Адміністративний договір

1. Юридична природа адміністративного договору

Адміністративний договір -- угода двох чи більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди є суб'єктом виконавчої влади. Це багатосторонній акт, за допомогою якого виникають, змінюються або припиняються взаємні права та обов'язки сторін.

Адміністративному договору та його інтерпретації вже приділя-лася певна увага. Але на теоретичному рівні ця проблема ще зали-шається дискусійною, неоднозначною та остаточно не розв'язаною. Проте ми підтримуємо позицію, згідно з якою адміністративний до-говір розглядається як один із інститутів адміністративного права.

У системі державного управління адміністративний договір за-стосовується в господарській, соціальній, духовній та адміністратив-но-політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснюва-ти власні повноваження шляхом не тільки видання актів управлін-ня, а й укладання адміністративних договорів.

Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є актом застосування норм права, внаслідок чого реалізують конкретні функції виконавчої влади за деякими винятками.

Адміністративний договір, як правило, базується на адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей права:

цивільного, фінансового, екологічного, трудового. Наприклад, з влад-ними повноваженнями пов'язаний трудовий договір (державне регулю-вання праці, договірне регулювання праці) або договір про платне нав-чання в державному навчальному закладі відповідного рівня.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору. В системі правових зв'язків він посідає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннє волевиявлення держав-ного органу влади) і договором приватноправового характеру. Вико-навча влада для забезпечення своєї діяльності застосовує трудові та цивільно-правові договори. Адміністративний же договір -- це один із договорів, за допомогою якого державна адміністрація здійснює управлінські функції.

Адміністративний договір характеризується тим, що йому при-таманні відносини змішаного типу: адміністративно-правового і цив-ільно-правового, влади і рівноправності. Так, в п. 4 ст. 8 Закону України від24січня 1997 p. «Про державний матеріальний резерв» встановлено: центральний орган виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, серед іншого, проводить вибір, у тому числі на конкурсній основі, постачальників матеріальних цінностей до держав-ного резерву для укладення з ними контрактів (договорів); укладає або доручає підприємствам, установам і організаціям, що належать до сфери його управління, укладення державних контрактів (договорів) на поставку матеріальних цінностей до державного резерву, здійснює розрахунки з постачальниками, несе відповідальність за поставку, закладення і зберігання матеріальних цінностей, має право застосову-вати фінансові санкції, передбачені ст. 14 цього Закону.

Інший приклад. Відповідно до Положення про Міністерство інформації України від 19 лютого 1997 p. Міністерство інформації України згідно з покладеними на нього завданнями виступає держав-ним замовником профільних наукових досліджень, розроблення нового технологічного устаткування для потреб засобів масової інфор-мації, поліграфічних підприємств, видавництв, проводить самостійно, за участю роботодавців підприємств недержавної форми власності, переговори і укладає галузеві угоди з представниками найманих пра-цівників, має право представляти Кабінет Міністрів за його доручен-ням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України.

Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у випадках, коли суб'єкти управління певни-ми сторонами своєї діяльності є юридичне рівноправними і виникає необхідність у координації їх діяльності. Наприклад, одним з основ-них завдань Міністерства інформації України є координація діяльності державних засобів масової інформації. Міністерство також координує міжнародне співробітництво в галузі телебачення і радіомовлення шляхом укладення угод. Практикуються угоди про спільне видання міністерствами (відомствами) правових актів або їх узгодження.

Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розви-ваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те, що елементи договору стосовно управлінської діяль-ності можуть слугувати передумовою акта управління, а на підставі законів бути і прямою формою такої діяльності, як у прикладі Закону України «Про державний матеріальний резерв».

Суб'єктом адміністративного договору є державний орган, по-садова особа або суб'єкт з делегованими повноваженнями. В адм-іністративному договорі державний орган виступає як суб'єкт, що здійснює виконавчу владу і має владні повноваження. У зв'язку з цим необхідно з'ясувати відмінності адміністративного договору від цивільно-правового.

1. Обов'язковим суб'єктом адміністративних договірних відно-син є орган виконавчої влади (посадова особа).

