Развитие бюджетного законодательства в РФ

14

Введение

Большинство юристов рассматривают финансовое право как самостоятельную отрасль российского права, а бюджетное право - его правовым институтом или разделом Т.В. Конюхова // "Журнал российского права", 2001, N 6

.

Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства - это совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, его субъектов, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля, формирования внебюджетных фондов и ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного, административного и гражданского права. В соответствии с Конституцией России бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из актов различного уровня - как федерального, так и регионального. Имеются также правовые акты местного самоуправления. В этих условиях важное значение имеет систематизация законодательства.

Система законодательства и система права, как известно, не являются застывшими, они находятся в постоянном изменении в связи с быстрым поступательным развитием общественных отношений. Некоторые правовые институты преобразуются в подотрасли, а подотрасли - в отрасли. Все это в полной мере относится к системе бюджетного законодательства.

1. Бюджетное законодательство

Бюджетное законодательство - важная подотрасль финансового законодательства. Оно включает совокупность актов, устанавливающих бюджетное устройство государства, субъектов Федерации и местного самоуправления, регулирующих отношения по формированию бюджетов, распределению бюджетных средств между звеньями бюджетов, их расходованию и исполнению бюджетов, образованию внебюджетных фондов.

Бюджетное законодательство не имело ранее обобщающего акта, поскольку командные методы управления финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными актами. В экономической и юридической См.: Конюхова Т. В. Комментарий к бюджетному законодательству // Право и экономика. 2006. N 23-24. С.13. литературе был поставлен вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Его введение и принятие Налогового кодекса явились важными событиями в экономической и правовой жизни России, обусловившими появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового права.

В последние годы система бюджетного права освещалась главным образом в учебниках по финансовому праву по такой схеме: бюджетное устройство Российской Федерации; бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления; бюджетный процесс; внебюджетные фонды См.: Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 2005 гг. С46..

Нормы бюджетного права делятся на:

а) бюджетное устройство;

б) структура доходов и расходов;

в) компетенция (права) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;

г) бюджетный процесс См.: Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М.,2003. С.146.

.

В юридической литературе внесено предложение о выделении в системе бюджетного права Общей и Особенной частей.

В настоящее время общий массив правовых актов в области бюджетов велик. Основополагающие нормы бюджетного права определены Конституцией Российской Федерации. В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ "Бюджетное законодательство РФ состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса".

От системы права как объективно существующего деления внутри права отличается система норм законодательства, обособляемых главным образом по предметному и целевому критерию. В системе законодательства проявляется система права(7), но они могут не совпадать.

В Своде законов РСФСР бюджетное законодательство ранее было помещено вторым параграфом раздела IV "Законодательство о народном хозяйстве" в главе "Финансы и кредит", где содержались акты бюджетного законодательства (о бюджетных правах и о передаче вопросов на решение министерств, ведомств и местным Советам). Автором в свое время высказывалось мнение о том, что нахождение финансовых актов, в том числе и бюджетных, в разделе об управлении народным хозяйством принижает их роль, и предлагалось в Своде законов Российской Федерации выделить самостоятельный раздел "Финансовое законодательство"*(8).

Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года одобрен Классификатор правовых актов, согласно которому акты бюджетного законодательства помещены в самостоятельном разделе "Финансы" шестью подразделами: "Общие положения бюджетного устройства", "Федеральный бюджет", "Бюджеты субъектов Российской Федерации", "Местные бюджеты", "Иные вопросы бюджетного устройства", "Казначейство"*(9).

В подразделах "Федеральный бюджет", "Бюджеты субъектов Российской Федерации", "Местные бюджеты" выделены соответствующие подразделения: общие положения, доходы, расходы, долг, кредиты, бюджетный процесс, финансовый контроль. Такое подразделение отражает самостоятельность всех уровней бюджетов. Подраздел "Иные вопросы бюджетного устройства" имеет подразделения: иные виды бюджетов, государственные внебюджетные фонды, сбалансированность бюджетов, бюджетная классификация.

