностранного государства. Исходя из ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей право каждого на гражданство, Российское государство стремится к устранению и предотвращению без гражданства проживающих на ее территории лиц.

Согласно ст. 7 Закона о гражданстве, наше государство поощряет приобретение гражданства России лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими другого гражданства.

В полном соответствии с общепринятыми нормами международного права Конституция РФ закрепляет приравнивание иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении их прав и обязанностей к российским гражданам, т. е. устанавливает для этих лиц национальный режим.

Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции принцип приравнивания действует в полной мере, если федеральным законом или международным договором Российской Федерации не установлено иное. Отклонение от национального режима (в сторону ограничения прав или, наоборот, их расширения по сравнению с правами российских граждан) могут быть согласно Конституции РФ установлены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Введение особых правил для иностранных граждан в каких-либо других актах неправомерно.

Специальные правила российского законодательства установлены для отдельных групп находящихся в России иностранных граждан: дипломатов - пользующихся дипломатическим иммунитетом, консулов, членов экипажей иностранных военных кораблей, самолетов и т. п.

Конституция не связывает применение к иностранным гражданам национального режима с принципом взаимности: он предоставляется в России независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем иностранном государстве иностранцы (а значит, и российские граждане). В то же время, если ограничение прав и свобод в иностранном государстве касаются только российских граждан (в отличие от других иностранцев), т. е. носят дискриминационный характер, Правительством России могут быть установлены в соответствии со ст. 3 Закона о правовом положении иностранных граждан в СССР ответные ограничения (реторсии).

3. Проблемы и последствия гражданского статуса мигрантов

3.1 Вводная часть

Развал СССР и последующие за ним миграционные процессы на постсоветском пространстве, кроме проблем вынужденного переселения, трудовой и нелегальной миграции, мигрантофобии и этнической нетерпимости, обусловили проблему гражданства лиц, находящихся на территории России. Она, в свою очередь, порождает другие общественные проблемы, последствия которых еще не проявились в полной мере.

Рассматривая проблему гражданства в контексте современных миграционных процессов, следует обратиться к общепринятым положениям, которые в реформируемой России проявились в парадоксальной форме. Первое. В мировой практике гражданство определяется как «постоянная политико-правовая связь лица и государства, которая выражается в их взаимных правах и обязанностях». Согласно Всеобщей декларации прав человека 1948 г., международным пактам о правах человека, «никто не может быть лишен гражданства или права на его изменение». Более того, это положение содержится в Декларации прав и свобод человека, принятой еще в 1991 г. Съездом народных депутатов СССР. Однако в том же году, через 3 месяца в России был принят закон «О гражданстве Российской Федерации», который как раз и лишил гражданства (не только советского, но и российского) значительную часть населения, как присутствующего на территории России, так и находящегося вне нее. Вступивший в действие со дня опубликования (то есть, на 6 февраля 1992 г.) первый Закон «О гражданстве Российской Федерации» разделил население России на граждан, иностранцев, апатридов и бипатридов. Апатридами стало значительное число россиян в связи с тем, что основным условием признания гражданства стало «постоянное проживание» на территории России. Этот термин не разъяснялся в принятом законе, что позволило его вольно трактовать, отказывая в признании гражданства России, и тем самым создавать потенциал безгражданства, основную часть которого составляют мигранты.