2. Учасники адміністративного договору «перебувають не в одна-ковому стані», адже орган управління зберігає владні повноваження адміністративного характеру і водночас несе певні зобов'язання перед другою стороною (наприклад, договір патронату, контрактації тощо). На відміну від нього цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При цьому права і обов'язки учасників договору регулю-ються нормами цивільного права. Жодна сторона цивільно-правової о договору не має владних повноважень щодо другої. У даному разі органи виконавчої влади, що уклали договір, не здійснюють функції управ-лінської діяльності. В цьому полягає головна відмінність адміністра-тивного договору від цивільно-правового. Орган виконавчої влади в адміністративному договорі виступає як суб'єкт публічного права, його статус визначається його компетенцією. Коли він (орган) стає учасником цивільно-правової угоди, його правовий статус визначаєть-ся цивільною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян і т. под ) має бути передбачене в нормах про компетенцію органу виконавчої влади. Так, відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві дер-жавні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повнова-жень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

3. В адміністративному договорі обов'язково визначено, коли, і ким і на яких умовах він може бути укладений. Проте свобода роз-суду, багатоваріантний вибір органу управління при укладенні адмі-ністративного договору не виключаються. Головне, щоб він був ук-ладений в межах компетенції. Ця вимога є гарантією проти свавілля, зловживань. Застосування термінів «компетенція» і «правоздат-ність» має вирішальне значення для визначення юридичної приро-ди правовідносин. Вимога компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є головною умовою дійсності адміністративного договору. Цивільне ж право, навпаки, використовує не поняття «ком-петенція», а поняття «цивільна правоздатність».

4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалі-зація публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби та подат-кові угоди, і т. ін.), в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес. Численні адміністра-тивні договори мають комплексний характер і регулюються одночас-но нормами декількох галузей права. Переконливим прикладом цьо-го може слугувати інститут державної служби за контрактом, де по-рядок вступу на державну службу, її проходження, права та обов'язки службовців регулюються нормами трудового і адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального стимулювання -- нормами адміністративного, трудового і фінансового права.

Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони е договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконав-чої влади. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного прин-ципу, що властиве приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов'язком (предметна компетенція). Можливість за власним розсудом при укла-денні адміністративних договорів самостійно обирати певний варіант поведінки є більш обмеженою, ніж при укладенні цивільних чи тру-дових договорів. Це обумовлено імперативним характером адмініст-ративно-правових норм. Правом контролювати виконання адміністра-тивних договорів наділені органи виконавчої влади. Спірні питання, що пов'язуються з укладенням та виконанням адміністративних до-говорів, вирішуються в адміністративному порядку або шляхом роз-гляду в судах загальної юрисдикції. Для адміністративних договорів, як правило, передбачена письмова форма.

В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний характер питання щодо класифікації адміністративних договорів за предмет-ним критерієм, наводиться їх перелік: договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання);

договори у сфері управління державною власністю; договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти (договори);

контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад, охорона громадського порядку та майна, пере-везення в громадському транспорті, комунальні послуги тощо.

Викладене стосовно адміністративного договору підтверджує, що основою будь-якого договору, в тому числі адміністративного, є норми зобов'язального права. Звідси випливає висновок: адмініст-ративний договір регулюється нормами цивільного зобов'язально-го права з винятками, доповненнями та обмеженнями з боку адмі-ністративного права

2. Адміністративний договір: необхідність впровадження

Зараз, коли в Україні йде незворотний процес становлення її як демократичної, соціальної, правової держави, а дія принципу верховенства права торкнулася сфер усіх правовідносин, неабияке значення набувають угоди (договори), що укладаються як фізичними, так і юридичними особами. Ці договори можуть бути як приватноправовими, так і публічно-правовими.
Так, частиною другою статті 143 Конституції України до повноважень обласних та районних рад віднесено, зокрема, затвердження та контроль за виконанням районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.

Частина п'ята статті 35 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” передбачає, що “для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації”.
Що ж це за договори, які укладаються органами державної влади, державного управління, місцевого самоврядування між собою та фізичними і юридичними особами?