Однако помещение актов финансового законодательства, в том числе и бюджетного, после актов гражданского, как это сделано в Классификаторе 2000 г., по мнению автора, представляется неудачным, поскольку именно правовые акты финансового права, в том числе и бюджетного, являясь актами публичного права, обеспечивают правовое регулирование общественных отношений по привлечению денежных средств государством, регионами и местным самоуправлением, что гарантирует гражданам социальную защиту, соблюдение их прав и свобод.

Систематизация бюджетного законодательства производилась и при издании сборников финансового законодательства, изданных более чем за последние полвека. Так, в сборник "Бюджетная система Союза ССР" фактически включено все финансовое законодательство*(10). В этом Сборнике отражена точка зрения экономистов о том, что почти все финансовое законодательство в области бюджета является бюджетной системой*(11).

В Сборнике по финансовому законодательству в разделе II "Бюджетное право" помещены три главы:

1. "Общие положения";

2. "Порядок составления и исполнения отчетности об исполнении бюджета";

3. "Внебюджетные средства. Депозиты"*(12).

В недавно изданном Сборнике финансового законодательства Российской Федерации раздел II "Правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса" имеет три главы:

1. "Общие положения";

2. "Особенности правового регулирования отдельных бюджетов";

3. "Целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды"*(13). В последнем сборнике Бюджетный кодекс помещен в главе 1 раздела II "Общие положения"; он включил в себя общие правовые нормы всего бюджетного законодательства России, а также нормы федерального уровня.

Система Бюджетного кодекса Российской Федерации представляет большой интерес для понимания системы бюджетного законодательства.

Кодекс состоит из пяти частей:

1)Общие положения;

2)Бюджетная система;

3)Бюджетный процесс в Российской Федерации;

4)Ответственность за нарушение бюджетного законодательства;

5)Заключительные положения.

Эти части в основном представляют блоки институтов бюджетного права.

Известно, что финансовые правоотношения, бюджетные в том числе, могут быть материальными и организационными (процессуальными)*(14).

Бюджетный кодекс осуществляет правовое регулирование организационных бюджетных отношений. Особенностью финансового права является наличие единых институтов, охватывающих своим регулированием весь комплекс общественных отношений, подлежащих финансово-правовому воздействию, а также смешанных (комплексных) институтов, в которых отношения регулируются не только нормами финансового права, но и других отраслей (конституционного, административного, гражданского).

Определение бюджетно-финансовой политики России, принципов формирования доходов и расходов, всей бюджетной системы страны, единой бюджетной классификации, взаимодействия с элементами финансовой системы - все это относится к предмету ведения Российской Федерации. В области федерального бюджета Российская Федерация имеет права по составлению, утверждению, осуществлению бюджетного регулирования, определению доходов и расходов федерального бюджета, его исполнению и контролю. Бюджетное регулирование, являясь частью финансового регулирования, отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации. Это соответствует международной практике.

В юридической литературе подвергались критике ст. 2 БК РФ (о структуре бюджетного законодательства) и ст. 3 того же кодекса (о правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) как якобы противоречащие Конституции Российской Федерации*(16). В действительности же здесь противоречия нет, ибо каждую статью Бюджетного кодекса Российской Федерации следует понимать с учетом норм бюджетного права и всего российского законодательства. Так, пункты 1 и 2 ст. 3 БК РФ необходимо применять к федеральным правовым нормативным актам, а не к актам субъектов Федерации и местного самоуправления.

Структура бюджетного законодательства, определенная ст. 2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.

На федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерации - многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.

Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России, имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год. Бюджет - с экономической точки зрения - это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государства или муниципального образования. С юридической точки зрения бюджет - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или органом самоуправления.

В этом законе определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, обозначаются пределы государственных заимствований и государственного долга, направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и других мероприятий. Таким образом, предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.

В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года №115-РФ (ред. от 18.12.2006)*(17).

Бюджетная классификация Российской Федерации (ст. 18 БК РФ) является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицита этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов, обеспечивая сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы.

В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательства; отдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.

Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами Государственной

Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации "О федеральном казначействе", Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.