Второе. Одним из основных атрибутов государства является территориальное пространство, обозначенное границей. Именно она представляет собой пространственный предел действия государственного суверенитета. А также, именно она является критерием внешней и внутренней миграции. Закон «О государственной границе Российской Федерации» был принят 1 апреля 1993 г. Поэтому все миграционные потоки в Россию из пределов бывшего СССР до этой даты должны были считаться внутренними. Мигранты, прибывшие до принятия данного закона, должны были быть признаны гражданами России. Однако этого не произошло, и они вынуждены были претендовать на гражданство России по другим основаниям, которые также зависели от «постоянного проживания» (то есть, от постоянной регистрации), что для мигрантов было очень проблематично. Потоки мигрантов в дальнейшем продолжали нарастать, проблема гражданства мигрантов не решалась. В контексте принятого закона она и не могла решаться, так как мигрант по определению «лицо, меняющее постоянное место жительства» и процесс его смены требует определенного периода, в рамках которого место его жительства носит временный характер. Все это приводило к распространению коррупции в сфере оформления регистрации и приобретения гражданства, дифференциации населения по отдельным свойствам «политико-правовой связи личности и государства», нарушению прав человека и снижению миграционной привлекательности России. В течение всего периода реформ политика России в отношении гражданского статуса мигрантов представляла собой набор противоречивых действий, результатом которых стало ограничение численности населения, связанного с ней обусловленными гражданством правами и обязанностями. Возможные последствия этого процесса не только игнорируются, но и рассматриваются в качестве угрозы безопасности страны. Стратегия безопасного развития государства требует пересмотра подходов к определению гражданского статуса присутствующих в России мигрантов.

За 10 лет действия первого Закона «О гражданстве Российской Федерации», то есть к периоду последней переписи населения страны, за рамками гражданского статуса оказалось значительное число российского населения. Перепись населения 2002 г., фиксируя статусные характеристики населения в отношении гражданства, разделила его на четыре основные группы: граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, лица, не указавшие гражданство. В составе граждан России были выделены и лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды). Если рассматривать относительные параметры основных четырех групп, то, казалось бы, проблема гражданства в России отсутствует. Так, гражданами России в ней являются 98,1%, зафиксированного в переписи населения. Иностранцы не достигают и одного процента (0,7%). Еще меньше доля лиц без гражданства - 0,3%. А население, не указавшее гражданство, составляет 0,8%. Однако, абсолютные значения трех последних групп населения поражают своими параметрами. Перепись 2002 г. «насчитала» иностранцев в количестве 1 025 тысяч человек, лиц без гражданства - 429 тысяч человек, лиц, не указавших гражданство - 1 269 тысяч человек. То есть, в России присутствовали 2 724 тысячи человек, не являющимися гражданами России. На первый взгляд это явление кажется естественным: ведь в каждом государстве живут иностранцы. Но в случае с Россией, иностранцы составляют лишь 37% от почти 3 миллионной группы населения, не связанного с Россией гражданско-правовыми обязательствами. Кроме того, вновь возникает вопрос о том, почему более 1 млн. 200 тыс. человек попали в состав лиц, не указавших гражданство? Их число превышает даже число иностранцев. Все это свидетельствует о наличии серьезной проблемы, касающейся гражданского статуса значительного количества населения, находящегося в России.

Избирательность мигрантами определенных территорий вселения, обусловили и неравномерность присутствия на территории России лиц с разным гражданским статусом. К негражданам России мы относим три группы: иностранцев, лиц без гражданства и лиц с неопределенным гражданством. Их доля в составе населения колеблется по федеральным округам от 3,6% (в Северо-Западном округе) до 0,9% (в Приволжском округе). Среди них выделяются два округа с относительно высоким присутствием неграждан России. Это - Центральный и Северо-Западный округа. Это связано с особой ситуацией в Московском и Ленинградском регионах, где неграждан России насчитывается 7-8%. Концентрация лиц, не связанных с Россией политико-правовыми обязательствами, наблюдается в европейской части страны, которая является наиболее привлекательной для мигрантов. Здесь находятся 84% всей совокупности неграждан, причем, почти половина лиц, не являющихся гражданами нашей страны, сосредоточена в Центральном округе.