Відповідь на це питання міститься в пункті 7 статті 3 проекту Адміністративного процесуального кодексу України, який прийнято парламентом 20 червня 2003 р. в першому читанні, де зазначено: “Адміністративний договір - дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права і обов`язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди”. Таким чином можна дійти висновку, що договір, який застосовується у публічно-правових відносинах, буде називатися адміністративним договором. 
Адміністративні договори найчастіше мають нормативний характер, що пояснюється їх публічно-правовою природою і функціональним призначенням. Вони укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість - це досягнення загального блага. Ці договори містять правила поведінки не тільки і не стільки безпосередніх учасників угоди, скільки інших колективних і індивідуальних суб'єктів. Таким чином, адміністративний (нормативний) договір не обмежується дією у системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження. Він передбачає існування суворої формальної процедури укладання і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов'язаних з їх виконанням, а також неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов (форс-мажорні норми тут не застосовуються). Крім того, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких є комерційною таємницею, для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення.

Варто погодитися, що адміністративний договір - це нове і ще недостатньо осмислене явище тому, що сама природа державного управління припускає імперативність односторонніх юридично-владних волевиявлень, оскільки договірні зв'язки виходять з рівності їх учасників. А незаперечним стримуючим фактором його розвитку є відсутність у законодавстві України форм правового регулювання публічно-правового договору, фактична відсутність публікацій стосовно досвіду іноземних держав з цього питання.
Як приклад такої ситуації є виступи народних депутатів України під час обговорення проекту АПК України 20 червня 2003 р., що хоча і мали схвальний характер про сам проект, проте були висловлені сумніви щодо доцільності впровадження в життя українського суспільства адміністративного договору.

Так, народний депутат України  Є.О. Гірник ставить питання щодо доцільності такого договору, тобто в плані: що він, власне, собою являє? Народний депутат України Ю.А. Кармазін взагалі відкидає таке поняття, як адміністративний договір, мотивуючи це тим, що “владні управлінські функції передбачають безальтернативність поведінки їх учасників”.

 Але найприкріше те, що Міністерство юстиції України у своїй відповіді Комітету Верховної Ради України з питань правової політики  від 30.08.2002 р. за № 24-9-5354 також відкидає таке поняття, як “адміністративний договір”, мотивуючи тим, що він не визначений чинним законодавством і не розкритий в проекті АПК України, в чому по суті виявився стереотип мислення, страх перед новим, показано небажання розвивати юридичну науку.

В цьому ж напрямі вторить Міністерству і Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України.

В той же час у народних депутатів України, які надали свої зауваження до проекту АПК України (В. Євдокимов, С. Соболєв, Т. Довгий), не виникло питань з цього приводу, що само за себе говорить про розуміння питання, необхідності його впровадження в наше повсякденне життя.
Не висловлено зауваження в частині впровадження адміністративного договору також у науковців Львівського національного університету імені Івана Франка, які надали експертний висновок проекту АПК України.   
Перш за все мені хотілося б відзначити, що правовою базою адміністративних (нормативних) договорів є Конституція і чинне законодавство України. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство, де однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому чим більше місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вища юридична сила договору.

Разом з тим адміністративні договори на практиці усе більше входять до діяльності органів виконавчої влади і місцевої адміністрації, хоча адміністративний режим їхньої реалізації, відповідальність органів державного управління за порушення власних зобов'язань, порядок вирішення  розбіжностей, що виникають, на жаль, дотепер не врегульовані законодавством. 

В умовах ринкової економіки, як це не парадоксально, роль держави підвищується, хоча зовсім недавно переважала думка про те, що її вплив мусить бути зведений до нуля, оскільки ринок утвориться сам по собі. Однак досвід розвинутих країн свідчить про те, що держава продовжує відігравати активну роль, наприклад, у соціальній сфері.

В Україні питання про встановлення в соціальному праві інституту адміністративно-правового договору є першочерговим. На практиці мають місце формування адміністративно-договірних відносин щодо забезпечення соціального життя. На підтвердження цього 19 червня 2003 року був прийнятий Закон України “Про соціальні послуги”, в частині другій статті 7 якого записано, що суб'єкти, що надають соціальні послуги, на договірних засадах можуть залучати для виконання цієї роботи інші підприємства, установи, організації, фізичних осіб, зокрема волонтерів. Тобто має місце делегування певних повноважень іншим особам в інтересах третіх осіб. 