Для практического применения норм права чрезвычайно важно установление статьей 2 Бюджетного кодекса РФ приоритета его норм над правовыми актами законодательных (представительных) органов, регулирующими бюджетные отношения.

Президент Российской Федерации вправе обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными бюджетными посланиями, принимать указы по вопросам бюджетных отношений, регулируемых Бюджетным кодексом РФ, но они не могут противоречить актам бюджетного законодательства, принимаемым законодательными (представительными) органами (статья 3 БК РФ).

Правительство Российской Федерации вправе во исполнение норм Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных законов бюджетного законодательства, указов Президента Российской Федерации принимать нормативные акты, не противоречащие Бюджетному кодексу, законам и указам Президента.

Во исполнение норм Бюджетного кодекса РФ, законов и указов Президента Правительство Российской Федерации постоянно принимает правовые акты.

Надлежит упомянуть о необходимости изменения статутных актов, регулирующих порядок деятельности государственных внебюджетных фондов, а именно: Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации; Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации; Устава Фонда обязательного медицинского страхования; Закона Российской Федерации "О занятости в Российской Федерации" и др.

На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов.

Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами. Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией.

Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Федерации были выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений. Например, в Уставе Новгородской области, принятом Новгородской областной Думой 24 августа 1994 года, выделена глава 2 "Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области", определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области.

Законом Российской Федерации о бюджетной классификации субъектам Российской Федерации предоставлено право, конкретизировать бюджетную классификацию субъекта, исходя из общих принципов бюджетной классификации, что имеет большое практическое значение, и повлекло принятие субъектами Российской Федерации соответствующих актов.

В некоторых актах, принятых субъектами Российской Федерации, имелись нарушения порядка разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами. Многие акты в основном разработаны в соответствии с Основами бюджетного устройства и бюджетного процесса от 10 октября 1991 года, которые отменены в связи с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящее время субъектами Российской Федерации уже принимаются отдельные акты, которыми вносятся изменения в действующее бюджетное законодательство субъектов. Об этом может свидетельствовать Закон Республики Башкортостан от 26 октября 1998 года, в котором предопределено изменение Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе республики.

Законом Ленинградской области от 11 марта 1999 года внесены изменения в Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области"*(20). 26 мая 1999 года принят Закон "О государственных внебюджетных фондах Республики Татарстан". В нем сформулированы основные задачи государственных внебюджетных фондов Татарстана, порядок их создания, источники доходов, предусмотрена возможность их консолидации в бюджете законом Республики Татарстан. В этот же закон включена статья о целевых бюджетных фондах*(23).

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года о государственных минимальных социальных стандартах определены финансовые нормативы и нормы, которые используются при составлении проектов бюджетов субъектами Российской Федерации*(24).

Законами субъектов должны быть конкретно урегулированы бюджетное устройство, бюджетный процесс и другие отношения, для чего могут быть приняты законы о бюджетном процессе, законы о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного, республиканского бюджетов, о внебюджетных фондах, о бюджетной классификации и др.

Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст. 132 Конституции Российской Федерации. Важным правовым актом является Федеральный закон "О финансовой основе местного самоуправления" от 25 сентября 1997 № 126-ФЗ(25). Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. В частности, органы местного самоуправления определяют порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, составляют, исполняют его и т. д. Словом, местные акты регулируют, в основном, однородные с региональными бюджетные отношения, но только на более низком уровне, в пределах своей компетенции.

Заключение

Исходя из вышесказанного, сделаем вывод о том, что основным источником бюджетного права в РФ является Конституция РФ, т.к. Конституция устанавливает форму государственного устройства РФ и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации (ст. 5). В главе 3 Конституции, посвященной федеративному устройству России, определяются предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения.

Кроме того, в Конституции (ст. 132) закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать, и исполнять местный бюджет.

В развитие основных положений в сфере бюджетного права, закрепленных в Конституции РФ, издаются и специальные законодательные акты, составляющие собственно бюджетное законодательство РФ.

Принятие Бюджетного кодекса показало необходимость четкого закрепления бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления и создания единого законодательства, регулирующего бюджетные отношения.