3.2. Граждане иностранных государств

До 2002 г., то есть до переписи населения, присутствие «доперестроечных» иностранцев в России регулировалось Законом «О правовом положении иностранцев иностранных граждан в СССР», принятым еще в 1981 г. Граждане государств - участников СНГ (кроме стран Балтии, Туркменистана и Грузии) до конца 2000 г. при въезде, выезде и передвижении по территории этих государств могли передвигаться свободно, не предъявляя ни виз, ни документов, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство. Такой порядок был предусмотрен Соглашением о безвизовом передвижении граждан Содружества, заключенном в 1992 г. В 2000 г. Россия в одностороннем порядке вышла из Бишкекского соглашения, заключив отдельные договора с рядом государств нового зарубежья о безвизовом миграционном обмене граждан этих стран. В результате к началу 2002 г. число иностранных граждан в России достигало более 1 млн. человек.

Объявление суверенитета республиками, входивших в СССР, а также интенсивные миграционные потоки в Россию в 90-х годах XX века обусловили в составе иностранцев преобладание бывших соотечественников. Как в целом по России, так и в каждом федеральном округе граждане СНГ и Балтии значительно преобладают над гражданами стран старого зарубежья. Состав иностранцев нового зарубежья в отдельных федеральных округах России имеет свои особенности, которые выражают миграционные предпочтения граждан нового постсоветского пространства. Каждый регион страны имеет своих «фаворитов» из числа граждан бывших союзных республик. Из этого распределения «новых» иностранцев по федеральным округам России можно заметить, что перевес в их составе имеют граждане, которые наиболее остро воспринимаются местным населением, то есть, выходцы из Закавказья, Средней Азии и Казахстана. Так, например, в Приволжском и Сибирском округах граждане перечисленных стран составляют 84% -82% от всех иностранцев стран СНГ и Балтии. В Южном и Уральском округах граждане Закавказья, Средней Азии и Казахстана составляют 3/4 всех граждан стран нового зарубежья. В остальных округах России доля их составляет 50% - 52%, что также свидетельствует о высоком значении выходцев «кофликтогенных» регионов бывшего СССР в численности «иностранцев нового образца».

Иностранцев «старого образца» в России в 8 раз меньше, чем бывших соотечественников, принявших гражданство новых суверенных государств. Но их состав и распределение по территории России также имеют специфические черты, обусловленные миграционными процессами современности. Перепись населения «насчитала» иностранцев старого зарубежья в количестве более 110 тысяч человек, значительная часть которых не «расшифрована» и является совокупной долей граждан государств, которые отнесены к другим государствам. Если исключить из анализа эту часть, характеризующую присутствие в России граждан других стран старого зарубежья, удельный вес которых составляет 27,9 %, то окажется, что Россия все больше становится «азиатской». Так, среди иностранцев старого зарубежья 2/3 представляли граждане стран юго-восточной и западной Азии. Из них наиболее активно «поставляли» в Россию своих граждан Китай (27,7%), Вьетнам (20,4%), Афганистан (7,4%), Индия (4,8%), Турция (4,5%). Граждане стран Европы, соответственно, представлены значительно меньше. Они оставляют всего 4%. Еще 1,2% составляют граждане США. Более подробное исследование граждан других стран старого зарубежья, возможно, несколько бы увеличило долю Европы в совокупности иностранцев старого зарубежья, но тот факт, что каждый четвертый иностранец «старого образца» в России является гражданином Китая, а каждый пятый - Вьетнама, говорит сам за себя.

Такая миграционная политика в отношении граждан стран старого зарубежья в перспективе закладывает опасные возможности территориальной экспансии, которая, возможно, при будущих поколениях перерастет в аннексию территорий России. Территориальная экспансия со сменой государственной принадлежности за счет интенсивной миграции граждан соседних государств является методом внешней политики, который был опробован и в XIX веке (аннексия Техаса американскими колонистами, чья численность в 10 раз превосходила местное население) и в XX веке (перспектива «создания единой Албании, включая преобразованного в республику края Косово», в котором в период после Второй мировой войны доля албанского населения постоянно увеличивалась за счет мигрантов из Албании). Поэтому важно предусмотреть и понизить вероятность утраты территории в результате «ползучей» миграции граждан соседних стран.