У багатьох містах України робляться спроби запобігти випадкам, коли до старих і самотніх пенсіонерів приходять “доброзичливці” і в обмін за житлову площу обіцяють піклуватися про них до кінця життя, причому часом така “турбота” має жалюгідні наслідки. Щоб уберегти цю категорію людей від шахраїв, частиною четвертою статті 13 зазначеного Закону передбачено, що: “Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, що уклали договір щодо залучення бюджетних коштів до фінансування соціальних послуг з недержавними суб'єктами, які перемогли у конкурсі, здійснюють контроль за цільовим використанням бюджетних коштів та якістю надання послуг”.

Крім того, суб'єктам, що будуть надавати соціальні послуги, необхідно  укладати відповідний договір з особами, які  перебувають  у  складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, згідно з яким суб'єкт надання допомоги братиме на себе визначені зобов'язання. Наприклад, його працівники щоденно зобов'язані відвідувати пенсіонера, купувати йому продукти, готувати їжу, вносити квартплату й оплачувати комунальні послуги, а у випадку його смерті зобов'язуються нести усі витрати, пов'язані з похованням.

Установи соціального обслуговування, які надаватимуть свої послуги, зобов'язані укладати з громадянами літнього віку та інвалідами, прийнятими на платне обслуговування, або з їхніми законними представниками договори, що визначають види та обсяг наданих послуг, терміни їх надання, а також порядок і розмір оплати цих послуг.

Статтею 19 зазначеного Закону також передбачено порядок оскарження в суді рішення про відмову в наданні, зменшенні обсягу або припиненні надання соціальних послуг.

Як адміністративні договори доцільно розглядати і так звані договори про концесії публічної (державної) служби, за допомогою яких орган виконавчої влади, особливо місцева державна адміністрація, делегують господарським товариствам, об'єднанням, а також підприємцям (юридичним і фізичним особам) частину своїх функцій і повноважень по забезпеченню життєво важливих суспільних потреб та інтересів громадян.

До того ж завдання, виконання яких покладено на  органи місцевого самоврядування, можуть виконуватися різними способами. Такі завдання можна вирішувати шляхом укладання адміністративного договору, наприклад, з відповідним підприємством, делегувавши йому частину повноважень, які належать органу місцевого самоврядування. Наприклад, по забезпеченню чистоти в місті, або передавши приватній комп'ютерній фірмі повноваження по складанню електронного міського земельного кадастру чи обробці картографічної інформації тощо.

Досвід іноземних держав свідчить, що при застосуванні адміністративних договорів значна їх частина укладається від імені органів державного управління, отже,  виходить за межі норм приватного права. Ці договори є адміністративними контрактами і підпадають під різні норми зобов'язального права, які записані у цивільному, а частково у торговельному кодексах. Юридична відповідальність, режим якої зафіксований у цивільному праві і наслідком якої є завдання одним контрагентом шкоди іншому, у сфері державного управління також набуває специфічної форми, оскільки настає при інших обставинах, ніж у приватній сфері. На прикладі Німеччини добре видно, яке значення мають такі договори, де як теорія, так і практика законодавчого регулювання адміністративного договору відрізняються високим рівнем розробки і розвитку.

Поняття і принципи адміністративного договору встановлюється у ФРН федеральним Адміністративно-процесуальним Законом (АПЗ) від 25 травня 1976 р. (параграфи 54-61), а також аналогічними законами земель Німеччини: наприклад, параграфами 54-62 АПЗ землі Північний Рейн-Вестфалія від 21 грудня 1976 р.. Таким чином, публічно-правовий договір прямо передбачається законом. Сфера застосування адміністративного договору чітко окреслена і відділена від правового акта управління, а також від інших правових форм управління.

