Организация и проведение муниципальных выборов

2

1. Правовое регулирование организации и проведения выборов в органы местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ о муниципальных выборах. Избирательный процесс и его стадии. Активное и пассивное избирательное право при муниципальных выборах.

Наличие выборных органов в структуре органов местного самоуправления предусмотрено частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что “местное самоуправление осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления”. В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации “структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно”.

Большая часть норм избирательного права, за исключением прямо регулирующих отдельные вопросы выборов конкретных государственных органов и государственных должностных лиц, так или иначе, касается муниципальных выборов.

Муниципальные выборы регулируются федеральным законодательством. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” пунктом 3 статьи 23 относит установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В связи с этим федеральное законодательство может содержать нормы, регулирующие некоторые вопросы проведения муниципальных выборов в части обеспечения при проведении этих выборов избирательных прав граждан.

Федеральные гарантии избирательных прав граждан, в том числе при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, определяются Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, что следует как из наименования Закона, так и из его преамбулы. В статье 1 Закона наряду с государственными органами и государственными должностными лицами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при выборах которых данным Законом устанавливаются основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, упоминаются и органы местного самоуправления. Термины, определяемые статьей 2 рассматриваемого закона (выборы в Российской Федерации, избирательные права граждан, активное избирательное право граждан, пассивное избирательное право граждан, избирательные комиссии, список кандидатов), равным образом используются и в отношении выборов органов местного самоуправления.

Часть 1 статьи 34 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит к органам местного самоуправления выборные органы, образуемые населением в соответствии с указанным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

При этом часть 2 статьи 34 Федерального закона содержит положение об обязательности наличия выборных органов местного самоуправления муниципальных образований, а статья 15 по существу определяет, что при любой структуре органов местного самоуправления муниципального образования имеется один обязательно образуемый выборный орган - представительный орган местного самоуправления.

В системе местного самоуправления муниципального образования могут быть предусмотрены не только выборные органы, но и выборные должностные лица местного самоуправления, что следует из статьи 36 Федерального закона. Одно из возможных выборных должностных лиц местного самоуправления - глава муниципального образования - названо непосредственно в тексте статьи.

Таким образом, при любой самостоятельно определяемой населением структуре органов местного самоуправления муниципального образования обязательно имеется, как минимум один выборный орган и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены другие выборные органы, а также выборные должностные лица местного самоуправления. Это влечет неизбежность периодического (в зависимости от сроков полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления) проведения муниципальных выборов и необходимость правового регулирования избирательного процесса в муниципальных образованиях.

В соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации принимаются законы субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Законодательство Белгородской области о выборах, референдуме, отзыве основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, Уставе Белгородской области и состоит из Избирательного Кодекса Белгородской области 24 марта 2005 г., нормативных правовых актов органов государственной власти области, уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Белгородской области.

Избирательный Кодекс Белгородской области устанавливает гарантии реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав и права на участие в референдуме, отзыве, дополняющие установленные федеральным законодательством, и определяет порядок и механизм подготовки и проведения выборов депутатов Белгородской областной Думы, в органы местного самоуправления в Белгородской области, референдума области и местного референдума, отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований в Белгородской области.

Избирательный процесс можно определить как регулируемую правовыми и иными социальными нормами деятельность, состоящую из совокупности объединенных ближайшей целью действии индивидуальных и коллективных субъектов, направленную в целом на формирование путем прямых выборов органов публичной власти с результатами, не вызывающими недоверии, поскольку они были получены в соответствии с нормативными правовыми актами.

Отличительной чертой механизма правового обеспечения выборов является объединение усилий материальных и процессуальных норм в регулировании избирательных отношений. Причем избирательный процесс получил такое отражение в законодательстве и такое признание в сфере практической реализации электоральных прав российских граждан, которое со всей очевидностью обусловливает его несомненную значимость в регуляции правового режима избирательных кампаний различного вида и уровня.

Без образующих избирательный процесс действий и процедур полнота юридической картины организации и проведения выборов была бы просто немыслимой.

Избирательный процесс являет собой упорядоченную систему отношений, отражающих определенную последовательность их развития в рамках избирательной кампании, обеспечивающих динамику электоральных прав российских граждан, складывающихся на основе реализации юридических процедур, закрепленных в законодательстве о выборах.