Опасность для России такой миграции заметна при анализе распределения граждан стран старого зарубежья по федеральным округам. В округах, расположенных в азиатской части России, увеличивается роль граждан Китая, при этом уменьшается значение долей граждан других азиатских стран. В Уральском округе граждане Китая составляют 40% всех иностранцев старого зарубежья, Турции - 17%, Вьетнама - 15%. Вместе с ними граждане других азиатских стран составляют 73% всех иностранцев из стран старого зарубежья. В Сибирском округе всех граждан из азиатских стран - меньше половины (49%). Однако, и здесь доля граждан Китая высока - 34%. Кроме того, в Сибирском округе значительное число граждан других стран старого зарубежья (более 40%). Создается впечатление, что с продвижением на восток России граждане Китая «вытесняют» граждан других азиатских стран старого зарубежья. Это ярче выражено в Дальневосточном округе. Здесь граждане Китая достигают предела своей относительной величины. Они составляют 73% всех иностранцев округа из старого зарубежья. Другие азиатские страны в Дальневосточном округе занимают 8%. При этом в Дальневосточном округе и абсолютные значения граждан Китая высоки - более 8 тысяч человек. Это значение превышает только численность граждан Китая в Центральном округе, которая достигает почти 13 тысяч человек. Таким образом, миграция из-за пределов стран СНГ и Балтии делает Россию более «азиатской». Китайская составляющая этого явления особенно выразительна в Центральном округе и в округах азиатской части России. Следует отметить, что этот вывод основан на данных переписи населения, которая учитывает лишь постоянное население, а значит не все число присутствующих иностранных граждан. Например, даже по оценкам экспертов, скептически относящихся к «китайской территориальной экспансии» общая численность китайцев в России «колеблется в пределах 200-400 тысяч человек». Даже такие осторожные оценки о численности граждан Китая, наряду с особенностями их расселения, предполагают перспективу изменения геополитического баланса в азиатской части России.

3.3 Лица без гражданства (апатриды)

Еще в конце 1993 г. Указом № 2299 от 27.12.93 Президент Российской Федерации предписал с 1 января 2001 г. считать граждан бывшего СССР (то есть, обладателей советских паспортов) лицами без гражданства. Только за 1 год и 10 месяцев к октябрю 2002 г. в России апатридами стали более 400 тысяч человек. При этом России до сих по не подписала Конвенцию о статусе апатридов 1954 г, а также Конвенцию о сокращении безгражданства 1961 г. Апатриды (аполиды) (от греч. apatris и apolis -- лишенный отечества, лишенный родины), лица, не имеющие гражданства (подданства). По международным правилам под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. Формально Указ Президента, не являясь федеральным законом, не может ограничивать права граждан и применяться не должен. Кроме того, безгражданство в России является не абсолютным, когда, например, в стране, не признающей гражданство по рождению, рожденный человек становится апатридом, а относительным, когда произошло массовое лишение гражданства, без свободного волеизъявления этих лиц. Множество выходцев из стран бывшего СССР, не приобретших никакого гражданства, до последнего времени жили в России, регулярно продлевая регистрацию по месту пребывания - все они в один день стали не только нелегальными мигрантами, но и апатридами.

Распределение апатридов по территории России неравномерно. Больше всего они сосредоточены в Центральном округе. Здесь присутствует почти 1/4 из общего числа апатридов России. В Южном и в Приволжском округах численность лиц без гражданства сопоставима с численностью их в Центральном округе. В общей совокупности в трех упомянутых округах России находятся 70% лиц без гражданства. Эти территории выделяются также значительным присутствием внешних мигрантов, прибывших в Россию после распада СССР. Многие из них резонно считали, что находятся на территории государства своей гражданской принадлежности и не нуждаются в подтверждении этого. Таким образом, неравномерное распределение апатридов по территории России обусловлено неравномерным присутствием в ней внешних мигрантов.