У теорії публічно-правового договору в німецькому адміністративному праві ми знаходимо відповідь на дуже важливі питання: в яких випадках припустиме привселюдне застосування договору як форми діяльності органів управління (допустимість договорів); у яких випадках публічно-правовий договір є законним за своїм змістом (законність договорів); у яких випадках він є незначним (помилковість і незначність договорів). Крім цього, Адміністративно-процесуальний Закон ФРН передбачає можливість застосування деяких положень Цивільного кодексу ФРН, які доповнюють і уточнюють правове регулювання адміністративно-договірних відносин.
АПЗ ФРН встановлює лише принципові положення адміністративного договору. У ньому не виписані окремі норми, що встановлюють компетенцію місцевих органів управління щодо укладання адміністративних договорів, питань підвідомчості тощо. Оскільки АПЗ ФРН не містить у собі аналогічних з цивільно-правовими нормами вимог, то в окремих випадках виникає потреба у застосуванні аналогічного закону, тим більше, що норми цивільного права можна застосовувати й у сфері адміністративних договорів, необхідно лише в кожному конкретному випадку перевіряти, чи існують передумови застосування аналогії закону.

У німецькому адміністративному праві під адміністративним договором розуміється договір, який утворює правові відносини в межах дії адміністративного права і при цьому встановлює, змінює і припиняє
обов'язки.

Таким чином, виходячи із загального вчення про угоди, адміністративним договором законодавством Німеччини визнається: об'єднання двох або декількох суб'єктів права з метою досягнення визначеного правового результату, що має місце при конкретному волевиявленні сторін.

Публічно-правовий (адміністративний) договір відрізняється від інших договорів за своїм предметом. В АПЗ ФРН використовується саме поняття “публічно-правовий договір”, а в його легальному визначенні мова йде про встановлення “правовідносин у сфері публічного права”. Такі категорії обумовлюють сутність адміністративного договору, тобто увага акцентується на регулюванні відносин публічно-правового характеру з використанням договірних механізмів. Отже, лише дві ознаки здавна визначають характер публічно-правового договору, відносячи його до сфери адміністративного права: а) здійснюється у рамках публічно-правової діяльності адміністративних органів (§ 1 АПЗ ФРН); б) вказується на тісний зв'язок з поняттям адміністративного процесу (§ 9 АПЗ ФРН).

Особлива значимість адміністративних актів і публічно-правових договорів у процесі виконання управлінських дій підтверджується також їх швидким  поширенням у нових землях ФРН. Наприклад, у липні 1990 р. (ще до офіційного дня возз'єднання Німеччини) для Східної Німеччини вже був розроблений проект “рамкового” закону про адміністративний процес у НДР.

Згідно з АПЗ ФРН в адміністративному процесі правомочні брати участь: 1) фізичні і юридичні особи; 2) об'єднання і різні спілки, якщо їм надано відповідне право; 3) органи управління, під якими маються на увазі ті, які вирішують завдання і здійснюють функції публічного управління.

У визначенні сутності публічно-правового договору спеціальне посилання на те, що він діє у межах публічного права, є ознакою, яка розмежовує цей договір з приватноправовим. Головне у понятті адміністративного договору є те, що він має своїм предметом адміністративно-правові відносини, створює спеціальні адміністративно-правові відносини й обов'язки, може їх змінювати або припиняти.

Якщо однією або навіть обома сторонами адміністративного договору є суб'єкти публічно-правових адміністративних дій, то це ще не означає, що у даному випадку укладений адміністративний договір. Угода між двома суб'єктами управлінських дій може мати і приватноправовий характер (наприклад, договір між двома громадами стосовно продажу автомобіля).
Зміст адміністративного договору визначає предмет, усе залежить від того, чи належить цей договір до публічно-правового, тобто чи мають публічно-правовий характер встановлені у договорі обов'язки або необхідні для його виконання розпорядження. Параграф 54 АПЗ ФРН у такий спосіб установлює зміст (тобто предмет) публічно-правового договору.

Адміністративний договір:

1) слугує виконанню публічно-правових норм (наприклад, примусовий договір відчуження з метою задоволення публічного інтересу згідно з § 110 Будівельного кодексу ФРН);

2) містить обов'язки видання адміністративного акта або здійснення інших владних публічно-правових службових дій (особами, що перебувають на публічній службі, наприклад, складання акта про дозвіл будівництва);

3) належить до публічно-правової правомочності або обов'язку громадян (наприклад, обов'язок прибирати й очищати вулиці та земельні ділянки).