Определение избирательного процесса через систему отношений, опосредующих динамику электоральных кампаний, не только отвечает интересам комплексного и всестороннего охвата этого многомерного по своему содержанию политико-правового явления, но и позволяет более четко определить его соотношение с избирательными процедурами и формами.

Реальное осуществление народовластия в ходе подготовки и проведения выборов обеспечивается целеустремленной и правомерной деятельностью участников (субъектов) избирательного процесса, каковыми являются:

а) нормоучредительные участники избирательного процесса;

б) инициаторы избирательного процесса;

в) организаторы избирательного процесса;

г) голосующие на выборах граждане Российской Федерации в статусе избирателей;

д) баллотирующиеся на выборах граждане Российской Федерации - кандидаты в депутаты представительных органов публичной власти и на другие выборные должности;

е) наблюдатели на выборах (включая международных);

ж) судебные органы, рассматривающие избирательные споры;

з) органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением законодательства о выборах;

и) нарушители выборного законодательства;

к) политические партии, общественные объединения и группы избирателей, обладающие правом выдвижения и поддержки кандидатов;

л) общественные объединения, организации и частные лица, правомочные участвовать в создании избирательных фондов;

м) другие участники избирательного процесса.

Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. Избирательные сроки играют исключительно важную роль в осуществлении электоральных прав российских граждан, выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов, предопределяют последовательность их совершения. Несоблюдение сроков избирательных действий может деформировать весь процесс выборов, послужить причиной недействительности их результатов.

Избирательные документы предстают в процессе выборов в роли юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и ее результатах.

К ним относятся списки избирателей, избирательные бюллетени, решения (протоколы) избирательных комиссий, заявления (жалобы) избирателей и избирательных объединений (блоков) и иные, предусмотренные законодательством о выборах, документы. С формально-юридической стороны они закрепляют разнообразные факты и данные, имеющие непосредственное правовое значение для организации и проведения выборов.

Особое место среди них занимают первичные избирательные документы (подписные листы, списки избирателей, открепительные удостоверения для голосования на выборах, избирательные бюллетени), содержащие изначальную информацию об избирателях и результатах их волеизъявления.

Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Они (стадии) представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных отрезков избирательной кампании отношений, обеспечивающих поступательную реализацию электоральных прав граждан и иных участников избирательного процесса.

Соответственно избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике, прежде всего как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов. Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении динамики избирательных действий, без которой немыслимо достижение результатов выборов - формирование представительных основ государственной и муниципальной власти.

Иногда стадии избирательного процесса отождествляются с этапами подготовки и проведения избирательной кампании. Думается, что это не вполне оправдано. Стадия избирательного процесса - более широкая категория, охватывающая своими рамками несколько этапов, состоящих из комплекса избирательных действий, направленных на достижение определенной промежуточной цели в масштабах той или иной стадии организации и проведения выборов. Иными словами стадия и этап избирательного процесса соотносятся как целое и часть.

Вследствие этого стадии вполне могут быть охарактеризованы как последовательная цепь этапов избирательных действий. Так, например, стадия назначения выборов состоит из следующих этапов: подготовка решения о назначении выборов, принятие компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении выборов, официальное обнародование даты выборов. Аналогичным образом обстоит дело и с иными стадиями избирательного процесса.

Избирательный процесс состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных стадий, каждая из которых имеет строго отведенное ей назначение в процессуальном режиме электоральных отношений.

Анализ федерального и регионального избирательного законодательства, а также практики его применения позволяет говорить о следующих основных стадиях избирательного процесса:

а) назначение выборов;

б) формирование организационно-технологической основы выборов;

г) выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов);

д) агитация при проведении выборов;

е) голосование на выборах;

ж) определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация.

Все они являются обязательными элементами юридического процесса организации и проведения выборов, отсутствие хотя бы одного из которых способно парализовать ход всей избирательной кампании.

Наряду с основными (обязательными) стадиями необходимо различать факультативные стадии избирательного процесса. Для факультативных стадий характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо предусмотрены законодательством о выборах, и только при наступлении упомянутых в нем обстоятельств.

Исходя из этого к факультативным стадиям избирательного процесса следует отнести стадию приостановления (переноса) выборов, стадию дополнительного выдвижения кандидатов и стадию повторного голосования. Что же касается причисления к ним повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших и новых выборов, то юридической формой обеспечения последних выступают не факультативные стадии избирательного процесса, а избирательный процесс в целом, так как все эти виды выборов требуют процессуального обеспечения в полном объеме образующих его стадий.