О наличии взаимосвязи миграционных процессов с явлением безгражданства свидетельствуют не только многочисленные публикации правозащитных организаций и жалобы самих мигрантов. Перепись населения зафиксировала высокий уровень корреляции распределения внешних мигрантов и лиц без гражданства по федеральным округам. Не менее выразительна и корреляция распределения вынужденных мигрантов и лиц без гражданства. Последнее обстоятельство обусловлено тем, что вынужденным мигрантам, получившим официальный статус, сопутствуют лица, которые могли бы быть признаны в качестве вынужденных мигрантов. Однако, проблемы получения этого статуса таковы, что многие из них остались и в качестве «нелегальных» мигрантов, и в качестве апатридов. Проблема апатридов, являющихся мигрантами, обусловлена, главным образом, своеобразием концептуального подхода к мигрантам постсоветского периода. Основное концептуальное противоречие, заложенное в законодательстве о гражданстве новой России, не позволяющее сокращать явление безгражданства заключается в том, что мигранты не признавались в качестве постоянного населения России. Все основания приобретения российского гражданства требовали «постоянного проживания», что всеми представителями государственных органов института гражданства трактовалось как «регистрация по месту жительства». Последнее обстоятельство являлось основным фактором роста численности апатридов и явления безгражданства.

Мигранты по своей сути не могли являться постоянным населением, так как мигранты - «переселяющийся» народ, меняющий в процессе миграции постоянное место жительства. Поэтому законодательство о гражданстве Российской Федерации концептуально исключило этот слой населения России из состава своих граждан.

Новый закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. сначала дал надежду значительному числу мигрантов, уже находящихся в стране, а также намеренных приехать в Россию, что он позволит в первом случае узаконить свое нахождение здесь, во втором - облегчит обустройство. Однако, приобретение гражданства, как на общих основаниях, так и в упрощенном порядке, обусловили получением вида на жительство. То есть, стать гражданином России можно только тем, кто имеет вид на жительство - статья 13 пункт а. Вид на жительство можно получить только на основании разрешения на временное проживание, как свидетельствует федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Разрешение на временное проживание может быть выдано только в пределах квоты. А как же те мигранты, которых все называют нелегалами, уже находящиеся в России и не вписывающиеся в квоту? Они будут продолжать оставаться нелегалами и апатридами.

Все эти законодательные казусы являются источником произвола и коррупции в миграционной сфере. Но самое опасное в том, что они обусловливают расширение сферы нелегальной миграции, увеличивают влияние теневого бизнеса по обслуживанию таких мигрантов, а также формируют положительную динамику явления безгражданства.

Миграционное законодательство последних лет оказалось таким запутанным и не эффективным, что именно оно, видимо, и повлияло на резкое снижение сальдо внешней миграции. Ни обновленный закон о гражданстве Российской Федерации, ни закон о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, вступившие в силу в противоречие логике до принятия «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации», не оправдали надежды на упорядочение ни института гражданства, ни миграционной ситуации в целом. Продолжают оставаться актуальными многие проблемы связанные с миграцией как внутри России (проблема регистрации, проблема гражданства), так и за ее пределами (проблемы прав мигрантов, проблема гражданства). При этом практика регулирования миграционными процессами свидетельствует о необходимости кардинальной трансформации и властного и общественного подхода к миграции с точки зрения признания ее в качестве важнейшего геополитического фактора. Поэтому, по меньшей мере, странно звучит укор властей России в отношении «партнеров в прибалтийских странах», в которых, на взгляд Президента, неправильным является, «сохранение такой категории лиц, как не граждане». Если, например, в Латвии около 700 тысяч человек стали апатридами, то в России еще к 2002 г. их было более 429 тысяч человек, а с учетом лиц с неопределенным гражданством более 1,5 миллионов. После введения нового закона о гражданстве эти цифры могли лишь возрастать. При этом практическая реализация положений данного закона обусловила значительные нарушения прав человека. По мнению представителя «Организации Refugees International», единственной организацией занимающейся проблемами апатридов, Морина Линча: «статус апатрида лишает человека защиты закона и социальных льгот, препятствует участию в политическом процессе, отнимает у него право владеть собственностью и свободно передвигаться. Они фактически не люди».