Можливе розділення одного договору на публічно-правову і на приватноправову частини (так звані змішані договори). Тоді він повинен відповідно мати подвійне правове регулювання: привселюдно- і приватноправове. Наприклад, якщо хтось бажає побудувати будинок і відкрити в ньому магазин у центрі міста, то йому необхідно отримати дозвіл на будівництво. Якщо при цьому він не в змозі на своїй земельній ділянці крім самого будинку для магазину побудувати і необхідну стоянку для вантажних автомобілів, що не суперечить закону, то звертається до органів управління з проханням звільнити його від цього обов'язку, встановленого законодавством. Коли органи управління погодяться з тим, щоб суб'єкт заплатив, наприклад, 15 000 євро за автостоянку, яка в найближчому майбутньому буде побудована неподалік від магазину, то укладається відповідний договір: органи управління зобов'язуються видати документ, що звільняє суб'єкта від виконання встановленого в законі зобов'язання, а останній сплачує 15 000 євро. Цей договір має публічно-правову природу. Він був би також публічно-правовим договором, якби включав тільки зобов'язання суб'єкта по сплаті грошової суми, однак таке зобов'язання було б наслідком звільнення від законного його  виконання.

На думку німецьких вчених, публічно-правові (адміністративні) договори мають широке поширення у будівельному праві; вони застосовуються дуже часто у сфері адміністративної діяльності, метою якої є надання підтримки, причому як у сфері дії адміністративно-господарського права, так і в сфері реалізації адміністративно-соціального права. У “класичних” сферах розпорядницького управління (особливо в поліцейському або податковому праві) публічно-правові договори є виключенням.

Законодавство ФРН визначає кілька видів адміністративних договорів. Так, розрізняються координуючі і субординаційні адміністративні договори, між якими в АПЗ ФРН проводиться чітке розмежування. При укладанні координуючих договорів встановлюється рівне правове положення договірних сторін стосовно один до одного в публічно-правовій сфері. Такі договори можуть укладатися між дієздатними суб'єктами публічного управління. Отже, координуючий адміністративний договір, в якому мова йде про договір між суб'єктами, що мають рівне правове, публічне управління, обумовлено необхідністю публічно-правових угод між, наприклад, двома або декількома громадами по створенню визначеного союзу (організації) з конкретною публічною (суспільно значимою) метою.

Субординаційні адміністративні договори укладають державні органи з іншими суб'єктами права, відповідні правові відносини з якими в дійсності можна було б врегулювати і шляхом видання правового акта управління. Субординаційні договори - це договори між суб'єктами публічного управління, що перебувають у супідрядності, наприклад, між органами управління і громадянами, або тільки між суб'єктами управління усередині адміністрації.

Законодавство Німеччини розрізняє також зобов'язуючі і розпорядницькі адміністративні договори. Зобов'язуючий договір укладається тоді, коли один або обидва його учасники зобов'язуються зробити певні дії, при цьому інша сторона договору вправі вимагати виконання обов'язкових, особливо обумовлених у договорі дій. 

Розпорядницькі договори спричиняють безпосередню зміну правового положення, правових обставин. Вони вимагають виконання обов'язків, встановлених не тільки договором, а й  іншими нормативними актами. Розходження між цими видами адміністративних договорів, що має цивільно-правовий характер, не повинно призводити до непередбачених правових наслідків. Розпорядницькі адміністративні договори вимагають виконання договірних зобов'язань, однак вони надають сторонам визначену автономність у використанні застосовуваних правових засобів, породжують нові правові відносини, змінюють право.

Федеральний АПЗ ФРН визначає ще два види адміністративних договорів - мирова угода (§ 55) і договір міни (§ 56), поширюючи при цьому положення про адміністративні договори на обидва види угод. Ці договори  мають особливий механізм правового регулювання, часто зустрічаються в адміністративній практиці, а часом створюють в управлінській роботі складні ситуації.