Помимо Конституции, Бюджетный кодекс Российской Федерации является одним из важнейших актов финансового законодательства, способствует развитию бюджетного федерализма, стабилизации экономики и сохранению целостности России как федеративного государства.

Бюджетное законодательство включает в себя Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним:

- федеральные законы о федеральном бюджете;

- законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ;

- нормативные правовые акты муниципальных образований о местных бюджетах;

-иные федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения;

- нормы международного права.

Помимо системообразующих нормативных актов, которыми являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о бюджетной классификации, важными источниками бюджетного права являются собственно законы о бюджете (федеральном, субъектов РФ или муниципальных образований), а также отчеты об исполнении бюджета.

Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации 1993 г.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 г. № 145 - ФЗ, включая изменения и дополнения, внесенные ФЗ от 05.08.01 г. № 116.

3. Конюхова Т. В. Комментарий к бюджетному законодательству // Право и экономика. 2006. N 23-24.

4. Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 2005 С. 46.

гг.

5. Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 2003. С. 146.

*(6) См., напр.: Худяков А. И. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 225.

*(7) См.: Алексеев С.С.Теория права. М., 1995. С. 188.

*(8) См.: Конюхова Т. В. Проблемы систематизации финансового законодательства // Законодательство и экономика. 1998. N 1.

*(9) СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.

*(10) См.: Бюджетная система Союза ССР. М., 1947.

*(11) См.: Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. М. В. Романовского и О. В. Врублевской. М., 2000.

*(12) См.: Сборник по финансовому законодательству / Сост. Т. Конюхова, С.Потапова, Г. Хачатуров; Отв. редактор Т. В. Конюхова. М., 1980.

*(13) См.: Сборник финансового законодательства Российской Федерации.

Т. I / Под общей редакцией Л.А. Окунькова; Отв. редактор Конюхова Т. В., сост. Конюхова Т.В., Крутышев А. В., Петрова Г. В., Скороходова А. В., Терещенко Л.К., Терпугова Е.М. М., 2000.

*(14) См.: Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 196, 197; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 52.

*(15) См.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 168.

*(16) См.: Право и экономика. 1998. N 12.

*(17) СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030 (с учетом изменений).

*(18) Российская газета. 1998. 8 авг.

*(19) Бюджетный кодекс Российской Федерации установил необходимость соответствия этих соглашений нормам Кодекса.

*(20) Вестник Правительства Ленинградской области. 1999. N 6.

*(21) Собрание законодательства Республики Карелия. 1999. N 24-25.

*(22) Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 1999. N 29.

*(23) Нормативные акты Республики Татарстан. 1999. Июль.

*(24) Статьей 65 Бюджетного кодекса РФ предопределено принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Федеральным законом дано соответствующее поручение о разработке его в 2001 году.

*(25) СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.

Т.В. Конюхова - старший научный сотрудник ИЗиСП // "Журнал российского права", 2001, N 6

Конституция Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98г. № 145 - ФЗ, включая изменения и дополнения, внесенные ФЗ от 05.08.01г. № 116.

Закон РСФСР от 10.10.91 г. №1734 - 1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»

Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08.96 г.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.94 г. №51 - ФЗ.

Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник. - М.:Юнити-Дана, 2000. - 687 с.

Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы: Учебник. - М.:ИД ФКБ - ПРЕСС, 2000. - 760 с.

Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского. - М.: Юнити, 1999.

Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Дашков и К, 2001. - 276 с.

Катанандов С.Л. Бюджетная политика республики Карелия: сегодня и завтра // Финансы. 2001. №11

Курс предпринимательства: Учебник для вузов / Под ред. В.Я. Горфинкеля, В.А. Швандара. - М.: Финансы, Юнити, 1997. - 439 с.

Павлова Л.Н. Финансы предприятий: Учебник для вузов. - М.: Финансы, Юнити, 1998. - 639 с.

Соснин А.Е. Государственный долг - благо или зло?// Финансы. 2001 №10

Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, Юнити, 1999. - 527 с.

Юденков Ю.Н. Концептуально - правовые основы формирования и исполнения бюджета. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - М: Центральный Банк Российской Федерации, 2001. - 207 с.