Под избирательным правом в объективном смысле понимается система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.

Избирательное право в субъективном смысле означает гарантированную гражданину государством возможность участвовать в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Участие в выборах, в свою очередь, предполагает, с одной стороны, право избирать депутата или должностное лицо (активное избирательное право), а с другой стороны, право быть избранным, то есть право выдвигать свою кандидатуру либо быть выдвинутым в качестве кандидата в депутаты или на выборную должность, участвовать в агитации, пользоваться всеми другими правами кандидата, предусмотренными в законе (пассивное избирательное право).

Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах Белгородской областной Думы, органов местного самоуправления.

Активное избирательное право гражданина, находящегося вне его места жительства во время проведения выборов депутатов Белгородской областной Думы, реализуется посредством голосования по открепительному удостоверению, при проведении выборов в органы местного самоуправления - посредством досрочного голосования.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.

Дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд, устанавливаются федеральным законом, уставом муниципального образования.

При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока, этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в Белгородскую областную Думу, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

2. Особенности выдвижения и избрания депутатов представительных органов местного самоуправления.

Выдвижение и регистрация кандидатов является одной из наиболее значимых стадий избирательного процесса, с которой берет начало реализация пассивного избирательного права российских граждан.

Непосредственно на этой стадии происходит «завязка» электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход. Именно в процессе выдвижения кандидатов необходимо соблюсти баланс интересов каждого из избирателей и общества в целом, создать предпосылки для гармоничного согласования выборных механизмов воспроизводства представительной муниципальной власти с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов.

Не случайно при определении пассивного избирательного права, в том числе при установлении квалификационных требований для лиц, баллотирующихся в качестве кандидатов на различных видах выборов, предусматриваются более жесткие ограничения, чем при реализации активного избирательного права.

Вместе с тем, прогрессивный характер и уровень демократизма избирательной системы напрямую зависят от устанавливаемого законом порядка выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, так как включение в содержание электорального процесса или, наоборот, неиспользование таких способов выдвижения кандидатов, как самовыдвижение, выдвижение группами избирателей или политическими партиями и общественными движениями, существенно расширяет или, напротив, ограничивает возможности граждан в осуществлении народовластия.

Законодательство достаточно подробно формулирует требования, адресованные каждому из элементов, составляющих правовой режим выдвижения кандидатов, что бесспорно способствует необходимой унификации электоральной практики и обеспечению фактической реализации принципа равного избирательного права российских граждан при формировании корпуса кандидатов на выборные должности в органах муниципальной власти.

Условия выдвижения кандидатов представляют собой конкретные обстоятельства, с наличием (отсутствием) которых федеральное и региональное законодательство связывает возможность реализации права граждан (их объединений) выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности. В зависимости от уровня и вида проводимых выборов законодательство дифференцировано подходит к правовому оформлению условий выдвижения кандидатов и может содержать разнообразные комбинации требований, адресуемых претендентам на выборные должности. Вместе с тем, все они производны от ряда юридических предписаний.

Во-первых, наличие российского гражданства. Это условие означает, что избиратели вправе реализовывать свое право при условии обладания кандидатом в депутаты в представительные органы местного самоуправления гражданства Российской Федерации. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин Российской Федерации, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах.

Иностранные граждане могут обрести статус кандидатов только, если наряду с иностранным гражданством они обладают одновременно и гражданством Российской Федерации. Так, например, п. 8 ст. ст. 5 Избирательного Кодекса Белгородской области определяет, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Во-вторых, достижение лицом, выдвигаемым в депутаты, определенного возраста, установленного законом. Действующие нормативные правовые акты предполагают существенную дифференциацию применительно к регулированию возрастного ценза для пассивного избирательного права.

В-третьих, отсутствие предусмотренных законодательством препятствий (ограничений), исключающих участие гражданина в выборах, в том числе и в качестве кандидата. Применительно к этой группе условий, прежде всего, следует подчеркнуть, что в полном объеме не принимают участие в выборах недееспособные граждане, признанные таковыми по суду, и лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. К числу предусмотренных законодательством ограничений пассивного избирательного права следует также отнести несовместимость депутатского мандата с деятельностью иного рода и неизбираемость отдельных категорий граждан.