Мирові угоди і договори міни можуть мати вид як координуючих, так і субординаційно-правових адміністративних договорів. Публічно-правовий договір, за допомогою якого при всебічному врахуванні усіх обставин або взаємній оцінці правового положення суб'єктів усувається наявна невизначеність (протиріччя, неясності) шляхом досягнення взаємних поступок, може укладатися, якщо орган управління  відповідно до  своєї компетенції  вважає укладання мирової угоди доцільним, корисним, таким, що приводить до усунення невизначеності. При укладанні мирової угоди між органом публічного управління, з одного боку, і громадянином - з іншого, досягається домовленість, яка при справедливій оцінці сформованих обставин (правового положення) усуває існуючі сумніви, протиріччя і невизначеність за допомогою  взаємних поступок. Мирова угода ліквідує правові неясності і невизначеності, а також задовольняє інтереси обох сторін договору.

Договори міни являють собою двосторонні зобов'язуючі угоди. Публічно-правовий договір, у якому суб'єкт зобов'язується перед органом управління здійснити виконання зустрічної вимоги, може бути укладений, якщо зустрічна вимога поєднується в договорі з досягненням визначеної мети і сприяє органові управління у вирішенні публічних завдань і виконанні функцій. Взаємне виконання зобов'язань повинно бути загальною обставиною і перебуває у безпосередньому зв'язку з предметом договору.

Адміністративні договори міни укладаються з метою захисту громадян і  залежно від різних умов.

Типовим їх прикладом є згаданий вище договір про звільнення суб'єкта договору від виконання передбаченого в законі обов'язку побудови автостоянки. Для укладання згаданого договору існують такі передумови:

1) гроші повинні бути використані для будівництва площадки для паркування автомашин;

2) спорудження такої площадки для паркування автомобілів буде сприяти задоволенню публічного інтересу;

3) грошовий внесок є розміреним у процентному відношенні до загальної суми будівництва площадки для паркування машин;

4) існує взаємозв'язок, тому що за допомогою грошового внеску зазначеного суб'єкта з'являться нові місця для стоянки, які власник споруджуваного ним магазину, повинен був створити на своїй земельній ділянці.

Особливістю адміністративно-правових договорів, які обмежують права третіх осіб, є те, що вони дійсні і  юридично чинні, якщо ці треті особи дали письмову згоду на певні дії або заходи.

Як бачимо, адміністративний договір - це не примха, не данина сучасності, а об'єктивна необхідність, викликана самим життям.

Тому розробники проекту Адміністративного процесуального кодексу України,  Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, прогнозуючи подальший розвиток вітчизняної юридичної науки, враховуючи світовий досвід, реалії сьогодення, внесли в проект як саме поняття адміністративного договору, так і передбачили практичну можливість його застосування, що в подальшому дасть правове обґрунтування діям суб'єктів адміністративних правовідносин.  

Адміністративний договір, як засіб управлінської діяльності

До набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України (далі КАСУ) вітчизняне законодавство не виділяло таке поняття як адміністративний договір. Не зважаючи на те, що визначення виду договору має належати до матеріальної норми, саме процесуальний закон вперше дав визначення цьому терміну. Так, відповідно до п. 14 ст. 3 КАСУ адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права і обов`язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Треба зазначити, що адміністративний договір є нове і ще недостатньо вивчене і осмислене явище, тому навколо цього питання і точиться так багато суперечок і дискусій. Одні вчені-адміністративісти вважають, що адміністративний договір - це об'єктивна необхідність, особливий універсальний засіб управлінської діяльності; а інші - що це штучно надуманий інститут адміністративного права, зміст якого не відповідає правовим та національним особливостям внутрішньодержавного регулювання.

Прихильники адміністративного договору посилаються на ч. 2 ст. 143 Конституції України, де сказано, що до повноважень обласних та районних рад віднесено, зокрема, затвердження та контроль за виконанням районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм; та на ч. 5 ст. 35 Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, який передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації, але опоненти зазначають, що у вказаних нормах немає прямого посилання на адміністративний характер договорів за їх назвою чи сутністю, а аналіз їх змісту свідчить про відсутність імперативного припису, визначального для адміністративного права. Два адміністративні органи можуть будувати свої відносини без імперативного припису, якщо рівні між собою структури скористаються диспозитивним методом регулювання. Ним може бути спільне рішення (постанова, розпорядження тощо) кількох структур з метою координації спільних дій чи вирішення одного питання.

У системі державного управління адміністративний договір застосовують у господарській, соціальній, духовній і адміністративно-політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів. Безспірним є те, що сама природа державного управління припускає імперативність односторонніх юридично-владних волевиявлень, і тут доречно пригадати родове поняття договору як інституту права. І прихильники і противники нововведення погодяться, що категорія договору ґрунтується на цивільному праві. Водночас цей правовий інститут є одним із визначальних і для цивілістики в цілому, адже свобода договору безпосередньо належить до загальних засад цивільного законодавства (п. 3 ст. 3 ЦК України). Принцип свободи договору означає право вільного визначення умов договору та встановлення паритетної відповідальності незалежно від статусу суб'єкта. Договір завжди відповідає рівності сторін. Цей принцип не можна віднести до адміністративного договору, адже учасники цього договору «перебувають не в однаковому стані», тому що орган управління зберігає владні повноваження адміністративного характеру.

На думку вчених, які погоджуються з існуванням адміністративного договору, договір є універсальною загальноправовою категорією і тому може використовуватися у сфері як приватного, так і публічного права. У зв'язку з цим вони визнають неспроможною точку зору, відповідно до якої договір є винятковою приналежністю цивільного та деяких інших галузей приватного права і не може використовуватися в галузі адміністративного права.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору. В системі правових зв'язків він посідає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннє волевиявлення державного органу влади) і договором приватноправового характеру. Суддя Київського апеляційного господарського суду Синиця О.Ф. не погоджується з вищенаведеною думкою і вважає поєднання адміністративного і цивільного права штучною сумішшю, яка є нежиттєздатною в силу суперечливості і взаємовиключності публічного і приватного права. У своїй статті «Адміністративний договір, або три кроки назад» Синиця О.Ф. наводить приклад адміністративних договорів придбання державного майна в порядку приватизації. Він розділяє цей процес на два різні за правовою природою етапи. Перший - держава у відповідності до спеціального законодавства за адміністративною процедурою приймає рішення про роздержавлення майна і доручає уповноваженому органу здійснити його відчуження, другий - держава входить на вільний ринок і пропонує потенційним покупцям (у тому числі пільговикам) на цивілістичній основі придбати майно за визначеними у законі і договорі умовами. За своїм правовим змістом і методом другий етап нічого спільного з адміністративним правом не має. Що стосується інтересу держави у наступному ефективному використанні роздержавленого майна, то такий інтерес у широкому розумінні присутній, у тому числі і в цивільному праві.

Метою адміністративних договорів здебільшого є реалізація публічних інтересів і тому противники адміністративного договору стверджують, що саме штучне перебільшення у будь--якому цивільному договорі адміністративної компоненти призведе до того, що в силу правової природи публічності та національних економіко-правових традицій адміністративний інтерес буде витісняти в адміністративному договорі інтерес приватний. Внаслідок чого адміністративний договір не стримає сваволю владного органу управління, провокуватиме його вихід у договорі за межі припису закону і дасть новий потужний поштовх корупції.

В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний характер питання щодо класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм, наводять їх перелік: договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); договори у сфері управління державною власністю; договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти (договори); контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад, охорона громадського порядку та майна, перевезення в громадському транспорті, комунальні послуги тощо.

Таким чином можна зробити висновок про різноманітність думок та поглядів на поняття адміністративного договору як засобу управлінської діяльності, але не зважаючи на дискусійність цього питання фактом залишається те, що на сьогодні це поняття визначено законодавчо (КАСУ). Але на сьогодні існує гостра необхідність подальшого розвитку і вдосконалення теоретичної бази досліджуваного явища та прийняття нормативно-правових актів, які б регулювали адміністративно-правові відносини та поставили крапку в суперечках та дискусіях, що точаться навколо поняття адміністративного договору.

Список використаної літератури

1. Битяк Ю.П. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2006.

2. Рихтер И. Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие / Пер. с нем. - М.: Юристъ, 2000. - С. 318-362.

3. Стефаник В.С. Адміністративний договір: необхідність впровадження// www.scourt.gov.ua.

4. Синиця О.Ф. Адміністративний договір, або три кроки назад//Вісник господарського судочинства - 2006 - №4. - С.9.

5. Скворцов С.С. Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності: Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. - Харків: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2005.

6. oracle2.rada.gov.ua

7. www.rada.kiev.ua.