В-четвёртых, согласие гражданина баллотироваться в качестве кандидата в депутаты. Кандидат не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения.

Несоблюдение этого условия, прямо предусмотренного ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», исключает возможность обладания гражданином статусом кандидата. Не случайно законодательство специально оговаривает, что такое согласие должно быть отражено в письменном заявлении, содержащем все необходимые с юридической точки зрения атрибуты.

Существенное значение для правового режима выдвижения кандидатов имеет вопрос о этапах осуществления соответствующей процедуры.

Выдвижение кандидатов последовательно образуют следующие этапы: во-первых, инициатива выдвижения; во-вторых, уведомление о выдвижении соответствующей избирательной комиссии; в-третьих, сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) или внесение избирательного залога; в-четвертых, представление документов о выдвижении в избирательную комиссию для регистрации кандидата (списка кандидатов).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательный Кодекс Белгородской области содержат подробные предписания относительно всего комплекса избирательных действий, присущих каждому этапу выдвижения. Инициатива выдвижения является отправным этапом в непосредственной реализации пассивного избирательного права. Непосредственное выдвижение кандидата по одномандатному либо многомандатному избирательному округу может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком.

Уведомление соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата преследует три цели. Во-первых, эта стадия «легализует» статус кандидата, так как сопряжена с представлением в избирательную комиссию его письменного заявления о согласии баллотироваться на выборную должность. Во-вторых, уведомление является необходимым условием для начала сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата. В-третьих, после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии о начале сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения у кандидатов возникает обязанность создания собственных избирательных фондов для финансирования своей избирательной кампании.

Сроки выдвижения кандидатов играют исключительно важную роль в осуществлении всех составляющих данную стадию электорального процесса юридических процедур. Они выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников выборов применительно ко всей избирательной кампании и каждому образующему ее этапу, предопределяют последовательность реализации права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Действующее законодательство о выборах не требует проведения каких-либо промежуточных операций между выдвижением кандидатов и решением избирательными комиссиями вопроса об их регистрации, порядок которой детально регулируется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Установление итогов голосования и определение результатов выборов подводит своеобразную черту под волеизъявлением избирателей. Порядок подсчета голосов избирателей и установления результатов выборов регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а при проведении выборов в органы местного самоуправления также и уставами муниципальных образований.

При этом особо оговариваются очередность действий избирательных комиссий различного уровня, порядок подсчета и обработки голосов избирателей, требования, предъявляемые к составлению протоколов об итогах голосования и результатах выборов, правила определения результатов выборов, гарантии гласности осуществления всех процедур, связанных с подсчетом голосов и установлением результатов волеизъявления избирателей.

По общему правилу кандидат признается избранным в случае, если за него подано большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в зависимости от вида и уровня выборов законодательство может предусматривать в качестве условия, необходимого для избрания, получение кандидатом абсолютного, квалифицированного или относительного вотума доверия избирателей.

Если применяемая на выборах мажоритарная избирательная система требует для победы получение абсолютного (50% плюс один голос) большинства голосов избирателей, то для выявления избранного кандидата в случае необходимости предусматривается второй тур голосования. Он проводится, если на общих выборах никто из зарегистрированных кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов избирателей. Если же для избрания достаточно получить относительное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании, то результаты выборов всегда определяются по итогам общего голосования, вследствие чего повторное голосование при такой формуле подсчета голосов не предусматривается.

Библиографический список литературы

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ).

3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

4. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.07.99 N 159-ФЗ).

5. Закон Белгородской области от 31 декабря 2003 г. N 108 «Устав Белгородской области».

6. Избирательный Кодекс Белгородской области (принят Белгородской областной Думой 24 марта 2005 г.)

7. Вешняков А.А. Развитие избирательного права и законодательства: итоги и перспективы. - В сб.: Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда. - М.: НОРМА, 2000.

8. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А. В. Иванченко.- М., 1999.

9. Князев С.Д. Избирательный процесс: Понятие, особенности и структура.//Правоведение. -1999. - № 3.

10. Краснов К.В. Понятие избирательного процесса. Этапы (стадии) избирательного процесса. - М.: Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова, 2000.

11. Кукушкин М. И., Югов А. А. Понятие и структура избирательного процесса // Выборы и референдумы. -1998.- № 1.

12. Хрусталев Е. Н. Избирательный процесс в России: Понятие и стадии // Правоведение. -1998.- № 2.